Тема 13. Особливості законодавчого процесу в ЄС і механізми ухвалення рішень ЄС

 

1. Законотворчий процес.

2. Процедури взаємодії між інститутами ЄС.

3. Ухвалення рішень Парламентом.

У «старому» Союзі терміни «законодавчі акти» або «законодавство» звичайно використовувалися як синонім «вторинного права» ЄС, тобто будь-яких правових актів і інших джерел, що видаються на підставі засновницьких документів («первинного права»). Законодавчі акти «оновленого» ЄС в більшості випадків видаються у формі рішень і інших нормативно-правових документів. Термін «рішення» часто носить збірний характер. Їм охоплюються всі види актів і документів, що приймалися коли-небудь інститутами і органами ЄС у виконання їх завдань і компетенції. Важливо мати на увазі, що в засновницьких актах і інших офіційних документах терміну «рішення» може додаватися різне значення.

Так, згідно з Угодою про установу ЕСУС, рішенням іменувався нормативно-правовий акт загального характеру, ухвалення якого було покладено на Найвищий керівний орган. В даному випадку рішення був нормативно-правовий акт загального характеру, аналогічний регламенту в контексті ст. 249 Договору про утворення Європейського Співтовариства. В рамках Європейського Співтовариства і Евратома рішення, відповідно до ст. 249 — це конкретний індивідуальний правовий акт, що приймається інститутами Союзу і що адресується порівняно обмеженому числу учасників правовідношення. Всякий раз, коли йшлося про рішення, що приймаються в рамках ЄС, маються на увазі не конкретні нормативно-правові акти а будь-яке незалежно від його правового режиму рішення, що приймається інститутами і органами Союзу. Головна відмінність рішення як нормативно-правового акту полягає в тому, що воно породжує абсолютно певні юридичні наслідки. Воно є юридично обов'язковим для своїх адресатів, тобто його невиконання вабить за зобой певні юридичні санкції.

Поняття «законодавчі акти» вперше включено в засновницькі документи ЄС Лісабонським договором 2007 р., що запозичив його з проекту Європейської конституції 2004 р. Правовий акт «нового» Союзу відноситься до категорії законодавчих, якщо він відповідає трем ознакам (стаття 289 Договору про функціонування ЄС):

•во-первых, юридична форма: регламент, директива або рішення, тобто акти, що мають юридично обов'язкову силу. Рекомендации і висновки як документи, що не мають подібної сили, законодавчими актами ЄС не визнаються;

•во-вторых, приймаючі суб'єкти (інститути): Європейський парламент і Рада. Якщо документ виданий у формі регламенту, директиви або рішення, але яким-небудь іншим інститутом (наприклад, Європейською радою, Комісією або Європейським центральним банком), то він не вважається законодавчим актом. В рамках справжньої теми аналізується головним чином механізм вироблення і ухвалення правових актів, тобто рішень, що мають нормативно-правовий характер. Основним джерелом, регулюючим функціонування цього механізму, є засновницькі договори, внутрішні регламенти провідних інститутів, звичаї і звичаї адміністративної практики.

• по-третє, правотворча процедура: «звичайна законодавча процедура» або «спеціальна законодавча процедура». Перша, нагадаємо, полягає в сумісному ухваленні документів Європейським парламентом і Радою Європейського Союзу. Друга має декілька різновидів і припускає видання актів едінолічно Європарламентом після консультації або з схвалення Ради або, частіше, Радою після консультації або з схвалення Європарламенту. Вибір різних видів законодавчих процедур визначається уповноважуючими статтями засновницьких документів для кожного конкретного питання ведення ЄС

Законодавчі акти «оновленого» ЄС в більшості випадків видаються спільно Європарламентом і Радою за пропозицією Комісії в рамках «звичайної законодавчої процедури» (п. 1 ст. 289 Договору про функціонування ЄС). Звичайна законодавча процедура виступає аналогом процедури сумісного ухвалення рішень, що використалася в «старому» Союзі з 1993 р. (колишня ст. 251 Договору про установу Європейського співтовариства). Кількість питань, до яких підлягає застосуванню звичайна законодавча процедура, істотно збільшена Лісабонським договором 2007 р., що свідчить про чергове серйозне посилення позицій Європейського парламенту в механізмі управління ЄС.

