Передумовою протипожежної діяльності органів місцевого управління став Височайший указ 10 січня 1818 р. про фінансування пожежної частини в містах органами міської влади. Відповідно до Пожежного статуту 1832 р. за постановою губернських правлінь у розпорядження міських дум щорічно виділялися “ремонтні гроші” на утримання пожежних обозів та коней.
Для постачання губерній та міст протипожежним інвентарем, а також із метою підготовки майстрів пожежних насосів в Санкт-Петербурзі та Москві створювалися пожежні депо. Циркуляр Міністерства внутрішніх справ від 30 вересня 1823 р. рекомендував начальникам губерній створювати місцеві підприємства з виготовлення пожежних інструментів у губернських містах. На середину ХІХ ст. такі підприємства за сприянням губернської влади були створені в Україні лише в Харкові та Києві.
В сільських населених пунктах наказом від 15 серпня 1845 р. незалежно від форм власності вимагалося утримувати в бойовій готовності протипожежний інвентар. В основі системи організації гасіння пожеж лежала натуральна пожежна повинність. Пожежний статут 1832 р. практично регламентував організацію пожежної справи лише в казенних сільських населених пунктах. Нагляд за пожежною справою в селах покладався на сільських старост. Вони мали контролювали виконання пожежної повинності селянами, вести спостереження за утриманням і використанням пожежного інвентарю. Наказ від 30 квітня 1838 р. дозволяв у казенних поселеннях, які мали волосне або сільське управління утримувати пожежні насоси, придбані за рахунок громадських зборів.
Селянські місцеві органи влади мали опікуватися й організацією та розвитком протипожежного страхування. Зокрема, 7 липня 1852 р. було затверджено “Положення про взаємне страхування будівель в казенних поселеннях від пожеж”. Стаття 6 Положення вимагала від волосних голів проводити роз’яснювальну роботу серед селян, щодо користі протипожежного страхування в поселеннях. На волосних голів та сільську старшину покладалася відповідальність проводити страхову оцінку будівель, щоб сума страхування не перевищувала 2/3 оціночної вартості нерухомого майна.
У випадку пожежі волосне правління складало акт за наслідками збитків та направляло його в Палати державних маєтностей для виплати допомоги погорільцям. Якщо застраховані споруди селян були лише частково пошкоджені вогнем, волосні голови мали скликати сільські сходи для визначення суми винагороди за частково ушкоджене майно. Страхова винагорода погорільцям видавалася Палатами державних маєтностей за посередництвом волосних правлінь. На місцеві органи влади покладався обов’язок проводити дізнання про причини виникнення пожеж. Стаття 26 Положення надавала право волосному правлінню у разі виявлення факту самопідпалу, доведеного та підтвердженого письмово сільським сходом, не призначати винагороду за знищене вогнем майно, а передавати господаря звинуваченого у підпалі до суду.
На сільську старшину покладався й обов’язок вести нагляд за господарською діяльністю селян під час випалювання лісів для засіву поблизу казенних лісових дач, проводити роз’яснювальну роботу щодо правил пожежної безпеки в лісах.
Ці питання вперше піднімаються ще сенатським указом 1800р. “Про розпорядження для попередження пожежних випадків у лісах”. Поряд із наглядом за пожежною безпекою в лісах з боку службовців казенних лісових дач, профілактична, роз’яснювальна робота та питання залучення державних селян до гасіння лісових пожеж покладалися на пожежних старост. На цю посаду обиралися сільським сходом селяни “твердої та доброї поведінки” терміном на 3 роки.
Великий негативний вплив пожеж на економічний розвиток держави, привів до того, що починаючи з ХVI ст., розпочалося створення законодавчої бази в галузі пожежної безпеки. Удосконалення якої мало продовження під час всього існування Російської імперії. Першим великим кроком у реорганізації пожежної справи було утворення пожежних команд, що змінили неефективну організацію гасіння пожеж, яка полягала у натуральній пожежній повинності. Це сталося внаслідок видання Олександром І у червні 1803р. наказу “Про склад пожежної охорони Петербургу”. Міщани були звільнені від натуральної пожежної повинності, а для ліквідації пожеж створювалися команди із солдат не придатних до стройової служби.
Починаючи з першого дня своєї діяльності професійна пожежна охорона зіткнулася з труднощами, які були пов’язані з тим, що нормативні документи, які вже існували часто повторювалися. Тобто нові документи містили в собі вже створені раніше методи боротьби з пожежами. Виходячи з цього можна зробити висновок – для ефективного функціонування системи протипожежного захисту потрібно було докорінно переглянути та впорядкувати законодавчу базу.
