Как уже отмечалось ранее, налоговая система РФ, прежде всего, предполагает взаимодействие всех ее элементов и комплексный подход к решению налоговых задач. Все составляющие элементы образуют налоговую структуру РФ.
В структуру налоговой системы России включены:
- все налоги и сборы, принятые на территории нашей страны согласно НК РФ;
- субъекты обложения налогами и сборами;
- нормативно-правовая основа;
- государственные органы власти в области налогообложения и финансов.
Теперь рассмотрим каждый элемент российской налоговой системы более подробно.
Налоги и сборы, установленные в России, обязательны к уплате для тех категорий налогоплательщиков, на которых возложена обязанность по их уплате в соответствии с положениями НК РФ.
Субъектами налогообложения являются налогоплательщики (юридические и физические лица) и налоговые агенты, то есть те, кто, согласно НК РФ, уплачивает налоги и сборы. В качестве примера налоговых агентов можно привести предприятия и организации, которые рассчитывают и перечисляют НДФЛ с начисленных доходов своего персонала, а также подают соответствующую налоговую отчетность (2-НДФЛ, 6-НДФЛ) после окончания налогового периода (года).
Налоговая система РФ имеет 3-уровневую структуру, поэтому законодательная база о налогах и сборах также делится на 3 уровня:
- Федеральное законодательство — это высший уровень законодательной базы. Он действует на всей территории РФ. Подзаконные и другие нормативно-правовые акты не должны противоречить ему. К этой категории относятся обе части Налогового кодекса РФ, федеральные законы, которые согласованы с положениями НК РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и, конечно, Конституция РФ.
- Региональное законодательство включает в себя законы субъектов РФ по налогообложению в конкретном регионе нашей страны.
- Местное законодательство состоит из нормативно-правовых актов, которые принимаются представительными органами местного самоуправления (советами депутатов, законодательными собраниями).
Кроме того, на основании НК РФ Минфин РФ и ФНС РФ разрабатывают приказы, разъяснения, пояснения, письма и другие подобные документы. Они необходимы для конкретизации положений и статей НК РФ и других федеральных законов РФ в области налогообложения. Такие документы разъясняют непонятные с точки налогоплательщиков ситуации и могут составляться на основании их обращений.
К системе налоговых органов РФ относятся:
- Министерство финансов РФ.
- Федеральная налоговая служба РФ.
Минфин РФ определяет главные направления налоговой политики нашего государства, прогнозирует налоговые поступления и вносит предложения по улучшению налоговой системы РФ в целом. В его ведомстве находится ФНС РФ как исполнительный орган государственной власти.
Главными функциями ФНС РФ являются:
- учет плательщиков налогов и сборов;
- контроль за выполнением требований налогового законодательства;
- надзор и проверка начислений налогов, их уплаты в соответствующий бюджет и налоговой отчетности.
О налоговых проверках читайте в нашей статье «Налоговая проверка — что это такое и каков порядок?»
ФНС РФ — это объединенная система всех налоговых органов. В ее состав входят:
- Управление в каждом субъекте РФ. Ему подчиняются территориальные налоговые органы и инспекции ФНС РФ.
- Межрегиональные инспекции ФНС по каждому федеральному округу. У них в подчинении находятся межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам, по централизованной обработке данных (ЦОД), а также межрайонные инспекции.
Так, на основании ст. 13—15 НК РФ налоги делятся на федеральные, региональные и местные.
Согласно п. 2 ст. 12 НК РФ федеральными налогами признаются налоги, которые установлены Н К РФ и обязательны к уплате на всей территории РФ.
В соответствии со ст. 13 НК РФ федеральными являются следующие налоги и сборы:
• налог на добавленную стоимость;
• акцизы;
• налог на доходы физических лиц;
• налог на прибыль организаций;
• налог па добычу полезных ископаемых;
• водный налог;
• сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;
• государственная пошлина.
Региональными признаются налоги, которые устанавливаются НК РФ и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ (п. 3 ст. 12 ПК РФ).
Региональными являются следующие налоги:
• налог на имущество организаций;
• транспортный налог;
• налог на игорный бизнес (ст. 14 НК РФ).
Местными признаются налоги, установленные НК РФ, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (п. 4 ст. 12 НК РФ).
К местным относятся следующие налоги:
• земельный налог;
• налог па имущество физических лиц (ст. 15 НК РФ).
В мировой практике существуют налоговые системы, которые
(рис. 19.1):
основываются в большей степени на прямых налогах, которые
концентрируются на уровне центрального правительства, что
сохраняет в руках государства рычаги реального воздействия
на воспроизводство всего общественного капитала (налоговая
система США). В такой системе действует принцип «один
налог в один бюджет»;
ориентируются на взимание косвенных налогов (многие евро-
пейские страны), что говорит об определенном ослаблении
регулирования воспроизводственных процессов со стороны центрального правительства. При этом действует принцип
«один налог во все бюджеты», речь идет и о прямых, и о кос-
венных налогах. Поскольку косвенные налоги собрать легче,
чем прямые, в большинстве стран, вставших на путь рыноч-
ного развития, присутствует рост доли косвенных налогов в
структуре бюджетных доходов;
• стремятся найти баланс между двумя первыми системами.
