Основні поняття публічного адміністрування

 

У словнику Організації Об’єднаних Націй подано переклад категорії «public administration» шістьма мовами. Українська серед них відсутня, російською це позначено як «государственное управление». Зазначене видання підготовлено для забезпечення взаєморозуміння на міжнародному рівні, але дослідження змісту цих понять свідчить про те, що це питання заслуговує на більш глибоке вивчення, і починати його варто з аналізу термінів, до складу яких входить слово “Public” (публічний): публічне право; публічна політика; публічне управління; публічний сектор; публічний договір (угода); публічний розгляд справи та ін. В оригіналі слово ”Public” перекладається як те, що відбувається в присутності публіки, людей, прилюдно, відкрито, не приватно. Такі роз’яснення здебільшого зустрічаються у тлумачних словниках і довідниках.

Публічне виділяється на задах протиставлення різних сфер життя “публічного і приватного”, саме таке положення є вихідною тезою для наступних висновків. Адже саме ідея “публічного” виникає і проходить етапи свого розвитку в контексті становлення цивілізаційних цінностей, тобто наданням відповіді на споконвічне запитання: що має бути публічним, а що – приватним?

Обираючи підходи до розкриття змісту поняття “публічне управління” доцільно виходити, перш за все, із мультідисциплінарності проблематики, що охоплює такі галузі знань як філологія, філософія, соціологія, право, економіка і політологія. За таких обставин теоретичні засади формуються з позицій розвитку ідеї “публічного”, яка здебільшого висвітлена у працях Г. Арендт, С. Бенна, М. Вебера, Д. Ганна, Дж. С. Мілла, В. Парсонса, Ю. Хабермаса та ін.

Науковий дискурс навколо цього терміну вже тривалий час не втрачає своєї актуальності. В Англо-українському глосарії термінів і понять з аналізу державної політики і економіки (2003 р.) О. Кілієвич з’ясовує сутність даного поняття таким чином:

– по-перше, Public sector включає інститути як загальнодержавні так і регіональні, а також інститут місцевого самоврядування;

– по-друге, поняття Public policy, як компромісний варіант між державною і публічною краще перекладати як суспільна політика, тобто політика, що проводиться в суспільстві і для суспільства;

– по-третє, під Public administration слід розуміти державне управління, або впровадження державної політики, переважно виконавчою гілкою влади.

В енциклопедичному словнику з державного управління 2010 р. зміст цього поняття розглядається як «теорія та практика державного управління, яка характеризується реалізацією адміністративних процедур шляхом публічної діяльності, застосування інструментів демократичного врядування, упорядкування суспільної діяльності та надання адміністративних послуг як засобу реалізації прав та свобод громадян».

Сама сфера «публічного» дістала значних змін, і як наслідок це знайшло відображення у змісті поняття, крім того, для визначення його використовуються різні теоретичні підходи (у галузях економіки, соціології та права), що ускладнює уніфікацію змісту цього поняття. Прикладом є тлумачення поняття Public, що міститься у Відкритій енциклопедії – Вікіпедії:

− (прикметник), взаємопов'язані дії, що стосуються, або зачіпають, нації, держави або населення;

− (іменник), протилежне приватному, народ, нація, що не пов'язані з урядом цієї країни;

− (прикметник), державна скарбниця / дороги загального користування / мережі загального користування тощо. Тобто до сфери публічного відноситься все, що пов’язане з нацією, державою, суспільством; а також все, що знаходиться у бінарній опозиції до поняття «приватний».

Корені розуміння сучасного Приватного та Публічного знаходяться у Стародавній Греції і Стародавньому Римі. Jus publicum призначене виражати суспільні інтереси всієї громади. Одна з головних рис публічного права як сукупності норм полягає у тому, що ці норми формуються та існують ніби незалежно від волі окремого суб’єкта. Для того, щоб перетворитись у норму публічно-правового рівня, воля окремої людини має пройти шлях узгодження з волею і прагненням інших осіб. Тобто, до публічного належало усе, що стосується людської діяльності і вимагає втручання держави або спільних дій.