До «незаконодавчих актів» Союзу відповідно до Лісабонського договору 2007 р. відносяться:

•юридически обов'язкові акти (регламенти, директиви, рішення) Європейського парламенту і Ради, для ухвалення яких засновницькі документи не передбачають використання

загальної або спеціальної законодавчих процедур;

•юридически обов'язкові акти інших інститутів Союзу: регламенти, директиви, рішення Європейської комісії, регламенти і рішення Європейського центрального банку, рішення Європейської ради;

•рекомендации і висновки як акти, що не мають юрідічеськіобязательниє сили, незалежно від приймаючого інституту.

Серед незаконодавчих актів засновницькі документи «оновленого» Союзу додатково виділяють дві спеціальні підкатегорії документів, що приймаються на підставі, на додаток або у виконання законодавчих актів:

•«делегированные акти»: юридично обов'язкові акти загальної дії (регламенти, директиви або рішення, не вказуючі адресатів), що видаються Комісією на підставі повноважень, які надані (делеговані) їй в законодавчому акті Європейського парламенту и/или Ради. Подібні акти можуть доповнювати і навіть змінювати окремі положення законодавчого акту, але лише на умовах і в межах, зафіксованих в його тексті (стаття 290 Договору про функціонування ЄС);

• «виконавчі акти»: акти, що приймаються Комісією або, в окремих випадках, Радою в цілях забезпечення єдиних умов втілення в життя (виконання) регламентів, директив, рішень ЄС. Повноваження по виданню таких документів повинні бути визначені в акті, у виконання якого вони приймаються (у «базовому» регламенті, «базовій» директиві, «базовому» рішенні). Крім того, Європарламент і Рада у формі регламенту повинні встановити загальні принципи здійснення подібних виконавчих повноважень Комісією (п.п. 2-4 ст. 291 Договору про функціонування ЄС).

У найменуванні делегованих і старанних актів ЄС у обов'язковому порядку повинне використовуватися слово «делегований» або «старанний» (наприклад, «Делегований регламент Комісії о...», «Виконавче рішення Ради о...»).

Розмежовувавши дві категорії правових актів ЄС, засновницькі документи Союзу в редакції Лісабонського договору 2007 р., як і раніше проект Європейської конституції 2004 р., не встановлюють принципу верховенства законодавчих актів Європарламенту і Ради над незаконодавчими актами цих і інших інститутів, що іноді може викликати неоднозначне їх розуміння і звернення в Суд ЄС.

Обговорюючи питання ухвалення рішень, слід проводити відмінності між такими учасниками процесу, які з точки зору права ЄС наділені винятковими правами ініціювати процес і беруть участь в ухваленні рішень, і такими учасниками процедури, які можуть формально не володіти правом законодавчої ініціативи і остаточного рішення, але грають проте значущу, а іноді і вельми значну роль в підготовці і реалізації ухвалених рішень. Перше відноситься перш за все до формалізованих інститутів, якими є Рада, Комісія, Європарламент, Європейська Рада і частково Європейський центральний банк. Друге — до численних адміністративних підрозділів, серед яких особливо важливе значення мають генеральні департаменти (головні управління), в роботі яких зайнято понад 16 тисяч чиновників, а також лобістські організації, число яких досягає багатьох сотень. Вельми важлива також роль офіційних національних представництв держав-членів при ЄС. Їх керівники пробразуют Комітет постійних представників — КППР-1, а заступники — Комітет постійних представників — КППР-2 які не тільки готують рішення Ради, але і часто підміняють Раду при рішенні питань, менш значущих і не зухвалих зіткнення різних позицій і думок.

Нарешті, необхідно мати на увазі, що процедура ухвалення рішень, вживана одними і тими ж інститутами, може бути далеко не однакової. Вона залежить у вирішальному ступені від рівня і значущості рішення, сфери його застосування і змісту, тобто кінець кінцем від того, розв'язуються питання технічного характеру або проблеми, життєво важливі для функціонування Союзу.

Зі всіх рішень, що приймаються інститутами ЄС, безумовно, найбільш значущими є ті, які відносяться до категорії політичних рішень. Вони приймаються, в першу чергу, Європейською Радою або спільно провідними інститутами. Такі рішення визначають основні напрями діяльності Союзу. лкой для наділу його повноваженнями видавати правові акти Союзу у формі рішень. Останні мають юридично обов'язкову силу, але не повинні бути направлені на уніфікацію або гармонізацію національного права держав-членів — на відміну від регламентів і директив ЄС. Засновницькі документи прямо забороняють Європейській раді здійснювати законодавчу функцію, яка є винятковою прерогативою Європейського парламенту і Ради Європейського Союзу (остання пропозиція п. 1 ст. 15 Договору про Європейський Союз).

