Правовой статус[109] субъектов ОРД предусматривает наличие у них специальных полномочий. Вместе с тем в теории ОРД отсутствует четкое понимание содержания полномочий субъектов ОРД и их объема.
Согласно Большой российской энциклопедии полномочие есть предусмотренная законом возможность участника правоотношения осуществлять определенные действия или требовать известных действий от другого участника этого правоотношения. Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой определяет полномочия как официально предоставленное кому-нибудь право (курсив мой. – Н.Ж.) какой-нибудь деятельности, ведения дел. А.Ю. Шумилов определяет полномочия органа, осуществляющего ОРД, как «предоставление оперативному подразделению права осуществлять оперативно-розыскные мероприятия и принимать соответствующие юридически значимые решения, устанавливать запреты, разрешать или поощрять ту или иную деятельность, издавать обязательные к исполнению в сфере оперативно-розыскной деятельности нормативные предписания»[110].
Таким образом, полномочия понимаются в большинстве случаев как право.
Право представляет собой совокупность установленных или санкционированных государством общеобязательных правил поведения (норм), соблюдение которых обеспечивается мерами государственного воздействия.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 ФЗ об ОРД указанные органов обладают специальными правами:
– выбирать способ осуществления ОРМ (гласно или негласно), сочетать их с возможностью создания благоприятных обстоятельств для решения задач ОРД (изымать документы, предметы, материалы и сообщения, прерывать предоставление услуг связи);
– использовать в процессе ОРД помощь граждан как гласно, так и негласно, в том числе с заключением с ними контрактов;
– использовать по соглашению с юридическими или физическими лицами принадлежащие им жилые, нежилые помещения, транспортные средства, иное имущество;
– использовать в соответствии с требованиями конспирации документы, зашифровывающие подлинные установочные данные, биографические и иные сведения о субъектах ОРД, скрывающие ведомственную принадлежность предприятий, организации, учреждений, помещений и транспортных средств;
– создавать в установленном порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения (так называемые легендированные объекты), позволяющие скрыть ведомственную принадлежность их и должностных лиц оперативных подразделений, выступающих в роли учредителей и сотрудников данных структур.
Первое из полномочий означает возможность субъектов ОРД проводить ОРМ, а в необходимых случаях – так называемые оперативные комбинации, заключающиеся в искусственном создании благоприятных условий для решения задач ОРД (например, способствующие проявлению проверяемым лицом преступных намерений, установлению криминальных связей, обнаружению предметов и документов, могущих быть доказательствами противоправной деятельности, их изъятию и пр.).
При этом изъятие[111], не являясь самостоятельным ОРМ, входит в полномочия субъекта ОРД. Оно может осуществляться в процессе проведения практически любого ОРМ[112] из перечисленных в ст. 6 ФЗ об ОРД. В ходе ОРД для оперативных подразделений, ведущих борьбу с общеуголовной преступностью, объектами изъятия, в первую очередь, выступают предметы (орудия преступления, похищенные вещи и т.п.), для подразделений, противодействующих экономической преступности и, особенно, налоговым преступлениям, – преимущественно документы.
Второе полномочие позволяет привлекать граждан (на гласной или конфиденциальной основе) к решению задач ОРД (подробно об этом в соответствующем разделе учебника).
Третьим полномочием органов, осуществляющих ОРД, выступает право по соглашению с юридическими и физическими лицами использовать принадлежащие им жилые и нежилые помещения, вещи, транспортные средства. Тактические цели подобного использования могут быть различными: организация засады, наблюдение за объектом, конспиративная встреча и т.п.
Четвертое полномочие разрешает субъектам ОРД изготавливать документы (паспорта, свидетельства, удостоверения, справки и т.п.), обеспечивающие решение задач ОРД или зашифровывающие принадлежность лиц и иных объектов к оперативно-розыскной сфере.[113] Под зашифровкой понимается комплекс мероприятий по сокрытию принадлежности к органам, осуществляющим ОРД, лиц, предприятий, учреждений, организаций, а также их функционального назначения. Зашифровка названных объектов осуществляется с помощью комплекса специальных средств и методов, но наличие документов, зашифровывающих помещения, транспортные средства и лиц, осуществляющих ОРД (документы прикрытия), является обязательным атрибутом этой деятельности и служит гарантией безопасности и важным условием эффективности проводимых с их помощью мероприятий. Зашифровка – достаточно сложное мероприятие, поэтому ее организацией занимаются специально созданные подразделения и уполномоченные должностные лица субъектов ОРД.