Грецька ідея публічного і приватного може бути виражена через терміни Koinion та Idion. Аналіз грецької дихотомії публічного і приватного, зроблений Ганною Арендт, підсумується таким набором антонімів:

Публічний Приватний

Поліс Помешкання

Свобода Необхідність

Чоловік Жінка

Рівність Нерівність

Безсмертність Смертність

У Стародавній Греції не існувало єдиної концепції зв’язку між приватним та публічним, і саме Аристотелю належать спроби зняття конфлікту між цими світами через ідею полісу, як вищої форми людської спільноти. Такі спроби пом’якшення конфлікту між публічним та приватним спостерігається аж до сьогодні.

Для політичних економістів спосіб вирішення цієї суперечності демаркується через призму інтересів, іполягає у застосуванні ідеї «вільного ринку». Функціонування індивідуального вибору і свободи задовольняє інтереси окремих осіб нарівні із суспільним благом і соціальним захистом. Роль держави і політики зводиться до створення умов, у яких був би максимально задоволений суспільний інтерес.

Одним із напрямків зміцнення держави як засобу задоволення суспільних і приватних інтересів став розвиток теорії бюрократії як раціональної форми організації. Саме в цей період – приблизно між 1950-ми та 1970-ми рр. ХХ ст. – публічна політика у світі справді досягла розвитку, а державне управління почало занепадати. Наприкінці 1970-х років межа між публічним і приватним, а також між політикою і управлінням дедалі більше втрачала чіткість. Доводилося, що розмежування між приватним і публічним треба залишити ринку, а саме через свободу вибору. Цей перехід від нового лібералізму до нового права в публічній політиці найчіткіше виявляється в посиленні ролі менеджменту в державному секторі й занепаді державного управління.

Найбільш чітко з цього приводу висловився В. Вільсон «Публічне адміністрування є детальним і систематичним виконанням суспільних законів. Кожне приватне застосування загального закону є актом адміністрування. Стягування і збільшення податків, наприклад, вішання злочинця, транспортування і доставка пошти, озброєння армії та флоту і вербування рекрутів тощо – все це поза сумніву є актами адміністрування, але загальні закони, які їх спрямовують, повинні бути виробленими, поза сумнівом, ззовні і над адмініструванням. Широкі плани урядових дій не є адміністративними; детальне виконання цих планів є адмініструванням». Наведена цитата дозволяє стверджувати, що автор вводить до системи адміністрування усі органи виконавчої влади, місцевого самоврядування та інші організації, діяльність яких спрямована на надання населенню таких послуг, які є предметом опікування уряду.

Узагальнення підходів науковців дозволяє виокремити наступні складові змісту публічного адміністрування:

− одночасні процеси формування політики й керування у рамках даного політичного курсу;

− розгляд − у сфері державного життя – закону, його реалізація і перегляд; ухвалення постанов із приводу тих питань цієї сфери, які підпорядковані органам державної влади;

− організація, кадри, політика та інші заходи, що є суттєвими для ефективного виконання цивільних функцій, приписаних для виконавчих органів влади;

− формування, впровадження, оцінювання та модифікація публічної політики;

− процес управління, що здійснюється під контролем політичного керівника, яке базується на бюрократичних принципах управління та наявності в органах управління постійних, нейтральних співробітників, котрі мотивуються лише суспільними інтересами, однаково служать будь-яким правлячим суб’єктам і реалізують визначену ними політику, не привносячи в неї нічого свого;

− діяльність щодо збирання та обробки інформації (статистика), контролю виконання бюджету, підготовки проектів законів, проведення законних урядових заходів, виконання широких повноважень від надання послуг населенню (поліцейський наглядач або прикордонник) до аудиту, аналізу (політологи), діяльності урядових агенцій.

Аналіз наведених підходів підтверджує попереднє припущення з приводу того, що публічне адміністрування охоплює систему державної виконавчої влади і місцеве самоврядування, і є діяльністю з формування, впровадження, оцінювання та модифікації публічної політики.

