Управління місцевими справами в більшості країн світу здійснюється з одного боку, органами державної влади, які виступають територіальними ланками державного апарату, а з іншого — територіальними громадами (тобто самими жителями) як безпосередньо, так і через представницькі органи, що обираються мешканцями відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Україна не є винятком. Виконавчу владу на місцях здійснюють місцеві державні адміністрації, які є складовими загальної системи органів державної влади України і мають централізоване підпорядкування Кабінету Міністрів України.
Водночас в Україні передбачена можливість у населення окремих територіальних одиниць самостійно вирішувати певне коло питань місцевого значення. Відповідно гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України носить назву місцевого самоврядування.
Окрім того, сутність місцевого самоврядування може бути розкрита і в інших аспектах. З одного боку, це одна з основних засад конституційного ладу України, з іншого — специфічна форма народовладдя. На думку російського філософа, історика, публіциста і громадського діяча Б. Чичеріна (1828—1904 рр.), місцеве самоврядування — це школа самодіяльності народу і найкращий практичний засіб підготовки до представницького порядку управління, не тільки неодмінна умова, а й основа народного представництва[15].
Однією із загальновизнаних основних функцій місцевого самоврядування з погляду сучасної теорії місцевого самоврядування є забезпечення ефективної участі населення у вирішенні місцевих справ. У реалізації цієї функції полягає соціальна роль місцевого самоврядування.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування визначають норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97.
Система місцевого самоврядування згідно зі ст. 5 згаданого Закону включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду (у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради); сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Територіальна громада є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Її складають жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Саме жителі, які складають територіальну громаду, можуть безпосередньо вирішувати питання місцевого значення за допомогою місцевих референдумів, загальних зборів, місцевих ініціатив.
Проте поширенішою формою здійснення права на місцеве самоврядування є створення представницького органу місцевого самоврядування — виборного органу (ради), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування створюються виконавчі органи рад, якими є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Головною посадовою особою територіальної громади села, селища, міста є відповідно сільський, селищний, міський голова, який обирається тією чи іншою територіальною громадою строком на чотири роки і здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
Однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення є органи самоорганізації населення. Згідно із Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07.01 це — представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення таких завдань: створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України; задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг; участь у реалізації соціально-економічного і культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм.
Особливістю діяльності, пов’язаної з реалізацією права на місцеве самоврядування, є те, що сільські, селищні, міські ради та інші органи місцевого самоврядування правомочні розглядати і вирішувати лише ті питання, що віднесені Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами до їх відання. Крім того, органи виконавчої влади відповідно до закону можуть делегувати деякі свої повноваження органам місцевого самоврядування, і навпаки, повноваження органів місцевого самоврядування можуть передаватися відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.
Згідно із ст. 142 Конституції матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування — рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їх спільної власності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують і ліквідовують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.
Звичайно органи місцевого самоврядування являють собою колектив людей, які професійно і на постійній основі обіймають посади в органах місцевого самоврядування і діяльність яких спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Посади в органах місцевого самоврядування згідно із Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.01 бувають: виборні, на які особи обираються територіальною громадою; виборні, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Невід’ємною складовою України є Автономна Республіка Крим (далі — АРК). Це — особлива адміністративно-територіальна одиниця має характер територіальної автономії, суть якої полягає передусім у праві її територіального колективу (громадян держави, які постійно проживають у межах цієї автономії) і тих органів, які вони обирають, самостійно вирішувати питання, віднесені до відання автономії[16]. Саме ці ознаки автономії відрізняють АРК від областей України, які разом з нею зазначені у ч. 2 ст. 133 Конституції. І саме вони визначають специфічний правовий статус АРК, закріплений у розділі Х Конституції.
Згідно із ст. 138 Конституції до відання АРК належить: призначення виборів депутатів Верховної ради АРК, затвердження складу виборчої комісії АРК; організація та проведення місцевих референдумів; управління майном, що належить АРК; розробка, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розробка, затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм; визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів; участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки; забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в АРК; охорона і використання пам’яток історії; участь у розробці та реалізації державних програм повернення депортованих народів; ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в АРК або окремих її місцевостях, та інші повноваження, які можуть бути делеговані АРК Законами України.
В АРК діє Конституція Автономної Республіки Крим, яку прийняла Верховна рада автономії 21.11.98 та затвердила Верховна Рада України 23.12.98.
В АРК існує Верховна рада Автономної Республіки Крим, яка є представницьким органом АРК і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах своєї компетенції. Згідно з положеннями Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10.02.98 цей орган складається зі 100 депутатів, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 4 роки. Депутатом Верховної ради Автономної Республіки Крим може бути громадянин України, який має право голосу, на день виборів досяг 18 років, проживає в Україні не менше 5 років. Порядок обрання кримських депутатів визначається Законом України «Про вибори депутатів Верховної ради Автономної Республіки Крим» від 12.02.98.
Верховна рада Автономної Республіки Крим здійснює нормативне регулювання з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар’єрів; громадських робіт, ремесел і промислів; благодійництва; містобудування і житлового господарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури та історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікарняної служб.
Уряд АРК — Рада міністрів Автономної Республіки Крим, яка є виконавчим органом АРК і здійснює виконавчі функції та повноваження в межах своєї компетенції. Наявність цього органу дозволяє не створювати на території Криму місцевої державної адміністрації, як це передбачено для інших областей України. І в той же час потрібно зазначити, що в районах АРК діють районні державні адміністрації, які входять до єдиної системи органів виконавчої влади України.
Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з посади Верховною радою Автономної Республіки Крим за погодженням з Президентом України.
Правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України. Крім того, населення АРК реалізує своє право на місцеве самоврядування так само, як це відбувається в інших адміністративно-територіальних одиницях України.
Окрім Конституції АРК, Верховна рада Автономної Республіки Крим приймає нормативно-правові акти у вигляді рішень і постанов, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим — рішення, які є обов’язковими для виконання на території АРК. Ці акти не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.
З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
В Автономній Республіці Крим, як уже зазначалось, діє Представництво Президента України.
§ 8. Конституція України — основа подальшого