Значним кроком у цьому напрямку стало видання урядом у 1832р. Будівельного та Пожежного статутів, які увібрали в себе всі законодавчі акти в галузі пожежної безпеки, що існували в Росії на початок ХІХ ст. Будівельний статут став першим в імперії кодексом нормативних документів, який узагальнив накопичений за попередні роки досвід у галузі будівництва та проектування. Він регламентував будівництво у міських та сільських населених пунктах, спорудження промислових об’єктів, публічних будівель, закладів освіти та культури тощо. У ньому знайшли відображення й деякі заходи з пожежної безпеки будівель та протипожежного розпланування поселень. Остаточний варіант статуту був сформований, доповнений та опублікований у 1857р.
У зв’язку зі швидким поширенням вогню під час пожежі заборонялося робити дерев’яні прибудови для сходин, ходів і галерей ззовні кам’яних житлових будинків, промислових та громадських споруд. Вперше це доповнення було прийняте 26 червня 1847 р. Окрім цього, Статут передбачав надання прав органам міської влади видавати власні постанови щодо боротьби з пожежами, а також визначав адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення протипожежних вимог.
Окремий розділ Статуту був присвячений будівництву промислових об’єктів. Губернська місцева влада отримала право вирішувати питання про допустимість спорудження приватних фабрик та заводів у містах. Вимоги стосовно сільського будівництва регламентувалися розділом “Про будівництво в поселеннях”. Статут визначав порядок розміщення будівель на ділянці залежно від її розмірів. При цьому частину ділянки вимагалося використовувати під город для створення деякого протипожежного розриву. Також рекомендувалося ділянки з усіх сторін обсаджувати деревами для більшої безпеки від поширення вогню, а лазні, кузні, сушильні розміщувати за межами садиб.
Не має сумніву, що заходи передбачені Будівельним статутом мали досить значний вплив на дотримання правил пожежної безпеки у населених пунктах України. Проте, вони були регламентовані у ньому далеко не достатньо, до того ж їх можна було “обходити” при будівництві. На це, зокрема, мала значний вплив приватна власність на землю та будівлі. Нерідко місцева влада не могла зробити провулок або розширити вулицю, якщо власники землі не погоджувалися її продати.
Всі запроваджені заходи були великим кроком вперед, але вимоги та рекомендації Статуту не вирішували основних питань будівництва і розпланування населених пунктів та промислових підприємств. Недостатньо була розроблена нормативна частина та питання евакуації людей у разі виникнення пожежі.
Незнання населенням елементарних правил поводження з вогнем значною мірою впливало на поширення кількості пожеж. Саме це питання, а також запобіжні протипожежні заходи містилися в Пожежному статуті. Цим документом обумовлювалися заходи попередження пожеж у містах і селах, на промислових об’єктах, кораблях тощо. Статут унормував організацію гасіння пожеж, було передбачено міри покарання за невиконання протипожежних правил та заподіяння пожежі. Досить детально регламентувалося питання очистки від сажі димоходів для казенних та приватних будівель. Визначався час для опалення печей у помешканнях. Зміст статуту також в собі містив заборони: розводити вогонь на подвір’ях та вулицях; ходити із запаленою свічкою на горищі, в коморі чи сіннику; зберігати на печах або біля них льон, сіно, смолу, інші легкозаймисті матеріали.
Один із розділів Статуту містив правила щодо обережності при застосуванні вогню на кораблях та у військових підрозділах. Заборонялося, наприклад, ходити з відкритим вогнем у трюмі і на палубі, а палити дозволялося не інакше, як над діжкою з водою. Кораблі з вантажем олії або сала, негашеним вапном та іншими вогненебезпечними речовинами повинні були швартуватися в портах на значній відстані від інших суден. У гаванях корабелам дозволялося готувати їжу та розігрівати смолу лише в спеціально відведених місцях.
Ведення слідства для виявлення причин пожежі Статут покладав на місцеву поліцію, яка повинна була повідомляти губернську владу про пожежу та її наслідки. У сільських населених пунктах місцеві старшини мали сповіщати про пожежу волосне начальство. Окремий розділ Статуту був присвячений стягненням та покаранням. Слід відмітити, що викладені в Пожежному статуті попереджувальні заходи носили основним чином режимний характер і в деяких випадках подавалися в загальному вигляді без чітких норм, лише в формі порад та настанов. Тому й судові інстанції у випадку порушення протипожежних правил досить часто звільняли порушників від відповідальності. Іншим недоліком Статуту був виклад застарілих і малоефективних заходів гасіння пожеж.