Відсутність категорії «публічне адміністрування» в Україні та в усіх пострадянських країнах обумовлено логічно. Для тоталітарного режиму притаманним було саме державне управління як керуючий вплив на усі боки суспільного життя (виробництво, сільське господарство, освіту, культуру, мистецтво, соціальну сферу і навіть приватне життя). В умовах ринкової економіки така ситуацію не можлива. Підприємства, організації недержавної форми власності функціонують в межах існуючих в державі законів, але самостійно формують політику, стратегію і тактику дій. Їх структурні підрозділи повністю підпорядковані центральному офісу, в якому здійснюються функції планування, організації, мотивації і контролю у повному обсязі. Між державою і приватним підприємством формуються інші відносини, які пов’язані з контролем за дотриманням законів, удосконаленням державної політики, створенням умов для роботи таких підприємств у напрямках, які є дійсно адмініструванням (або регулюванням певної сфери життєдіяльності).

Більшість авторів, що досліджують проблеми публічного адміністрування, визначають той факт, що воно є складовою управління. Публічне адміністрування як аспект управлінської діяльності існує стільки, скільки функціонують політичні системи та скільки вони намагаються досягти мети програм, поставлених політиками. …Безперечно, публічне адміністрування є одним з аспектів більш широкого поняття – управління, зміст якого було визначено як певна дія для досягнення конкретної мети.

Публічне адміністрування є тим сектором управління, який є знайденим в політичному оточенні». Зміст адміністрування є близьким до такого, що визначено в теорії управління для адміністративних методів впливу керуючого суб’єкта на об’єкт. «Це способи і прийоми, дії прямого і обов’язкового визначення поведінки і діяльності людей з боку відповідних керівних компонентів держави. Основними ознаками даних методів є: а) прямий вплив державного органу або посадової особи на волю виконавців шляхом встановлення їх обов’язків, норм поведінки і видання конкретних вказівок; б) односторонній вибір способу вирішення існуючої проблеми, варіанта поведінки, однозначне розв’язання ситуації, яке підлягає обов’язковому виконанню; в) безумовна обов’язковість розпоряджень і вказівок, невиконання яких може потягти за собою різні види юридичної відповідальності». Під наведені ознаки підпадає, перш за все, виконання законів, які встановлюють певні норми поведінки, є прикладом одностороннього вибору способу розв’язання ситуації, підлягають обов’язковому виконанню, порушення цих вимог викликає юридичну відповідальність.

Виходячи з вищенаведеного, завданнями публічної адміністрації є, по-перше, забезпечення реалізації законів і підзаконних нормативно-правових актів, а по-друге, виконання великого обсягу роботи з надання різноманітних послуг населенню (адміністративних, консультативних, організаційних, комунальних, соціальних тощо).

В Україні сьогодні відбувається становлення ринкових відносин, тобто формально державне управління вже відійшло у минуле і більш доречним є використання терміну «публічне адміністрування». Але це потребує закріплення його в нормативно-правових документах, чіткого визначення кола учасників цього процесу, їх повноважень тощо. На практиці ще дуже часто здійснюється саме державне управління, тому є багато прикладів у відносинах органів влади з підприємницькими структурами, з громадським сектором, місцевим самоврядуванням тощо. Але розвиток ринкових відносин і демократизації суспільства є незворотним, що підкреслює актуальність нового терміну.

Якщо до складу публічних адміністрацій включаються органи місцевого самоврядування, то обмеження їх повноважень тільки забезпеченням реалізації законів та наданням послуг не відповідає дійсності. На практиці вони виконують набагато більший обсяг робіт з організації життєдіяльності територіальних громад. Це розробка перспективних і поточних планів і програм, створення умов для їх реалізації, контроль і оцінка результатів тощо.

Все вищезазначене є підставою для уточнення змісту понять «управління» та «публічне адміністрування» у відповідності до сучасного етапу розвитку суспільства та існуючого рівня розуміння цих процесів.

Управління – цілеспрямована взаємодія суб’єкта і об’єкта, яка здійснюється у формі прийняття та реалізації рішень і виконання основних функцій і супроводжується домінуванням відносин підпорядкування, що характеризуються залежністю об’єкта від суб’єкта, високим рівнем централізації, відповідальністю суб’єкта за стан системи.

Адміністрування – цілеспрямована взаємодія публічних адміністрацій з юридичними та фізичними особами з приводу забезпечення реалізації законів та підзаконних актів і виконання частини основних функцій: орієнтуючого планування, що визначає бажані напрямки розвитку, створення правових, економічних та інших умов для реалізації інтересів учасників взаємодії, розподілу праці, кооперування та координування діяльності, моніторинг результатів. Відносини, що супроводжують адміністрування, характеризуються підпорядкованістю переважно закону, а не суб’єкту, децентралізацією, узгодженням інтересів учасників процесу, відповідальністю суб’єкта і об’єкта за стан системи.