Пятым полномочием органов, осуществляющих ОРД, является право создавать в установленном законодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для решения задач, предусмотренных ФЗ об ОРД. Однако ввиду трудоемкости (оформление уставной документации, регистрация в органах налоговой службы, набор персонала, ведение бухгалтерии и, как правило, кратковременная потребность в существовании в связи с необходимостью пресечения преступной деятельности фигурантов и реализации оперативно значимой информации, последующая процедура ликвидации, строго регламентированная законодательством, и т.д.) данное полномочие при проведении ОРМ применяется достаточно редко.[114]
Идентификация полномочий с правом является позицией далеко не всех авторов, некоторые в результате научных изысканий пришли к выводу о сущности полномочий как совокупности прав и обязанностей.[115] Так, авторы краткого учебного курса «Теория оперативно-розыскной деятельности», комментируя установления законодателя, отмечают, что оперативные подразделения «обязаны исполнять в пределах своих полномочий поручения в письменной форме органа дознания, следователя, указания прокурора[116] и решения суда о проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым ими к производству»[117]. Анализ данного предписания позволяет судить, что обязанности являются составным элементом полномочий органов, осуществляющих ОРД.[118]
Поэтому обязанности [119] как неотъемлемая часть полномочий субъектов ОРД сосредоточены в ст. 14 ФЗ об ОРД, которая так и называется «Обязанности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»[120]. В ней сформулировано следующее: «При решении определенных настоящим Федеральным законом задач оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, обязаны:
1. Принимать в пределах своих полномочий все необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества и государства.
2. Исполнять в пределах своих полномочий поручения в письменной форме следователя, руководителя следственного органа, органа дознания и решения суда о проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым ими к производству.
3. Выполнять на основе и в порядке, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, запросы соответствующих международных правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специальных служб иностранных государств.
4. Информировать другие органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации, о ставших им известными фактах противоправной деятельности, относящихся к компетенции этих органов, и оказывать этим органам необходимую помощь.
5. Соблюдать правила конспирации при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
6. Содействовать обеспечению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, безопасности и сохранности имущества своих сотрудников, лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, участников уголовного судопроизводства, а также членов семей и близких указанных лиц от преступных посягательств».
Таким образом, обязанности должностных лиц оперативных подразделений неотделимы от их прав.[121]
Некоторые авторы, не ограничиваясь правами и обязанностями, относят к третьему элементу полномочий ответственность – необходимость, обязанность давать кому-нибудь отчет в своих действиях [122]. Однако из представленного определения следует, что ответственность является лишь элементом обязанности, а не самостоятельной частью полномочий[123].
Статьи 14, 15 ФЗ об ОРД определяют лишь наиболее общие группы полномочий оперативных подразделений, которые не ограничиваются предписаниями указанных статей, а изложены в иных нормах этого и других законодательных актов.
Согласно положениям ФЗ об ОРД субъекты ОРД также вправе:
– в установленных федеральным законом пределах осуществлять ОРД посредством проведения ОРМ (ст. 1);
– отказать в предоставлении запрошенных сведений лицу, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке (ч. 4 ст. 5);
– не уничтожать по истечении одного года полученные в результате проведения ОРМ материалы в отношении лиц, виновность которых в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, если этого требуют служебные интересы или правосудие (ч. 7 ст. 5);
– в ходе проведения ОРМ использовать информационные системы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемку, а также другие технические и иные средства, не наносящие ущерба жизни и здоровью людей и не причиняющие вреда окружающей среде (ч. 3 ст. 6);
– в пределах своих полномочий собирать данные, необходимые для принятия решений: о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды; о допуске к участию в ОРД или о доступе к материалам, полученным в результате ее осуществления; об установлении или о поддержании с лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении ОРМ; по обеспечению безопасности органов, осуществляющих ОРД; о предоставлении либо аннулировании лицензии на осуществление частной детективной или охранной деятельности, о переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензии, о выдаче (о продлении срока действия, об аннулировании) удостоверения частного охранника; о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом РФ (ч. 2 ст. 7);
– в экстренных случаях без предварительного разрешения судьи проводить ОРМ, предусмотренные ч. 2 ст. 8, с обязательным уведомлением суда в течение 24 часов (ч. 3 ст. 8);
– в случае возникновения угрозы жизни, здоровью, собственности отдельных лиц по их заявлению или с их согласия в письменной форме прослушивать телефонные переговоры, ведущиеся с их телефонов, с обязательным уведомлением соответствующего суда в течение 48 часов (ч. 6 ст. 8);