У «оновленому» ЄС рішеннями Європейської ради, зокрема, визначаються стратегічні інтереси і цілі діяльності Союзу на міжнародній арені (зовнішньополітичної діяльності ЄС), а також спеціальні принципи і орієнтири для загальної зовнішньої політики і політики безпеки Союзу (ст. 22 і 26 Договору про Європейський Союз). На розсуд Європейської ради як інституту, що включає вищих посадовців всіх держав-членів, залишене видання деяких рішень організаційного характеру, які направлені на уточнення і доповнення правил засновницьких документів ЄС і мають для Союзу фактично «конституційно-правовий» характер.

Крім того, треба мати на увазі, що в ЄС один і той же інститут може ухвалювати різні за своїм статусом рішення. Так, Комісія у ряді випадків може власне видавати нормативно-правові акти. Вона може приймати акти процедурного характеру, що є один з етапів в механізмі ухвалення рішень, або що визначають внутрішню структуру і порядок діяльності Комісії. Нарешті, Комісія може висловлювати свою думку, давати висновок і публікувати різного роду документи програмного характеру. Серед останніх найбільш відомі видавані Комісією "білі" і "зелені" книги, які можуть грати вельми істотну роль в розвитку процесу інтеграції, хоч і не носять характер нормативно-правових актів.

Значний відбиток на механізм ухвалення рішень накладає також поетапний характер самого процесу європейської інтеграції. З цим пов'язані зміни в характері використовуваних процедур, їх внутрішній структурі і сфері застосування. У Раді ЄС це, зокрема, знайшло своє віддзеркалення в наростаючому використанні процедури ухвалення рішень кваліфікованою більшістю голосів. За загальним правилом «нова» кваліфікована більшість припускає виконання двох основних умов (параграф 4 статті 16 Договору про Європейський Союз):

•поддержка проекту рішення із сторони не менше 55% відсотків членів Ради або Європейської ради;

•государства, представниками яких є що проголосували «за» члени Совета/Европейского ради, повинні налічувати, як мінімум, 65% населення Європейського Союзу в цілому.

Як додаткові вимоги, передбачені в тій же статті, виступають наступні: •количество тих, що проголосували «за» членів Совета/Европейского ради в абсолютному виразі повинно налічувати не менше 15 чоловік. Для ЄС у складі 27 і більш держав-членів ця умова виконується автоматично (55% від 27 членів Совета/ Європейської ради дорівнює 15 чоловік);

•«блокирующее меншина» (тобто кількість членів Совета/ Європейської ради, здатних перешкодити ухваленню рішення) повинна включати не менше чотирьох членів. Унаслідок подібної вимоги три найбільші держави-члени (в даний час це ФРН, Франція і Великобританія), навіть якщо в них проживають більше 35% населення ЄС, не можуть перешкодити ухваленню рішення Советом/Европейским радою. Для цього їм вимагається, як мінімум, один додатковий голос «проти», тобто підтримка із сторони хоч би ще одного государства-члена.

Окрім звичайної кваліфікованої більшості учредительные документи «нового» Союзу (параграф 2 статті 238 Договору про функціонування ЄС) передбачають свого роду «суперкваліфіковану» більшість — для тих більш окремих випадків, коли Совет/Европейский рада ухвалює рішення не за пропозицією Комісії або Верховного представника Союзу у закордонних справах і політиці безпеки, а за ініціативою інших суб'єктів (наприклад, групи держав-членів відносно законопроектів в кримінально-правовій сфері), або за власною ініціативою (з питань загальної зовнішньої політики і політики безпеки).

В рамках «суперкваліфікованої» більшості (термін неофіційний) перша умова є жорсткішою — необходима підтримка рішення із сторони, як мінімум, 72% членів Совета/Европейского ради. З іншого боку, до «суперкваліфікованої» більшості не застосовуються вищезгадані додаткові вимоги.

Кількість питань, по яких Рада повинна ухвалювати одноголосно, відповідно зменшиться. З питань своєї внутрішньої процедури, а також по деяких іншим питанням організаційно-процедурного характеру (наприклад, установа консультативних комітетів ЄС з питань зайнятості і соціального захисту) Рада, як і раніше, ухвалюватиме рішення простою більшістю, тобто абсолютною більшістю від свого складу (14 з 27 міністрів).

