Кримінальне та адміністративне законодавство з питань пожежної безпеки має найдавнішу історію серед правових актів у галузі пожежної охорони України. Розвиток цих правових документів відбувався у трьох напрямках: відповідальність за необережне поводження з вогнем, боротьба з підпалами, відповідальність за халатне ставлення до обов'язків у підтриманні правил пожежної безпеки і невиконання вимог протипожежного законодавства та пожежної повинності.
Одним із найнебезпечніших засобів знищення чи пошкодження майна є підпал.
Проблема підпалів була настільки серйозною, що час від часу піднімалося питання про збільшення покарання. Згідно ст. 140 “Статуту про покарання, що накладаються мировими суддями”, за усну погрозу зробити підпал, зроблену без злочинної мети, винуваті підлягали арешту до одного місяця або штрафу до 100 крб. Якщо погрожували письмово, кара подвоювалася. Покарання за підпал були викладені в російському законодавстві в “Положенні про покарання” у 10 статтях (1606 – 1615). Вони грунтувалися на особливій небезпеці цього злочину для життя людини, а, отже, передбачали досить суворі міри.
Закон проводив різку грань між підпалами житлового будинку та нежилого приміщення. У першому випадку звинувачений за ст. 1606 відбував покарання у вигляді каторжних робіт від 8 до 10 років, а у другому, згідно ст. 1609 підлягав висилці до Сибіру на поселення. Але таке розмежування не піддавалося точному визначенню. Поняття “не жилий” не є протилежністю “населений”, оскільки перше стосується придатності для постійного проживання людей, а друге вказує не на “здатність” нерухомості, а на дійсну її експлуатацію.
Стаття 1610 нормувала дії, пов’язані з наміром зробити підпал. У цій статті також містилося цілий ряд суперечностей. Так, у п. 1 читаємо: “Коли пожежа хоча вже і почалася, але ліквідована на самому початку стараннями самого підпалювача, який розкаявся в тому, або покликаними ним на допомогу людьми, то винний піддається тільки ув’язненню до 8 місяців”.
Суттєвим недоліком російського законодавства було й те, що із 10 статей, які карали за підпал, лише одна (1612) згадувала про страхування й підпал із корисною метою. І це за тих обставин, що 1/4 частина від загальної кількості підпалів мала на меті саме цей мотив. Так, наприклад, у 1906 р. кореспондент “Южного обозрения” із Вознесенська писав: “Вознесенські обивателі звикли, що в пожежі нема нічого страшного, тому що це не Божа воля, а скоріше хазяйська; вам повідомлять, як і з якої причини повинна статися пожежа; підрахують, скільки господарю перепаде чистого прибутку на цій справі... ”.
Крім покарання за підпал ст. 1195 передбачалася сувора кара за обман страхового товариства. Винуваті, крім втрати права на пожежну винагороду за спалену власність, піддавалися конфіскації майна та висилці на поселення.
На думку сучасників, суттєвим недоліком законодавства в проблемі підпалів було те, що закон не брав до уваги дійсних наслідків учиненого злочину. При відсутності тяжких наслідків, окрім збитків у застрахованому майні самого підпалювача, покарання каторжними роботами здавалося надмірно суворим.
На необхідність реформувати законодавчу базу вказувалося ще на першому пожежному з’їзді у 1892 р. Пропонувалося за “страхові підпали”, якщо пожежа не призводила до загибелі людей та великих збитків, пом’якшити міру покарання, “тоді винні не користувалися б такою поблажливістю присяжних засідателів”. Так, згідно повідомлень “Зведення статистичних відомостей у кримінальних справах”, за 1872 р. в Україні кількість відкритих справ щодо підпалів складала – 3173, за якими обвинувачувалося 1789 осіб, а кількість осуджених за підпал – 31 або 1,7%. У багатьох випадках населення, знаючи “невидимих” підпалювачів, і, побоюючись помсти, не виказували їх слідству. Злочинці між тим цю психологію добре враховували і кількість підпалів щороку зростала.
Правова база пожежної охорони і на початку ХХ ст. значною мірою залишалася недосконалою й суперечливою. Для розв’язання цієї проблеми в березні 1910 р. Державна Дума Росії створила комісію для боротьби з пожежами у складі 23 депутатів, серед яких були представники й від українських губерній. 30 березня 1911 р. у законодавчі палати Думи був направлений проект документа “Про деякі протипожежні заходи”, розроблений членами комісії і пожежними спеціалістами. В проекті передбачалося утворення цільового протипожежного фонду та створення пожежної охорони в кожному населеному пункті, який нараховував не менше 100 дворів.
У цей період важливого значення набувають завдання забезпечення пожежної безпеки підприємств, що працювали на оборону, надання пільг щодо призову в армію членам добровільних пожежних формувань у містах, де не було професійної пожежної охорони. 13 листопада 1916 р. Департамент поліції видає циркуляр начальникам губернських та міських жандармських відділень “Про вжиття заходів для попередження підпалів мукомельних заводів агентами воюючих з Росією держав для поширення невдоволення і хвилювань серед населення”.
У березні 1915 р. Міністерство торгівлі та промисловості (далі – МТ та П) провело спеціальну нараду для обговорення протипожежного стану підприємств воєнно-промислового комплексу. Практичним наслідком наради стало видання циркуляру МТ та П представникам фабрично-заводської інспекції від 16 березня 1915 р. за № 2600 з покладенням на них обов’язку по нагляду за протипожежним станом підприємств.
3 вересня 1916 р. за підписом міністра внутрішніх справ вийшли “Правила про протипожежну охорону підприємств”, які узагальнили питання організації протипожежного захисту на промислових об’єктах, що працювали на армію.
8 червня 1916 р. була видана інструкція, яка передбачала й регулювала пожежну охорону стратегічних мостів на річках Дніпро, Десна та Дністер за підписом начальника військових сполучень армій Південно-Західного фронту генерал-майора Павського.
Таким чином, до початку ХХ ст. правова база в галузі пожежної безпеки відзначалася недосконалістю і неефективністю. Головна причина такої ситуації полягала у відсутності безпосереднього зв’язку законодавців з практичними працівниками пожежної охорони. Тимчасові комісії, що створювалися владою з тих чи інших питань протипожежного законодавства не вирішували цієї проблеми. Уряд так і не спромігся створити загальну керівну ланку пожежної охорони ні на державному, ні на регіональному рівнях. Вплив регіонів на правове забезпечення протипожежної діяльності був незначним внаслідок відсутності на місцях кваліфікованих фахівців. Лише активна діяльність діячів Російського пожежного товариства на початку минулого століття, функціонування з 1906 р. навчального закладу з підготовки фахівців у галузі протипожежної служби, реформування професійних пожежних підрозділів, нагромадження досвіду в організації пожежної безпеки земськими установами та міськими самоврядуваннями заклали основи для реальних позитивних зрушень у підвищенні ефективності діяльності пожежної охорони краю та подальшому удосконаленні протипожежного законодавства.
М.І. ХАРЛАМОВ, канд. іст. наук, НУЦЗУ, Харків