У вузькому розумінні публічне адміністрування пов’язане із виконавчою гілкою влади (рис. 1.1) і розглядається як: професійна діяльність державних службовців, яка включає всі види діяльності, спрямовані на реалізацію рішень уряду; вивчення, розробку та впровадження напрямів урядової політики.

 

 

Рис. 1.1. Вузьке і широке розуміння публічного адміністрування

 

У широкому сенсі під публічним адмініструванням розуміють всю систему адміністративних інститутів із ієрархією влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень спускається зверху донизу. Т обто публічне адміністрування – це скоординовані групові дії з питань державних справ, які:

− пов’язані із трьома гілками влади (законодавчою, виконавчою і судовою;

− мають важливе значення у формуванні державної політики;

− є частиною політичного процесу;

− значно відрізняються від адміністрування у приватному секторі;

− пов’язані із багаточисельними приватними групами та індивідами, які працюють у різних компаніях та громадах.

Американські вчені об’єднують дефініції публічного адміністрування у чотири категорії: політичну, правову, управлінську, професійну (рис. 1.2).

 

 

Рис. 1.2. Категорії розгляду поняття „публічне адміністрування”

Публічне адміністрування не може існувати поза політичним контекстом. Саме цей контекст робить його публічним, відмінним від приватного або ділового (бізнес) адміністрування.

Як діяльність уряду публічне адміністрування є сукупністю дій чиновників, що здійснюються з метою забезпечення повсякденної життєдіяльності громадян держави. Як професія, публічне адміністрування має розвинуті цінності та етичні стандарти. Як діяльність, воно лише відображає культурні норми, потреби та владні реалії певного суспільства. Як фаза у циклі публічної політики публічне адміністрування є стадією, етапом в процесі розроблення і реалізації публічної політики, який ніколи не закінчується. Всі рішення приймаються і реалізуються за допомогою бюрократії тими, хто контролює політичну владу. Отже публічна політика і публічне адміністрування є двома сторонами однієї медалі, які не можуть бути відділені через неможливість окремого існування. Одна приймає рішення, інша – його виконує. Розробка публічної політики є безперервний процесом, що не може завершитись її реалізацією, оскільки завжди існує необхідність покращення. Публічне адміністрування пов’язане зі здійсненням публічних інтересів, що використовуються політичними діячами у передвиборчих програмах.

Публічне адміністрування є колективним виконанням того, що не може бути добре виконане індивідуально.Це єрозумінням А.Лінкольна, який говорив, що „легітимна мета уряду... робити для людей те, в чому вони мають потребу, але не можуть зробити через брак їх окремої та індивідуальної компетенції”. Так публічне адміністрування є ретельно обміркованим проявом духу суспільства.

Публічне адміністрування створюється і обмежується правовими інструментами, тому передбачає здійснення однієї з найстаріших функцій уряду - правового регулювання. Публічне адміністрування невід’ємно пов’язане із виконанням законів і не може існувати без законодавчої бази. Жоден державний службовець не може чинити будь-які дії, не передбачені законодавчими або нормативно-правовими актами.

Одним з ранніх розумінь публічного адміністрування є розглядйого як «королівської щедрості».За часів коли все належало короні (престолу), задоволення будь-яких потреб шляхетних осіб чи селян мало сприйматись як дарунок. В сучасному світі цю версію публічного адміністрування можна побачити в традиційних монархіях чи диктатурах, де лікарні, школи, парки, і т.п. видається як таке, що дарується автократом вдячним людям. Відтак, королівська щедрість – це будь-які товари, послуги, нагороди чи відзнаки, якими діюча влада може винагородити громадян.

Публічне адміністрування є мистецтвом і наукою. Деякі люди володіють набором особистісних рис і властивостей (розсудливість, хизування, розум), мають „дар” до адміністрування, що передбачає не лише досконалі організаторські здібності, а і володіння вмінням гармонійно об’єднувати людей. Публічне адміністрування - це ідеалізм в дії. Традиційно шляхетність і патріотизм асоціювались з обов’язками публічних службовців. Тому багато людей починають кар’єру на публічній службі тому, що вони є ідеалістами: вони вірять та прагнуть втілювати благородні принципи.