У тому, що стосується його відносин з Європейським парламентом, що знайшов свій прояв в певному спрощенні процедури співпраці і розширенні сфери застосування в рамках Співтовариств процедури сумісного ухвалення рішень. Відповідно розширилися повноваження Європарламенту і його дія на ухвалення нормативно-правових актів.

Після вступу через Лісабонський договір 2007 р., як вже наголошувалося, законодавчі акти стали видаватися спільно Європарламентом і Радою з представлення Комісії.

Згідно із засновницькими угодами правом ухвалення обов'язкових рішень, перш за все у формі нормативно-правових актів, наділені такі інститути Європейського Союзу, як Європейська Рада, Рада і Парламент, Комісія, Європейський центральний банк.

Специфіка статусу Економічного і соціального комітету і Комітету у справах регіонів і актів, що приймаються ними, полягає в тому, що ці органи носять консультативний характер, а рекомендації, що приймаються ними, і висновки не мають обов'язкової сили.

Таким чином, за роки існування Співтовариств і ЄС склалася досить складна і далеко не одноманітна практика ухвалення рішень. Причому історично у міру розвитку Співтовариств і Союзу структура ухвалюваних рішень, порядок їх ухвалення, процедура їх звернення до виконання зазнавали вельми істотні зміни, нерідко нашаровуючись один на одного. Все це привело до створення досить заплутаної системи. Для багатьох законопроектів Лісабонський договір 2007 р. зберіг так звану консультативну процедуру, або процедуру консультацій (термін неофіційний). Це оподаткування, окремі питання соціальної політики, політики у сфері навколишнього середовища, ряд заходів у області простору свободи, безпеки і правосуддя (наприклад, законодавство про сімейні справи з трансграничними наслідками, про полицейском співпрацю у кримінальних справах) і ін.

В рамках консультативної процедури законодавчий акт ЄС приймається едінолічно Радою Європейського Союзу «після консультації» з Європейським парламентом. Думка останнього тут має лише дорадчий (консультативний) характер, а поправки і заперечення Європарламенту в кращому разі можуть виступити в ролі відкладального вето (за рахунок відстрочення ухвалення консультативного висновку, який Європарламент згідно прецедентному праву Суду повинен винести в «розумний термін», який на практиці може досягати декількох місяців). Консультативна процедура історично служила першою формою участі Європейського парламенту в законодавчому процесі ЄС (існує з 1950-х років). Зараз ця процедура є головним різновидом «спеціальної законодавчої процедури» (п. 2 ст. 289 Договору про функціонування ЄС).

Іншими, різновидами спеціальної законодавчої процедури, що рідше зустрічаються, служать порядок, коли законодавчий акт приймає едінолічно Європарламент, але після схвалення Радою, або, навпаки, едінолічно Рада після схвалення Європейського парламенту. Цей порядок відомий в доктрині як «процедура санкціонування», що має відповідно два варіанти.

Як відомо, першооснову правової системи ЄС утворюють засновницькі договори. Вони розробляються і приймаються державами-членами на основі процедур, властивих розробці і введенню в дію міжнародно-правових актів. Для вдосконалення механізму ухвалення рішень за допомогою Лісабонського договору 2007 р. зроблений новий крок у бік подальшого скорочення кількості питань, стосовно яких Європейська рада і Рада (особливо останній), зобов'язані ухвалювати одноголосно. Подібна реформа настійно потрібний для ефективнішого функціонування Європейського Союзу, оскільки в умовах, коли ЄС налічує вже 27 країн, надання кожної з них права вето (в особі національного міністра, прем'єр-міністра або глави держави) серйозно утрудняє процес ухвалення рішень на європейському рівні і фактично може паралізувати його.

У «оновленому» ЄС загальним правилом ухвалення рішень в Раді Європейського Союзу стає кваліфікована більшість, сфера використання якого ще більш зросте в порівнянні з колишніми реаліями. Кількість питань, по яких Рада повинна ухвалювати одноголосно, відповідно уменьшилося. З питань своєї внутрішньої процедури, а також по деяких іншим питанням організаційно-процедурного характеру (наприклад, установа консультативних комітетів ЄС з питань зайнятості і соціального захисту) Рада, як і раніше, ухвалює рішення простою більшістю, тобто абсолютною більшістю від свого складу (14 з 27 міністрів).

