Місцеві органи державної виконавчої влади

 

На формування місцевої системи державного управління великий вплив має форма територіального устрою. У теорії розрізняється чотири основних типи місцевого державного управління в залежності від публічно-правового статусу територій де здійснюється управління – місцеве державне управління при федерації, місцеве державне управління при автономії, децентралізоване та централізоване місцеве державне управління.

При федеративній формі вищі територіальні одиниці являють собою державоподібні чи навіть державні утворення – суб’єкти федерації. Основною ознакою федеративної держави є розділений суверенітет між двома рівнями, що передбачає, зокрема існування двох систем державної влади та управління, кожна з яких діє у визначених межах. Федеративна держава здійснює власні повноваження на рівні своїх суб’єктів через утворення власних органів або/та через делегування виконання своїх повноважень органам суб’єктів федерації. Федерації значно відрізняються одна від одної за рівнем економічного розвитку, розміром території, за правовими характеристиками, походженням, що також значною мірою впливає на систему місцевого державного управління. Окреслена форма не є властивою для України, адже відповідно до ст. 2. Конституції України суверенітет України поширюється на всю територію, Україна є унітарною державою, а її територія в межах існуючого кордону є цілісною. У ст. 132 Конституціївизначено, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, тобто складові частини держави перебувають в нерозривному взаємному зв’язку, визначаються внутрішньою єдністю.

При автономії територіальні одиниці виступають не в якості адміністративних частин держави, а виключно самоврядних утворень, які, в деяких випадках, діють з державою на рівних правах. На відміну від федеративній моделі, жодних суверенних прав за ними не визнається, а рівень автономних прав визначається виключно державою. За цією моделлю система державного управління на рівні самоврядних одиниць здійснює лише загальнополітичні повноваження (оборона, зовнішня політика, національні фінанси), решта управлінських функцій (соціальна політика, економічний розвиток тощо) знаходиться у виключній компетенції місцевих влад, що знаходяться повністю поза межами системи державного управління. Не зважаючи на існування Кримської автономії та інституту місцевого самоврядування на рівні поселень, що також іноді трактуються в якості адміністративної автономії, окреслена модель також не є властивою для України, чому сприяють тісні організаційні зв’язки між органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядування та АРК.

При децентралізованій моделі місцевого державного управління держава передає значний обсяг власних повноважень виконавчим органам самоврядних територій, що, з одного боку, значно спрощує структуру публічного управління, а з іншого втягує самоврядні органи у систему державного управління. Самоврядні одиниці за такою моделюю виступають певною мірою як територіальні одиниці держави, а їх органи забезпечують одночасно виконання як власної компетенції так і компетенції держави. В межах реалізації державних інтересів органи самоврядування входять у субординаційні відносини з вищестоящими органами державного управління, будучи повністю автономними при реалізації інтересів територіального колективу.

Централізація не визнає будь які форми автономії та самоврядування. За цією моделлю, виконання публічних завдань повністю доручається державним службам, крім того всі адміністративні рішення ухвалюються виключно центральною ланкою державної установи. Така тотальна централізація вкрай рідко зустрічається в системі державного управління. Тому зазвичай використовують одну з форм централізації, що долає її значні недоліки – деконцентрацію. Деконцентрація передбачає наявність місцевих органів державного управління, що знаходяться у субординаційних відносинах з центром, їх керівництво призначається та зміщається центральним урядом. При цьому центральна влада може визнавати за місцевими органами достатньо широку компетенцію, але вона може бути у будь-який момент переглянута або рішення місцевих органів можуть бути відмінені вищестоящою ланкою не лише з точки зору порушення законності, а з міркувань доцільності. При деконцентрації місцеві територіальні одиниці не володіють статусом юридичної особи. Деконцентрація може існувати під наглядом лише одного представника центральної влади або кількох начальників спеціалізованих служб.