Публічне адміністрування – академічна дисципліна, що вивчає мистецтво і науку управління, що застосовується у публічному секторі. Але це традиційно йде поза відношенням до менеджменту та об’єднує в своєму предметі політичне, соціальне, культурне та правове оточення, що впливають на діяльність публічних інституцій. Як сфері дослідження, публічному адмініструванню притаманна міждисциплінарна природа, тому що воно містить в собі напрацювання політології, соціології, ділового адміністрування, психології, права, антропології, медицини, лісового господарства та інших галузевих наук (рис. 1.3). Публічне адміністрування - міждисциплінарна академічна сфера, що базується на теорії та концепціях економіки, політичних наук, соціології, адміністративного права, менеджменту.

Якщо публічне адміністрування запозичує так багато у інших сферах, то дійсно можна запитати що саме складає його суть, ядро, яке дозволяє взагалі розглядати його як законну академічну сферу. Адже в багатьох європейських країнах публічне адміністрування є академічною дисципліною, яка ніколи не відокремлювалась від правових факультетів.

 

Рис. 1.3. Міждисциплінарна природа публічного адміністрування

 

У першому офіційному американському виданні „Вступ до вивчення публічного адміністрування” (Леонард Уайт, 1926 р.) наведені чотири вирішальних припущення, які формують основу публічного адміністрування:

1. Адміністрування є процесом, який безперервно здійснюється на федеральному, державному та локальному рівнях.

2. Основа для вивчення менеджменту, не права.

3. Адміністрування залишається мистецтвом, але ідеал перетворення на науку є реалістичним і вартим.

4. Адміністрування стає і буде продовжувати бути серцевиною проблем сучасного уряду.

Публічне адміністрування – це професія, покликана використовувати унікальне мистецтво та науку управління для вирішення проблем суспільства. Але чи є це професією, такою як право, медицина, інженерія або архітектура? Статус публічного адміністрування як професії може бути визначений за допомогою тесту на професіоналізм, який доводить, що йому притаманні всі три ключові критерії, спільні для традиційних професій:

− комплекс академічних і практичних знань, які застосовуються для обслуговування суспільства;

− стандарт успіху теоретично вимірюється задоволенням потреб суспільства ніж намаганням досягти особистих цілей;

− система контролю за професійною діяльністю, яка регулює освіту нових членів та підтримує етичний кодекс та відповідні передбачені законом міри покарання.

Публічне адміністрування є професійною категорією оскільки реалізується публічними службовцями, які працюють у публічних організаціях і виконують широке коло задач. Проте більшість людей у цій широкій професійній категорії навіть не вважають себе публічними адміністраторами, ототожнюючись з галузевими професіями та заняттями (лікар, інженер, архітектор).

Публічні службовці - особи, що обіймають адміністративні посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих, консультативно-дорадчих, контрольно-наглядових та інших управлінських функцій, а також наданням адміністративних і публічних послуг. Одна з переваг професії публічного службовця полягає у можливості брати участь у аналізі та оцінці публічних програм, політики, законів та управлінських проблем.

Публічне адміністрування може бути прямим (безпосереднім) – коли публічні службовці надають послуги населенню, і непрямим (опосередкованим) – коли уряд сплачує приватним підрядчикам за постачання товарів чи надання послуг громадянам (рис. 1.4). Наприклад, охоронці багатьох урядових будинків є робітниками приватних організацій.

Сучасна тенденція приватизації урядових функцій, яка розпочалась у 1980-х роках під час правління Р.Рейгана у США та М.Тетчер у Великій Британії, нині є загальносвітовою і підсилюється зростанням некомерційного сектору, що одержує левову частину фінансування через урядові контракти – особливо для надання соціальних послуг та проведення досліджень. У 1995 р. в США 40 відсотків бюджету приватних некомерційних організацій, що займаються наданням соціальних послуг, були одержані від уряду. Отже, приватизація не має необхідності у зменшенні загального числа публічних адміністрацій, а лише примушує їх набувати інших форм.