С другой стороны, налоговую систему можно организовать ис-
ходя из одного из следующих принципов либо их сочетания:
1. Принцип налогообложения на основе получаемой выгоды 85. Осно-
вывается на том, что различные члены общества должны платить
налог пропорционально полученным выгодам от государственных
программ. Налоги, уплачиваемые частным лицом, должны соот-
носиться с объемом использованных им общественных благ.
2. Принцип налогообложения на основе платежеспособности.
Он определяет, что сумма налога, уплачиваемая теми или иными
людьми, должна быть связана с их доходами и благосостоянием.
Чем выше благосостояние или доход, тем больше сумма нало-
га. Обычно налоговые системы, организованные согласно этому
принципу, являются также перераспределяющими. Это означает,
что увеличение фондов, получаемых от людей с высокими до-
ходами, повышает доходы и уровень потребления бедных слоев
населения.
Налогообложение оказывает сильное влияние на деятель-
ность всех индивидуумов, т.е. обладает «поведенческим эф-
фектом».
Этот эффект оказывает влияние на принятие решений отно-
сительно выбора работы, сбережений, образования, потребления.
Налогообложение сказывается как на уровне инвестиций фирм, так
и на форме этих инвестиций. Оно также определяет соотношение
национальных сбережений, идущих на различные цели; отражается
на степени разработки природных ресурсов. Налоги влияют на рас-
пределение ресурсов между отраслями экономики и в долгосрочном
плане воздействуют на темпы экономического роста.
Налоги поразному воздействуют на экономику, прямо или
косвенно. Например, взимание налога на заработную плату и на
прибыль от капитала меняет равновесие в экономике. Налог на
процентные доходы может сократить предложение сбережений
и фактически акционерный капитал, что, в свою очередь, может
уменьшить производительность рабочих и их заработную плату.
Это косвенное воздействие налога называется влиянием на общее
равновесие.
Известно, что любая экономическая система не может момен-
тально приспособиться к новому налогу. Но некоторые эффекты
или воздействие определенного налога могут ощущаться даже до
того, как налог был введен, просто в результате объявления о нем.
Когда государство объявляет о будущем значительном налоговом
обложении какоголибо актива, это оказывает моментальное воз-
действие на величину актива — скорее всего, его цена ощутимо
упадет. Владельцы таких активов в тот момент, когда делается
подобное заявление, будут нести основное бремя данного налога.
Здесь имеет место эффект объявления о введении налога 86.
Существует прямая зависимость между различными налога-
ми. Взаимосвязь корпоративного сектора и сектора домохозяйств
осуществляется следующим образом: из корпоративного сектора
идет поток процентов, дивидендов и повторных покупок акций,
из сектора домохозяйств — поток новых облигаций и новых ак-
ций. Налоговый кодекс в США, например, поразному подходит
к налогообложению трансфертов от корпораций к домашним хо-
зяйствам. Наиболее выгодна форма, трактующаяся как доходы от
капитала.
Суммарное (корпоративное плюс индивидуальное) налоговое
обязательство, связанное с предельными инвестициями, зависит от
их финансирования, будь то долг или акции. Налоговая структура
может влиять на то, как фирмы получают капитал. Нет оснований полагать, что фирмы финансируют новые инвестиции подобно
тому, как финансировали предыдущие инвестиции. Налоги могут
сказываться на предельных затратах на капитал не так, как они
сказывались на средних издержках.
Налог на корпорацию неравномерен для различных форм ее
инвестиций, склоняя, таким образом, решения относительно
инвестиций в сторону определенных предпочтительных активов
или отраслей промышленности по сравнению с другими, не пред-
почтительными. Экономические издержки этих неравномерных
реальных предельных налоговых ставок выражаются в не лучшем
распределении капитала и потере в выпуске.
С функционированием налоговой системы связаны значительные
административные издержки.
Имеются прямые издержки — издержки содержания налого-
вого управления — и косвенные издержки, бремя расходов по
которым ложится на налогоплательщиков. Косвенные издержки
принимают различные формы: затраты времени, необходимого для
выпуска соответствующих форм; затраты на ведение учета; затраты
на бухгалтеров и юристов. Американскими исследователями было
подсчитано, что косвенные издержки по меньшей мере в 5 раз
превышают прямые (см.: Стиглиц Дж.Ю. Указ. соч. С. 378).
Немаловажной характеристикой любой налоговой системы яв-
ляется гибкость, т.е. способность максимально быстро реагировать
на изменение экономической ситуации. В некоторых системах по-
добное «приспособление» к изменяющимся условиям происходит
автоматически. Например, в период, когда экономика вступает в
кризис, весьма желательно снизить поступления в бюджет, по-
скольку это может создать необходимые стимулы для экономики.
И в случае стабильных цен «автоматическая» стабилизация может
обеспечиваться прогрессивной налоговой системой: в результате кри-
зиса доходы населения сокращаются, уменьшается средняя налоговая
ставка.