Отже викладені у Будівельному та Пожежному статутах правила вимагали удосконалення, приведення їх до потреб часу та подальшого законотворчого розвитку. Хоча всі наступні нормативні документи у галузі пожежної охорони базувалися на основі Будівельного та Пожежного статутів. Однак, вони не ввійшли у ці кодекси, а діяли паралельно з ними. Більше того робота над удосконаленням статутів у 60–90 рр. ХІХ ст. фактично припинилася. Склалася негативна ситуація при якій водночас діяли застарілі та нові форми організації пожежної безпеки. Загалом же еволюція законодавства у галузі пожежної справи проходила у таких напрямках:
§ формування будівельних протипожежних норм;
§ правове забезпечення організації пожежної справи місцевими органами влади в населених пунктах;
§ організація застережних протипожежних заходів на підприємствах, залізницях, закладах освіти та культури;
§ законодавча підтримка функціонуванню професійної та добровільної пожежної охорони;
§ розвиток страхування та допомога постраждалим від пожеж;
§ адміністративна та кримінальна відповідальність за порушення правил пожежної безпеки і підпали.
Після впровадження Будівельного та Пожежного статутів законодавча база продовжувалася поповнюватися новими законами щодо попередження пожеж. Так у 1834р. урядовий сенат видав указ про дотримання правил при будівництві поселень та додав до існуючих наступні нові: під час складання на майбутній час планів державним поселенням, не обмежуватися встановленим між двома подвір’ями проміжками, а призначати вдвічі більшу відстань через кожні десять дворів. В 1841р. був виданий новий указ про дотримання правил будівництва поселень. Наступне узаконення вийшло в 1844р. і торкалося поселень, що були приписані до відомства Державного Кіннозаводства, де також найбільшу увагу було звернуто на правильність розпланування будівель під час будівництва.
Закон від 7 квітня 1864р., залучає земство до проведення протипожежної роботи в сільських населених пунктах та організації взаємного страхування в селах від вогню. Земські установи отримують право залучати залишки від страхового збору на заходи попередження пожеж у випадку, коли запасний страховий капітал досягав розміру, відповідного загальній сумі річних витрат на страхування в середньому за попередні п’ять років.
8 червня 1867р. вийшов циркуляр міністра внутрішніх справ про благоустрій міст і сіл, який узагальнював існуючі правила в галузі пожежної безпеки поселень. На основі цього розпорядження місцевими губернаторами Південної України були видані власні настанови.
У вересні 1869р. розпорядженням МВС було доручено губернаторам запропонувати земським зібранням якнайшвидше перейти до обговорення питання про знаходження більш дієвих засобів щодо сприяння зменшенню кількості пожеж. Результатом такого обговорення було всебічне висвітлення на місцях причин, виникнення та розмірів пожеж у селах. Відповідно до указу 16 червня 1873 року, який направляв земства до більш активної діяльності в боротьбі з сільськими пожежами, земські установи мали право видавати обов'язкові для населення протипожежні правила на основі діючих законів та нормативних документів.
У 1878р. уряд опублікував “Тимчасові правила про заходи обережності від пожеж в поселеннях”. У них повторювалися попередні постанови про обережне поводження з вогнем, а окрім цього додалася вимога господарям будинків, розташованих поблизу пожежі, висилати на дах людей для гасіння іскор та заливання їх водою. Остаточно Правила разом із рекомендаціями вищезазначеної комісії були затверджені урядом у 1879р.
У серпні 1854р. своїм указом Сенат поширює протипожежні правила, які діяли відносно губернських та повітових міст імперії на заштатні міста та містечка України. Ці населені пункти отримали право використовувати кошти, що надходили з нотаріальних зборів на організацію пожежної справи.
У червні 1861р. виходить циркуляр Господарського департаменту МВС про прийняття заходів для покращання пожежної справи в містах.
Із уведенням “Городового положення” від 16 червня 1870 р., вирішення проблем зі створення та функціонування пожежних частин покладалося на міські управи. Думам було надане право видання обов’язкових до виконання постанов протипожежного характеру та на міські кошти, згідно ст. 139, віднесено утримання пожежних команд.
Активна діяльність міських самоврядувань у правовому забезпеченні пожежної охорони населених пунктів припадає на початок 80-х рр. ХІХ ст. Певним поштовхом у цьому напрямку став циркуляр МВС від 5 жовтня 1877р. про видання міськими громадськими управліннями постанов про боротьбу з пожежами.
У зв’язку з катастрофічним станом протипожежного захисту великої кількості підприємств 31 березня 1913р. виходять “Правила про заходи пожежної безпеки робіт у промислових закладах”. Ними передбачалося обов’язкове створення протипожежних варт, пожежних обозів, організація водопостачання та регламентувалися заходи з попередження пожеж.
Важливе значення для економічного розвитку країни мало забезпечення протипожежними заходами залізниць. У зв’язку зі складною ситуацією, зумовленою недостатнім протипожежним обладнанням засобів транспорту з 23 листопада 1909р. на Південній залізниці за № 176 була введена “Тимчасова інструкція дільничним брандмейстерам”. Згідно Інструкції, всі станції залізниці мали пожежні обози.