 

 

Рис. 1.4. Види публічного адміністрування

 

Поняття публічної та державної служби не є тотожними. Вітчизняними вченими публічна служба розглядається як професійна, політично нейтральнацивільна служба в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Аналіз зарубіжної літератури доводить, що поняття публічної служби є більш широким, оскільки включає в себе державну службу, службу в органах місцевого самоврядування та службу в публічних установах.

В країнах ЄС існують різні моделі публічної служби, однак поділ на державну службу і публічну службу є повсюдним, співвідношення кількості публічних і державних службовців в країнах ЄС є різним (табл. 1.1).

Таблиця 1.1

Публічні служби деяких країн ЄС

Країна	Загальна кількість публічних службовців	Кількість державних службовців	Відсоток кількості державних службовців від публічних
Німеччина
Австрія
Бельгія
Данія
Іспанія
Франція
Греція
Люксембург
Нідерланди
Велика Британія

 

Термін публічна служба наголошує про причетність до цієї служби органів державної влади, органів місцевого самоврядування і недержавних організацій, які здійснюють надання населенню публічних послуг. Оскільки влада поділяється на виконавчу, законодавчу і судову гілки, під публічною службою доцільно розуміти професійну цивільну службу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, інших публічних організаціях, підприємствах і установах, що надають публічні послуги.

Основною ознакою, за якою слід здійснювати віднесення конкретних установ та їх персоналу до публічної служби (яка включає в себе державну службу у загальновизнаному науковому і законодавчо підтвердженому розумінні) є «публічність» організацій (рис. 1.5).

 

 

Рис. 1.5. Критерії „публічності” організацій

Критерієм віднесення організацій до публічного сектору може бути форма власності. Однак, розгляд організацій у площині «державні – приватні» не враховує комунальні підприємства та багаточисельні громадські структури, діяльність яких пов’язана з із реалізацією суспільних інтересів і наданням публічних послуг. Недоцільність використання лише цього критерію підтверджується й тим, що публічне адміністрування історично пов’язувалось з управлінням державними органами, а починаючи з 1990-х років термін почали поширювати і на недержавні організації, які також здійснюють надання схожих публічних послуг.

Засновуючись на тому, що всі організації відчувають на собі певний вплив політичних факторів і піддаються державному фінансовому контролю «публічність» організації (ступінь належності до публічного сектору) визначається поєднанням параметрів політичної та економічної влади.

Наявність політичної влади залежить від компетенції організації, а також елементів політичної системи (громадян або державних інститутів), що дозволяють орга­нізації діяти від імені цих елементів.

Наявність економічної влади залежить від фінансування: посилюється внаслідок збільшення контролю над використанням доходів і активів організації з боку її власників та керівництва та зменшується внаслідок одержання державними органами більшого контролю над її фінансами. Приватні підприємства мають значну економічну владу і незначну політичну владу. Державні організації фінансуються з бюджету і мають відповідно незначну економічну і значну політичну владу (спроможність діяти від імені та в інтересах суспільства або країни).

Публічні організації мають специфічні взаємозв’язки із зовнішнім середовищем, оскільки сфера їх діяльності пов’язана із виробництвом суспільних благ і наданням населенню публічних послуг (рис.1.6). Серед особливостей зовнішнього середовища, що є характерними для публічних організацій, виділяють: відсутність економічних ринків для результатів діяльності, державне фінансування, підвищений контроль з боку контрольно-наглядових органів, підсилений політичний вплив.

Опора на державні асигнування у якості джерела фінансових ресурсів спричинює відсутність стимулів для зниження витрат і ефективної та економічної діяльності, нераціональний розподіл ресурсів, слабку реакцію на потреби споживачів, меншу відповідність пропозиції попиту.

 

 

Рис.1.6. Специфічні риси зовнішнього середовища публічних організацій.

 

Підвищений контроль з боку контрольно-наглядових органів зумовлює наявність відносно складних формально-правових обмежень, спричинює обмеження самостійності керівників при виборі альтернатив, посилення тенденції до поширення формального адміністративного контролю.

Публічні організації функціонують в умовах більш сильного зовнішнього політичного впливу, що спричинює збільшення потреби у підтримці з боку груп клієнтів, виборців і для отримання асигнувань, а також такі негативні явища неформального політичного впливу на рішення (політичний торг, лобіювання тощо).