Важным аспектом гибкости налоговой системы с целью стабили-
зации экономики является согласованность действий, т.е. скорость
выполнения изменений в своде налоговых законов и скорость
сбора налоговых средств, поскольку если в экономике колебания
циклов происходят достаточно быстро, то временные лаги могут
ограничивать эффективность всей системы (табл. 19.1).
Налоговая система также должна быть максимально прозрачной.
Потребители должны иметь представление о том, куда и в каких
объемах направлены собранные государством денежные средства. Налоговая структура обязана четко реагировать на изменения,
диктуемые политическим процессом и изменениями в законода-
тельстве. При этом «государство должно постоянно обращаться
к гражданам за оценкой» того, как расходуются налоговые по-
ступления87.
Налоги существуют давно, во времена феодальной зависимости
они принимали натуральную форму, в настоящее время они име-
ют денежную форму. Право установления налогов принадлежит
государству.
Обычно в налоговой системе государства большее значение
принадлежит именно прямым налогам, однако эти тенденции не
прослеживаются в Европе, где попрежнему высоко значение кос-
венных налогов, например налога на добавленную стоимость.
Формирование системы прямого налогообложения сопряжено
с многими трудностями, первая из которых — определение поня-
тия дохода — текущего и капитального. Создание справедливой
и понятной налоговой системы — не простая задача, для этого
необходимо определить общие принципы и критерии, по которым
можно было бы оценить альтернативные варианты.
В настоящее время принято выделять пять свойств опти-
мальной налоговой системы: экономическую эффективность,
административную простоту, гибкость, политическую ответ-
ственность, справедливость.
Экономическая эффективность предполагает, что налоговая
система не должна входить в противоречие с эффективным распре-
делением ресурсов, поскольку при современном уровне налоговых
ставок налоговые соображения чаще всего являются основными
при выборе способа хозяйствования, сбережений, потребления,
инвестиций, вида сделок.
Административная простота означает, что издержки, связан-
ные с функционированием налоговой системы, должны быть ми-
нимальными. Имеются прямые и косвенные издержки: первые —
непосредственные издержки содержания налогового управления;
вторые — затраты времени и средств, необходимые для правиль-
ного ведения учета налогоплательщиков. Существует несколько
факторов, определяющих уровень административных издержек:
виды и типы документов, необходимых для налогового учета; на-
личие льгот и условия их применения; дифференциация ставок
налога в зависимости от уровня или категорий дохода, которые
порождают возможность уклонения от уплаты налогов.
Гибкость налоговой системы — это ее способность быстро реа-
гировать на изменяющиеся экономические условия. Существуют
две возможности корректировки налоговой системы: обсуждение,
введение новых законов и автоматические корректировки. Послед-
ние предполагают, что при изменении ситуации налоговая система
сама будет создавать необходимые стимулы для экономики. Это
возможно, например, при использовании прогрессивного налого-
обложения. Предпочтительнее иметь встроенные стабилизаторы в
налоговой системе, так как изменения, вносимые политическими
решениями, чаще всего запаздывают изза возникновения поли-
тических споров или не могут быть введены с нужной скоростью
изза бюрократических проволочек. Такие несвоевременные реше-
ния могут оказать сильное негативное воздействие на экономику
государства.
Основной и самый сложный вопрос при формировании нало-
говых систем —это справедливость. В настоящее время рассмат-
ривают два основных момента справедливости — горизонтальное
и вертикальное равенство. Горизонтальное равенство означает,
что люди, одинаковые во всех отношениях, облагаются налогом
одинаково. Вертикальное равенство означает, что некоторые люди
по своему положению должны платить более высокие налоги.
Неоднозначным является ответ на вопрос, что считать правиль-
ной основой для налогообложения. Одни утверждают, что налоги
должны соответствовать получаемым выгодам, другие полагают,
что они должны отвечать способности индивидуума платить. Оче-
видно, что налоги должны быть связаны с определенной степенью
благополучия. Одни утверждают, что справедливо облагать людей
налогами в соответствии с тем, что они изымают из системы, по-
требляя, а не с тем, что они вкладывают, получая доход. Проблема
состоит в том, что адекватно измерить платежеспособность, эко- номическое благополучие или полученные выгоды практически
невозможно. Таким образом, наиболее простыми основами для
расчета налога остаются доход и потребление.
Существует и другой подход к созданию налоговой системы,
основанный на решении задачи экономики благосостояния. При
этом рассматривается ряд налоговых структур, эффективных по
Парето, из которых осуществляется выбор. Налоговые структуры,
эффективные по Парето, — это такие, которые максимизируют
благосостояние одного индивидуума (группы лиц), подчинены
получению государственных поступлений в бюджет и соответ-
ствуют достижению заранее оговоренного уровня полезности для
других. Никто не может улучшить своего положения, не ухудшая
при этом положение другого.
Предположим, что экономика функционирует с полной эффек-
тивностью, т.е. постоянно находится в состоянии максимального
использования всех производственных возможностей, всегда про-
изводит необходимое количество общественных благ. Даже если
рыночная система настолько совершенна, то у нее все равно могут
быть изъяны в результатах.