– для обеспечения безопасности органов, осуществляющих ОРД, проводить ОРМ, ограничивающие конституционные права граждан, без судебного разрешения при наличии согласия гражданина в письменной форме (ч. 10 ст. 8);
– не предоставлять судье оперативно-служебные документы, содержащие сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и о лицах, оказывающих им[124] содействие на конфиденциальной основе, об организации и тактике проведения ОРМ (ч. 3 ст. 9);
– в случае если судья отказал в проведении ОРМ, которое ограничивает конституционные права граждан, указанные в ч. 1 ст. 9, обратиться по этому же вопросу в вышестоящий суд (ч. 6 ст. 9);
– создавать и использовать информационные системы, а также заводить дела оперативного учета (ч. 1 ст. 10);
– использовать результаты ОРД (ч. 1, 2 и 4 ст. 11);
– предавать огласке сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, с их согласия в письменной форме и в случаях, предусмотренных федеральными законами (ч. 2 ст. 12);
– представлять оперативно-служебные документы, отражающие результаты ОРД, суду, прокурору, осуществляющему надзор за законностью ОРД, следователю и органу дознания, в производстве которых находится уголовное дело, другим органам, осуществляющим ОРД, в порядке и случаях, которые установлены ФЗ об ОРД (ч. 4 ст. 12);
– осуществлять на территории Российской Федерации ОРД (преамбула, ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 13, п. 4 ст. 14);
– проводить совместно с работниками уголовно-исполнительной системы ОРМ в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы (ч. 5 ст. 13);
– причинять вынужденный вред правоохраняемым интересам при правомерном выполнении своего служебного долга (ч. 4 ст. 16);
– заключать контракты с совершеннолетними дееспособными лицами, независимо от их гражданства, национальности, пола, имущественного, должностного и социального положения, образования, принадлежности к общественным объединениям, отношения к религии и политическим убеждениям (ч. 2 ст. 17);
– проводить специальные мероприятия по защите лиц, сотрудничающих с органами, осуществляющими ОРД, и членов их семей в порядке, определяемом законодательными и иными нормативными правовыми актами России (ч. 7 ст. 18);
– использовать из государственного бюджета денежные средства для решения задач ОРД (ч. 1 ст. 19):
– не представлять прокурорам документы, содержащие сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, за исключением случаев наличия на это письменного согласия указанных лиц или их привлечения к уголовной ответственности (ч. 2 ст. 21).
Некоторые иные полномочия органов, осуществляющих ОРД, сформулированы также в Федеральном законе «О полиции» и других законодательных актах России.
Таким образом, полномочия органов, осуществляющих ОРД, есть совокупность определенных законом прав и обязанностей, обеспечивающих эффективное решение данными органами задач ОРД.
Круг отмеченных полномочий позволяет субъектам ОРД в пределах определенной для них компетенции обеспечивать борьбу с преступностью и в конечном счете охрану правопорядка.
Компетенция – круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен; круг чьих-нибудь полномочий, прав.
Компетенция оперативных подразделений – круг специфических полномочий (прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и подзаконных актах), в пределах которых эти подразделения (их должностные лица) осуществляют деятельность по предупреждению и раскрытию преступлений, розыску скрывшихся преступников и лиц, без вести пропавших, решают другие задачи ОРД.
Традиционно различают четыре вида компетенции должностных лиц оперативных подразделений: уголовно-правовую, уголовно-процессуальную, административно-правовую и собственно оперативно-розыскную. Уголовно-правовая компетенция – перечень преступлений, предупреждение и раскрытие которых возложено на оперативные подразделения (например, общеуголовные преступления – на уголовный розыск, в сфере экономики – на БЭП и т.п.). Уголовно-процессуальная компетенция – процессуальные полномочия сотрудников оперативных подразделений, которыми они наделены как представители органа дознания (например, осуществление неотложных следственных действий). Административно-правовая компетенция – полномочия сотрудников оперативных подразделений, которыми они наделены как сотрудники полиции Федеральным законом «О полиции» и КоАП РФ (например, производить регистрацию, фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку, дактилоскопирование лиц, подозреваемых в совершении преступлений, подвергнутых административному аресту, и пр.). Оперативно-розыскная компетенция – полномочия оперативных подразделений, вытекающие из предписаний ФЗ об ОРД, положений иных законодательных и подзаконных актов, ориентированных на решение задач ОРД.
Таким образом:
1) право – совокупность установленных или санкционированных государством общеобязательных правил поведения (норм), соблюдение которых обеспечивается мерами государственного воздействия;
2) обязанность – круг действий, возложенных на кого-нибудь и безусловных для выполнения;
3) полномочия органов, осуществляющих ОРД, – совокупность определенных законом прав и обязанностей, обеспечивающих эффективное решение данными органами задач ОРД;
4) компетенция оперативных подразделений – круг специфических полномочий (прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и подзаконных актах), в пределах которых эти подразделения (их должностные лица) осуществляют деятельность по предупреждению и раскрытию преступлений, розыску скрывшихся преступников и лиц, без вести пропавших, решают другие задачи ОРД.