Моделі децентралізації та централізації є в повній мірі притаманними Україні, що й закріплюється Конституцією, відповідно до ст. 132 якої територіальний устрій України ґрунтується на засадах поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади. Це проявляється в тому, що за державою зберігається право охорони та забезпечення загальнодержавних інтересів, що здійснюється через утворення централізованої системи відповідних органів державного управління на місцях. Решта функцій передається у вигляді делегованої компетенції до повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування та АРК, що володіють також значними власними повноваженнями. При цьому зберігаючи централізацію у певних сферах держава широко використовує механізм деконцентрації, що має прояв у створенні місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади зі значними правами. Сполучення засад централізації та децентралізації має прояв і в тому, що на рівні територіальних одиниць вищої та середньої рівня ланки (області та райони) публічна влада представлена лише механізмом місцевого державною управління, а самоврядні територіальні громади відсутні.

Місцеве державне управління в Україні в основному будується відповідно до територіального поділу країни, під „місцевим” розуміється рівень, що є нижчим ніж загальнодержавний. Так, відповідно до статті 133 Конституції України територіальними одиницями України є Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Відповідно до Конституції України державну виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі, районах у містах Київ та Севастополь здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом державної виконавчої влади, входить до єдиної системи органів виконавчої влади і представляє собою складну функціональну єдність посадових осіб та структурних підрозділів.

В Україні інститут місцевих державних адміністрацій виник у 1992 році. Демократичні процеси кінця 80-х – початку 90-х рр. призвели до значних змін в системі державного управління на місцевому рівні, що було пов’язано, в першу чергу, з формуванням інституту місцевого самоврядування. У зв’язку з прийняттям у 1990 р. Закону СРСР “Про загальні принципи місцевого самоврядування в СРСР”, а також, особливо, Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування”, ради різних рівнів разом зі своїми виконавчими і розпорядницькими органами (виконкомами рад) набули статусу органів місцевого і регіонального самоврядування.

Систематизація законодавства, що стосувалося процесів реалізації державної влади вказує на законодавче закріплення її форм та окреслення кола повноважень органів державного управління і місцевого самоврядування (табл. 3.1).

Таблиця 3.1

Хронологічна послідовність зміни форм реалізації державної влади на територіальному рівні за часів незалежності України

Дата	Нормативний акт	Форми реалізації територіальної влади, зміст владних змін
7 грудня 1990р.	Закон УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоуправління»	Ради народних депутатів та їх виконавчі органи – виконкоми – єдині органи влади на місцях
5 березня 1992 р.	Закон України «Про представника Президента України»	Створення державних виконавчих органів – адміністрацій замість виконкомів, керівником яких затверджувався представник Президента України
26 березня 1992 р.	Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»	Відміна ієрархічної підпорядкованості рад
3 лютого 1994 р.	Закон України «Про формування місцевих органів влади»	Скасування місцевих адміністрацій, повернення до виконкомів як органів місцевої виконавчої влади
8 червня 1995 р.	Конституційний договір «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні»	Створення місцевих державних адміністрацій, затвердження головою адміністрації вибраного голови ради
21 серпня 1995р.	Указ Президента України «Про положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та про районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію»	Затвердження сфер компетенції державних органів виконавчої влади, подвійний статус Київської і Севастопольської державних адміністрацій

 

Продовження табл. 3.1

30 грудня 1995 р.	Указ Президента України «Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських селищних і міських Рад»	Підпорядкованість і підконтрольність виконавчих комітетів сільських селищних і міських Рад місцевим державним адміністраціям в частині делегованих державою повноважень
28 червня 1996р.	Конституція України	Закріплення існуючої системи органів державного управління. Створення двох центрів публічної влади на територіальному рівні. Делегування обласними та районними радами частини повноважень відповідним державним адміністраціям
21 травня 1997р.	Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»	Визначення системи та гарантій місцевого самоврядування
9 квітня 1999 р.	Закон України «Про місцеві державні адміністрації»	Визначення організації, повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій
9 грудня 2004 р.	Закон України «Про внесення змін до Конституції України»	Затвердження зміни порядку формування вищого органу виконавчої влади

 

Перелік приведених нормативних актів щодо зміни форм реалізації державної влади на територіальному рівні не є повним, частина з них є програмними документами, які визначали діяльність органів влади щодо забезпечення реалізації своїх повноважень. Це, зокрема, Концепція державної регіональної політики та Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Ці документи визначають напрямки діяльності органів влади щодо збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів, та взаємодії між собою, проте не визначають механізмів здійснення цих завдань.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. В межах своїх повноважень вона здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують: 1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; 2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Необхідним елементом правового статусу місцевої державної адміністрації є предмети відання, що визначають ті сфери життєдіяльності громадян, на які розповсюджується її юрисдикція. До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань комплексного розвитку території, а саме:

- забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

- соціально-економічного розвитку відповідних територій;

- бюджету, фінансів та обліку;

- управління майном, приватизації та підприємництва;

- промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;

- науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

- використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

- зовнішньоекономічної діяльності;

- оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

- соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

Місцеві державні адміністрації діють на засадах: − відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; − верховенства права; − законності; − пріоритетності прав людини; − гласності; − поєднання державних і місцевих інтересів. Місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Делегування радами повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Кабінет Міністрів України в межах, визначених законами України, може передавати місцевим державним адміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень. В управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об’єкти державної власності, передані їм в установленому законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об’єкти спільної власності територіальних громад. Місцевим державним адміністраціям забороняється використовувати об’єкти державної власності, спільної власності територіальних громад, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки вимоги, переведення боргу, прийняття переведення боргу, дарування, пожертвування.

До повноважень місцевих державних адміністрацій відносяться права та обов’язки необхідні для здійснення завдань та функцій держави на відповідних територіях.

Місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за:

- збереженням і раціональним використанням державного майна;

- станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов’язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі;

- використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;

- охороною пам’яток історії та культури, збереженням житлового фонду;

- додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією;

- додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою;

- додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів;

- додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;

- додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров’я, материнства та дитинства, сім’ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;

- охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці;

- додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху;

- додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію.

Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. У разі відсутності голови місцевої державної адміністрації його функції і повноваження виконує перший заступник голови, а у разі відсутності останнього – один із заступників голови місцевої державної адміністрації. Перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов’язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня. Розподіл обов’язків між першим заступником та заступниками голови, іншими посадовими особами місцевої державної адміністрації здійснюється головою місцевої державної адміністрації не пізніше одного місяця з дня призначення його на посаду.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень. Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень місцевої державної адміністрації, подання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої державної адміністрації в межах виділених бюджетних коштів. Рекомендуємий перелік структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій подано в додатках А-Г.

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади. Характерною рисою розвитку системи публічного управління в Україні є дуалізм державної виконавчої влади на місцевому рівні. В адміністративно-територіальних одиницях вищого та середнього рівнів утворюються поряд з місцевими державними адміністраціями територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади. Виступаючі в якості самостійних організаційно-правових структур та у зв’язку з функціями, що покладені на них, вони відіграють значну роль в управлінні відповідними територіями. Територіальні підрозділи утворюються всіма видами центральних органів виконавчої влади – міністерствами, державними комітетами, центральними органами державного управління зі спеціальним статусом, урядовими органами державного управління. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції. Голови обласних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях обласних рад. Голови районних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях районних рад. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування. Представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції. Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації або їх представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування та бути вислуханими з питань, що стосуються їх компетенції. Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. 3.3.2. Система місцевого самоврядування

 

Місцеве самоврядування в Україні − це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади − жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста − самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

В Україні розбудова демократичних засад організації територіальної влади стала можливою лише з моменту проголошення незалежності. Хоча концептуальні підходи до створення першого закону про місцеве самоврядування розроблялися І. Бутковим та М. Пухтинським ще в 1989 році, коли з’явилась перша серія публікацій з даного питання в радянських виданнях, проте ці спроби часто носили характер компромісу між основами самоврядності і радянською системою управління. Організація і діяльність держави будуються на засадах виборності всіх органів державної влади, підзвітності їх народові, відповідальності кожного державного органу і службової особи за доручену справу, обов'язковості рішень вищестоящих органів для підлеглих згідно з розподілом їх повноважень.

Розглядаючи становлення влади в незалежній Україні, науковці визначать п`ять, а то і сім змін моделей управління на різних рівнях. Однак, систематизуючи ці зміни, більшість з них відносять їх до трьох (Пухтинський), іноді чотирьох (Буряк, Чудновський) періодів, етапів становлення регіональної та місцевої влади. Говорячи про територіальне управління і зміну його форм, частіше розглядають муніципальний розвиток і у первинному поділі визначають такі його етапи.