У Європейській раді загальним правилом ухвалення рішень залишився консенсус (рішення вважається прийнятим за відсутності заперечень з боку кого-небудь з членів даного інституту). У найважливіших випадках, прямо передбачених засновницькими документами, Європейська рада повинна буде ухвалювати одноголосно. У подібних випадках, в ухваленні рішень беруть участь тільки керівники 27 держав-членів; також що входять до складу цього інституту Голова Комісії і Голова Європейської ради (новий посадовець) участі в голосуванні не приймають.

Аналогічно Раді Європейського Союзу, з питань внутрішньої процедури і деяким іншим питанням процедурного характеру (наприклад, рішення про скликання або нескликання «Конвенту» в цілях перегляду засновницьких документів) Європейська рада ухвалює рішення простою більшістю, а ще по ряду питань, прямо передбачених засновницькими документами (наприклад, при висуненні кандидатів до складу Комісії і подальшому призначенні членів цього інституту), — кваліфікованою більшістю. У випадках мажоритарного голосування в Європейській раді (простою або кваліфікованою більшістю), як і при одноголосному ухваленні їм рішень, правом голосу володіють тільки керівники держав-членів.

За загальним правилом, для розробки основних засновницьких договорів скликається спеціальна Міжурядова конференція, яка нерідко діє на основі повноважень, передбачених попереднім засновницьким актом. Так, Маастріхтській договір був розроблений на основі програмних положень, сформульованих в Єдиному Європейському Акті. У свою чергу, Маастріхтській договір передбачив необхідність скликання протягом певного терміну, наступного за його ратифікацією, нової Міжурядової конференції в цілях уточнення і доповнення Договору про ЄС, зокрема, в тому, що стосується модернізації і реформування інституційної структури Союзу. У виконання цього розпорядження була скликана нова Міжурядова конференція, що розробила проект нового засновницького договору, що вніс помітні корективи в раніше діючі договори про Співтовариства і Союз. Разом з тим і Амстердамський договір не вирішив цілий ряд проблем, перш за все інституційного характеру, які б илі пов'язані з майбутнім розширенням Союзу. Він, у свою чергу, передбачив необхідність в період, безпосередньо передуючий розширенню Союзу, але не пізніше ніж за рік, скликання нової Міжурядової конференції, яка і повинна була підготувати рішення з інституційних проблем.7-18 жовтня 2007 р. проект «Договору про реформу» ЄС був схвалений керівниками всіх його держав-членів і т.п.

Таким чином, нові засновницькі акти прямо передбачають необхідність розробки доповнень і змін в договорах, що визначають структуру Союзу, систему і порядок діяльності його інститутів.

Розроблений і підготовлений належним чином проект засновницького договору або окремі його положення, як правило, розглядаються і обговорюються також на сесіях Європейської Ради, що виконує певною мірою функції арбітра при розгляді спірних питань, які не вдалося вирішити на попередній стадії. В той же час він забезпечує досягнення консенсусу, необхідного для підписання розробленого проекту засновницького акту. Розроблений і підписаний представниками держав-членів Союзу засновницький договір підлягає ратифікації всіма його учасниками. Ратифікація здійснюється на основі національних процедур, передбачених конституційним законодавством відповідних країн. Практика ратифікації засновницьких договорів показує, що, за загальним правилом, національні конституційні тексти, що опинилися в суперечності з ухвалами засновницьких договорів, були відповідним чином переглянуті і змінені з тим, щоб дозволити здійснити необхідімую ратифікацію. Обов'язкова умова вступу засновницького договору до сили — одноголосна ратифікація засновницького договору всіма державами-учасниками. Договір вступає в силу на початку другого місяця, наступного за здачею ратифікаційної грамоти останнім з учасників ратифікаційного процесу. Такого роду процедура може зайняти порівняно тривалий період часу. Так, Маастріхтській договір, підписаний в лютому 1992 р., вступив в силу лише з 1 листопада 1993 р. Амстердамський договір, підписаний 2 жовтня 1997 р., вступив в силу з 1 травня 1999 р., Лісабонський договір, підписаний 18 жовтня 2007 р., вступив в силу з 1 грудня 2009 р.