Результативність і ефективність діяльності публічних організацій на відміну від приватних не вимірюється економічними показниками. Організації публічного сектору відрізняються більшим ступенем монополізації, ніж приватні, їх діяльність часто має примусовий характер, а наслідки діяльності потребують контролю. Це викликає пильний громадський інтерес до функціонування публічних організацій і персоналу, що в них працює, а також підвищені очікування з боку населення стосовно їх чесності, прозорості, справедливості, відкритості та підконтрольності діяльності.

Підґрунтям адміністрування є бюрократія, основними принципами функціонування якої є:

- існування фіксованих офіційних юридичних сфер, які упорядковуються правилами;

- наявність жорсткої офісної ієрархії та ранжирування рівнів повноважень, що характеризуються чіткою системою субординації;

- базування управління в офісі на написаних документах («справах»), які надалі зберігаються;

- обов’язковість професійної підготовки працівників;

- формування загальних правил управління офісом, які є більш-менш стабільними, більш-менш вичерпними і такими, що можуть бути вивченими.

Ці принципи, що були сформульовані М. Вебером, панували в публічному адмініструванні протягом двадцятого сторіччя. Але спрямованість цієї діяльності не була однорідною. Науковці виокремлюють три основні моделі:

перша (КІФ) – конфлікт інтересів фракцій базувалася на положенні про те, що існування розмаїття інтересів, часто протилежних, буде довготривалим, тому управління доцільно організовувати на основі розподілу влади;

друга – модель правління фракцій (МПФ), згідно якої влада та законність ґрунтувалися на прямих виборах як на способі формування органів влади (за умови успіху наступало право впроваджувати запропоновану програму);

третя – модель публічних інтересів (МПІ), в якій наріжним каменем став розвиток науки. Прибічники її вважають, що використання досягнень науки може вирішити поточні державні проблеми та викоренить моральність, а ключовим елементом є менеджмент, який змушує керівництво держави бути раціональним.

Жодна модель не мала абсолютного впливу, в різні часи панувала то одна, то інша. Україна в цей час знаходилася в тоталітарній системі, а після її руйнування було запроваджено елементи першої та другої моделей. Це, безумовно, є прогресивним, але треба рухатися далі, до третьої, тобто детально вивчати за допомогою науки вітчизняні і будувати систему, яка, з одного боку, буде базуватися на існуючому стані речей в економіці, демографії, соціології, психології суспільства тощо, а з другого – забезпечить інтенсивний рух по шляху економічного розвитку та демократизації.

Цивілізований світ не зупинився на названих моделях. Зміни, що відбулися наприкінці минулого сторіччя в економіці, політиці, екології, технологіях, діяльності приватного сектора, ставленні населення до влади, змусили звернутися до досягнень менеджменту у бізнесових структурах і пошуку можливостей впровадження їх в публічному адмініструванні. Розроблено було декілька нових підходів («публічний менеджеризм», «новий публічний менеджмент», «ринкове державне управління», «постбюрократична парадигма» «підприємницький уряд» та ін.). З часом вони отримали узагальнюючу назву «новий публічний менеджмент». Його основними рисами є:

− орієнтація на споживача, ринок і власних співробітників;

− головна увага зосереджується на досягненні результатів і персональній відповідальності керівників;

− створення гнучких організацій;

− відмова від принципу чіткого розподілу політичної та адміністративної діяльності;

− використання певних ринкових методів;

− зменшення ступеня і сфери впливу органів влади;

− чітке визначення організаційних і персональних цілей.

Подальший розвиток громадянського суспільства в країнах Західної Європи порушує монополію уряду на керівництво суспільними перетвореннями, в цьому процесі активну участь приймають представники бізнесу і громадських організацій. Такий підхід отримав назву якісного управління (Governance). Його зміст трактується фахівцями як «процес, у рамках якого…суспільні інститути, бізнес-організації та групи громадян артикулюють свої інтереси, здійснюють свої права та обов’язки і розв’язують протиріччя». Л. Лінн, С. Хайнріх і С. Хілл вважають, що ця концепція поєднала цінності та інтереси громадян, діяльність законодавчих, виконавчих і юридичних установ у такий спосіб, який припускає взаємодію між ними, що, у свою чергу, може мати значні наслідки для державної політики. На думку науковців, основні ідеї такого підходу «у разі їх успішної імплементації в транзитивному українському середовищі можуть значно прискорити просування нашого суспільства по шляху зміцнення демократії, становлення громадянського суспільства і розвитку ринкової економіки».