Перший етап – до 1994 року - пошук різних моделей територіальної влади. У цей час були прийняті Закон „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР”, нова його редакція 1992 року, Закон „ Про представника Президента”, Положення про місцеві державні адміністрації.

Другий етап - 1994-1996 роки – етап конституційних перетворень. На цьому етапі вступає в силу Конституційний договір.

Третій етап – етап конституційного розвитку. Він характеризується прийняттям Конституції України, ратифікацією Європейської Хартії місцевого самоврядування, створенням Законів „Про місцеве самоврядування” та „Про місцеві державні адміністрації”.

Цей поділ зумовлений прийняттям законодавчих актів, що перш за все визначають розвиток самоврядування.

За своєю природою місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, яка відрізняється від державної влади тим, що втілює місцеві інтереси територіальних колективів, на відміну від природи держави, яка втілює загальнодержавні інтереси. Крім того, місцеве самоврядування відрізняється від влади об'єднань громадян, що реалізують політичні, соціальні, культурні й інші інтереси своїх членів. Місцеве самоврядування відрізняється від інших форм здійснення публічної влади своїми інститутами, формами діяльності, повноваженнями, правовим захистом і відповідальністю. Його характерною рисою є демократизм, що знаходить своє відображення у виборності органів місцевого самоврядування та децентралізація системи. Також це виражається у самостійності територіальних колективів у вирішенні питань місцевого значення; гарантованість місцевого самоврядування в межах конституції України; піднаглядність і підконтрольність.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування для реалізації покладених на нього функцій має мати визначені законом основні права. По-перше, обов’язковість виконання актів органів місцевого самоврядування повинна забезпечуватись правом санкції, тобто правом накладання стягнення за порушення обов’язкових правових актів. По-друге, право нагляду за дотриманням правових актів, яке складається з низки більш конкретних прав (наприклад, право вільного входу уповноважених осіб місцевого самоврядування на підприємства, в установи, організації). По-третє, право примусу, здійснення якого можливе при наявності примусової сили, що пояснює надання місцевому самоврядуванню право утримувати місцеву міліцію.

Важливе значення в системі гарантій місцевого самоврядування має дотримання так званих “муніципальних” прав громадян. Виділяють дві групи муніципальних прав громадян: колективні, здійснення яких можливе шляхом сукупних дій певної кількості членів територіальної громади та індивідуальні, що належать кожному громадянину і можуть бути реалізовані будь-яким членом територіальної громади незалежно від інших її членів. До групи “індивідуальних” прав громадян віднесено: участь у місцевих референдумах, у місцевих виборах; письмові або особисті звернення до органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, служба в органах місцевого самоврядування; оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст.38-40,55,56 Конституції України).

Система місцевого самоврядування включає:− територіальну громаду;− сільську, селищну, міську раду;− сільського, селищного, міського голову;− виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;− районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;− органи самоорганізації населення. У системі місцевого самоврядування посадова особа сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. За правовим статусом він, відповідно до Конституції, є головною посадовою особою територіальної громади, очолює виконавчі органи відповідної ради та веде її засідання. Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.

Закон передбачає на рівні сільської, селищної, міської ради ще й таку посадову особу місцевого самоврядування, як секретар ради, який обирається з числа її депутатів за поданням голови. Введення цієї посадової особи обумовлено статусом сільського, селищного, міського голови, який вже не є головою відповідної ради, та необхідністю здійснення функцій, пов'язаних із забезпеченням організації роботи ради, її постійних комісій, сприяння роботі депутатів.