Засновницькі договори утворюють першу, найбільш істотну і важливу частину нормативно-правової системи ЄС. Їх виняткова значущість для розвитку процесу інтеграції, а рівна та обставина, що ці акти породжують права і обов'язки не тільки держав-учасників, але і всіх юридичних і фізичних осіб, що знаходяться під їх юрисдикцією, зумовили визнання за такого роду актами значення конституційної хартії. Всі інші нормативно-правові акти і будь-які інші рішення інститутів ЄС повинно відповідати положенням засновницьких актів і служити реалізації тих завдань, цілей і принципів, які закріплені в актах конституційного значення. Як інші правові акти «оновленого» Європейського Союзу виступають п'ять видів документів, які раніше видавалися в рамках першої опори «старого» Союзу (від імені Європейського співтовариства і Евратома). До них відносяться (стаття 288 Договору про функціонування Європейського Союзу): регламент, директива.

Слідує відзначить, що важливу процедуру ухвалення рішень складає процедура співпраці. Вона відкриває можливість набагато ефективнішої участі Європейського Парламенту в рішенні насущних проблем розвитку Союзу і ухваленні нормативно-правових актів. При застосуванні цієї процедури право законодавчої ініціативи належить, як правило, Комісії. Вона вносить проект нормативно-правового акту на розгляд Ради і Європейського парламенту. На основі висновку Парламенту і з урахуванням думки Комісії Рада виробляє загальну позицію. Комісія повинна протягом місяця розглянути запропоновані Парламентом поправки і направити свої пропозиції в Раду. Останній приймає переглянуту Комісією пропозицію кваліфікованою більшістю голосів. При відхиленні поправки Комісії можливі тільки за умови одноголосності всіх членів Ради.

Близька - за своєю суттю і підсумковим результатам до розглянутої вище - процедура співпадаючого позитивного висновку. Відсутність такого з боку Парламенту робить ухвалення рішення Радою неможливим. Особливості процедури полягають у відсутності багатократних читань. Парламент не має права вносити поправки. Він може або ухвалити пропоноване рішення, або відкинути його абсолютною більшістю голосів. Процедура застосовується, зокрема, при прийомі нових членів. Обговорення в Парламенті і вислів побажань останнім може мати місце лише до підписання угоди про приєднання. Той же порядок застосовний при ухваленні рішення про початок переговорів в цілях перегляду діє або укладенні нового міжнародного договору (ст. 89 і 90 Регламенту Парламенту).

Слід зазначити, що крім обговорених процедур процедур, довголітня практика як Союзу, так і раніше Європейських співтовариств, знає досить велике число спеціальних процедур, які застосовуються у зв'язку з рішенням конкретних питань. Такі спеціальні правила, вживані при формуванні Комісії і при постановці питання про довіру, при затвердженні бюджету і звіту про його виконання. Проте в своїх головних рисах вони відтворюють процедури, описані вище.

Помітно відрізняється практика ухвалення процедурних рішень. Так, процедурне рішення, що виноситься в рамках Європейської Комісії відповідно до її внутрішнього Регламенту, ухвалюється простою більшістю голосів членів, що беруть участь в засіданні Комісії. Ця процедура, зокрема, розповсюджується і на рішення питання про винесення проекту того або іншого нормативно-правового акту або іншої пропозиції на розгляд Ради. В рамках Ради процедурні питання розв'язуються також простою більшістю голосів. Європейська Рада, за загальним правилом, ухвалює свої рішення консенсусом.

Вимагають уточнення деякі процесуальні положення, використовувані в ході ухвалення рішень. Консенсус, вживаний в рамках Європейської Ради, припускає згода всіх його учасників, причому формальна процедура голосування в цьому випадку місця не має. Досягнення і констатація такого консенсусу — це перш за все обов'язок і прерогатива керівника тієї держави або уряду, який в даний період головує в Раді. Від консенсусу слід відрізняти принцип одноголосності, вживаний в рамках Ради. Він припускає використання формальної процедури голосування, причому та обставина, що деякі члени Ради утрималися від голосування, не перешкоджає ухваленню рішення (проти — ні). Рішення, проте, неможливе, якщо хоч би один з членів Ради голосує проти. На практиці звичайно наперед відомі можливі варіанти голосування. Проекти, проти яких можливі виступи одного або декількох членів Ради, при вимозі одноголосності, як правило, на голосованіє не ставляться. При застосуванні принципу одноголосності використовується правило «одна держава — один голос». Формально всі держави, представлені в Раді, володіють рівним статусом.