Окремі фахівці перекладають назву цієї концепції українською як «врядування» і вважають, що доцільно виокремлювати три його складові:

− політичне врядування – різні процеси, завдяки яким суспільство досягає консенсусу та реалізовує норми, закони та політики, забезпечує права людини;

− економічне врядування – архітектура національної та міжнародної активності, включаючи процеси управління виробництвом благ і наданням послуг, формуванням та захистом природних, фінансових і людських ресурсів;

− соціальне врядування – набір норм, цінностей та поглядів і переконань, які скеровують рішення та поведінку.

Це підкреслює комплексність такого підходу до удосконалення публічного адміністрування і усієї системи суспільних відносин.

Науковці, тим більше практики, часто вживають поняття «державна влада», стосовно її органів, маючи на увазі лише виконавчу гілку. Тобто дане поняття використовується у вузькому розумінні, як влада, яка здійснює основні функції управління в межах, наданих їй державою повноважень. Але більш ємнісним поняттям в світовій і вітчизняній теорії та практиці є «публічна влада». Формування централізованих держав спонукало до поділу публічної влади між двома системами організації суспільного життя: державною – централізованою і муніципальною (місцевою) – децентралізованою». Основним способом безпосередньої участі народу чи громадськості у реалізації публічної влади та окремих її видів є формування представницьких органів здійснення публічної влади через вільні вибори на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Публічна влада в умовах демократії стає родовим поняттям стосовно державної. Один із найбільш загальних принципів конституційного (державного) ладу - це принцип народного суверенітету, за яким народ формально починає визнаватися суб'єктом і носієм суверенної влади на всій території країни. Від верховної влади народу походять повноваження держави, від народного, національного суверенітету − державний суверенітет. Демократія [гр. demos народ + kratos влада] − влада народу. Республіка [лат. res справа + publicus суспільна, всенародна, публічна] - публічна справа. У рівній мірі це стосується не тільки республіканської форми правління. Публічна влада проявляється у двох її основних формах, а саме як суспільна державна влада, легітимація владних повноважень і рішення представників якої безпосередньо або опосередковано залежать від народного волевиявлення. Демократія відрізняється тим, що дає можливість громадянам брати участь в ухваленні політичних рішень і обирати своїх представників в органи державної влади та органи місцевого самоврядування, тобто реалізовувати принцип народовладдя. В умовах реальної демократії створюються правові гарантії для розвитку місцевого самоврядування. У цьому також проявляється публічний характер державної влади, виконавча «гілка» якої децентралізується на рівень територіальних громад та органів місцевого самоврядування, які перебирають на себе виконання значної частини державних функцій. Місцеве самоврядування здійснює функції публічної за своїм характером виконавчої влади, виконуючи завдання правової, демократичної держави. Як елемент громадянського суспільства місцеве самоврядування відкриває простір для прояву громадянської активності людей, а в якості виконання завдань держави виступає формою залучення громадян до управління державними справами. Ці особливості вимагають правової урегульованості місцевого самоврядування на основі законодавчого перерозподілу повноважень між органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, забезпечення його правової, організаційної та фінансової автономії.

З’ясування змісту публічного адміністрування (як особливого виду діяльності в суспільстві) та публічної влади є підґрунтям для визначення інших категорій, що пов’язані з цими:

− публічне адміністрування − це органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та інші суб’єкти, які відповідно до закону чи адміністративного договору мають повноваження забезпечувати виконання законів, діяти в публічних інтересах;

− публічні функції − це види діяльності публічних адміністрацій, які пов’язані з виконанням суспільних законів та наданням адміністративних та публічних послуг;

− адміністративна послуга − це прийняття на підставі закону за зверненням фізичної або юридичної особи нормативно-правового акта, спрямованого на реалізацію її прав і законних інтересів або на виконання особою визначених законом обов’язків (отримання дозволу, ліцензії, сертифіката, посвідчення, реєстрації тощо);

− публічна послуга − послуга, що надається працівниками адміністрацій юридичним або фізичним особам, відповідальність за якість якої несе держава або адміністрація.