Реальність та ефективність місцевого самоврядування будь-якої країни визначається, у першу чергу, спроможністю його головних суб’єктів самостійно виконувати функції місцевого самоврядування. Одним із головних механізмів державного управління, що дозволяє закріпити таку спроможність, є законодавче закріплення можливостей та гарантій розвитку первинних суб’єктів місцевого самоврядування.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради, які утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Органи самоврядування базового рівня мають делеговані державою повноваження:

- у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку;

- у сфері бюджету, фінансів та цін;

- у питаннях управління комунальною власністю;

- у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торгівельного обслуговування, громадського транспорту і зв’язку;

- у галузі будівництва;

- у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту;

- у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища;

- у сфері соціального захисту населення та інших.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Призначення виконавчого органу полягає в оперативному розпорядженні ресурсами самоврядування для найбільш повного задоволення потреб населення з врахуванням встановлених представницьким органом пріоритетів і обмежень. Виходячи з цього, у якості загальних функцій виконавчого органу виступають:

- визначення, облік і прогнозування потреб населення, аналіз способів їх задоволення, зіставлення ціннісних орієнтацій, вироблення критеріїв щодо прийняття рішень і погодження їх з представницьким органом;

- визначення, облік і прогнозування ресурсів, аналіз їх стану, їх оновлення і доповнення, пошук нових ресурсів, контроль за їх використанням;

- визначення кінцевих результатів, зіставлення їх із загальними завданнями і використання одержаних даних для вдосконалення стратегій і вдосконалення програм; аналіз і структуризація поставлених перед органом управління загальних завдань, з'ясування, які необхідні для їх вирішення ресурси, підготування специфікованих вимог до системи інформаційного забезпечення;

- генерування і аналіз різних варіантів дій, вибір цілей, які оптимізують стратегію самоврядування та розробка відповідних програм;

- контроль за ходом виконання програм і прийняття додаткових рішень;

- контроль за досягнутою ефективністю.

Основною формою роботи виконкому є його засідання. Місцеві ради, визначаючи структуру і порядок діяльності виконкомів, самостійно обирають організаційну схему побудови цих органів. На їх вибір впливають численні фактори: розміри і рівень соціально-економічного розвитку відповідної території, чисельність населення, фінансові можливості тощо. Сільські та селищні ради, як правило, утворюють невеликі за кількісним складом виконкоми.Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Реалізація влади на рівні району і області здійснюється двома владними органами – державними адміністраціями та радами, діяльність яких регламентується законодавством. Ці ж два органи несуть відповідальність за збалансований розвиток території.. За статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Стаття ж 142 визначає матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти та природні ресурси, що перебувають у комунальній власності територіальних громад. Якщо немає цієї основи, тобто немає місцевого бюджету і комунальної власності, то виходить немає і місцевого самоврядування, немає самоврядності. Районні та обласні бюджети складаються з державних трансфертів та дотацій і частини відрахувань з бюджетів сільських, селищних і міських рад. Власних надходжень відповідно до бюджетного законодавства вони не мають. Це різко зменшує можливість планування розвитку території, вирішення проблемних питань населення. Майнові питання завжди впливали і впливатимуть на стан розвитку того чи іншого регіону, і від організації та створення обласними і районними радами відповідних управлінських структур залежить ефективне використання об’єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. Обласні та районні ради без майна – це структури, неспроможні вирішувати практичні питання щодо задоволення спільних потреб територіальних громад.

Оскільки на рівні району чи області виконавчими органами для районних та обласних рад є відповідні державні адміністрації, обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законами. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Система органів місцевого самоврядування та системи органів державної виконавчої влади складається із різних за своєю природою органів, проте об’єднаних функціонально в організаційне ціле необхідністю забезпечувати реалізацію управлінських цілей і повноважень. В такому ракурсі не лише органи державної влади, а й органи місцевого самоврядування є однією, з ланок механізму держави, але не компонентом її апарату. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, законами, а також статутами територіальних громад.

Нормативне регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування здійснюється внутрішнім правом кожної держави, а також відповідними актами міжнародного рівня, зокрема Європейською Хартією місцевого самоврядування, котру від імені України 6 листопада 1996 року було підписано в м. Страсбурзі (ратифіковано Верховною Радою України 15 липня 1997 року). Після цього вона стала частиною національного законодавства України. В силу цього положення Хартії на території України мають обов'язкову юридичну силу як і положення будь-якого іншого чинного законодавчого акту України. Метою Європейської хартії місцевого самоврядування є встановлення загальноєвропейських стандартів щодо визначення і захисту прав територіальних громад і органів місцевого самоврядування.

РОЗДІЛ 4