Декілька інша ситуація має місце при використанні принципу кваліфікованої більшості. В цьому випадку держави — члени Ради володіють кількістю голосів, яка повинна бути пропорційно їх питомій вазі в рамках Союзу, чисельності населення і іншим базовим показникам. Відповідно до цього правила держави — члени Ради володіють певним числом зважених голосів. Звичайно, на практиці кількість зважених голосів, якими володіє та або інша держава, далеко не відповідає базовим принципам і нормативам. Проте загальний принцип прийнятий на озброєння і в цілому функціонує порівняно ефективно.

Не зовсім строго витримується і пропорція в 2/3 голоси для визначення кваліфікованої більшості. Це той мінімум, який необхідний для схвалення проекту нормативного акту кваліфікованою більшістю голосів. Таким чином, загальне число голосів, за допомогою яких можна блокувати ухвалення будь-якого проекту нормативного акту, складає 1/3 голоси +1 голос. Крім того, у ряді випадків вводиться ще один вельми важливий показник. Необхідно, щоб кваліфікована більшість була подана представниками не менше ніж 10 держав-членів. Правило, яке, як прийнято вважати, повинне перешкодити диктату крупних держав в рамках Ради Європейського Союзу.

Проста більшість, вживана при рішенні процедурних питань, припускає, що за дане рішення висловлюються відносна більшість учасників голосування, тобто число голосів "за" перевершує число голосів, поданих.

Засновницькі акти і внутрішній Регламент Європейського Парламенту передбачають деякі процедурні особливості голосування в Парламенті, пов'язані перш за все із значущістю питання, що виноситься на обговорення і рішення.

Не дивлячись на ту, що здається чисто технічну значущість вживаних процедур голосування, на практиці вони мають дуже істотне, а часто і найважливіше політичне значення. Досить нагадати, що свого часу саме у зв'язку із спробами реалізації розпоряджень Договору про ЕЭС, передубачаючого заміну голосування на основі принципу одноголосності по ряду питань принципом кваліфікованої більшості, вибухнула в 60-і роки найбільш гостра політична криза, що привела до того, що Франція протягом ряду місяців не брала участь в роботі керівних органів Європейських Співтовариств і блокувала ухвалення рішень. Тільки що послідував в 1966 році так званий Люксембурзький компроміс дозволив подолати виниклу кризу, причому його дозвіл пішов значною мірою по шляху поступок Франції з боку Європейських Співтовариств. Остання наполягала на збереженні принципу одноголосності у всіх тих випадках, коли зачіпаються життєво важливі інтереси якої-небудь держави — члена Європейських співтовариств. Люксембурзький компроміс надовго затримав процес демократизації процедури ухвалення рішень в рамках Європейських Співтовариств, а потім і ЄС. Його відгомони дають себе знать і по теперішній час. Правило, відповідно до якого Рада утримується від винесення ухвали на основі принципу кваліфікованої більшості, якщо одна з держав-членів заявляє про те, що ухвалюване рішення завдає збитку важливим національним інтересам, продовжує зберігати своє значення і по теперішній час. Ним керуються практично у всіх тих випадках, коли виникає або складається гостра політична ситуація. Втім, з свого боку, і держави-члени, як правило, прагнуть не зловживати відсиланням до національних інтересів, яким може завдати збитку ухвалення того або іншого рішення.

Таким чином, одітожів все вище сказане, необхідно відзначити, що законотворчий процес в ЄС проходить три етапи: внесення пропозиції, його обговорення і ухвалення рішення. Право законодавчої ініціативи належить Комісії. Саме вона готує проекти рішень.

Для різних категорій законодавчих і нормативних актів передбачені різний порядок ухвалення рішень і, відповідно, різні процедури взаємодії між Комісією, Европейськія Радою, Радою ЄС і Парламентом.

 

Контрольні питання

1. Перерахуйте етапи законотворчого процесу в ЄС.

2. Розкрійте поняття «процедури згоди».

3. Що називається «процедурою сумісного рішення»?

4. Опишіть «Процедуру співпраці».

 

Література

1. Бірюков М.М. Європейський союз, євроконституція і міжнародне право. – М., 2006.

2. Європейське право: Підручник для вузів / Під ред. Л. М. Энтіна. –М., 2005. Ч. IV.

3. Право Європейського союзу: Підручник / Під ред. С.Ю. Кашкина. – М., 2006. Гл. VI.

4. Топорнін Б.Н. Європейське право: Підручник. – Х., 2000. Гл. 12.