Предпосылки внедрения оценки регулирующего воздействия в государственное управление в Российской Федерации.

Эволюция общественных отношений, появление новых возможностей и противоречий общественного развития актуализировали потребность во внедрении и развитии новых технологий государственного управления. Это обусловлено двумя обстоятельствами. Во-первых, трансформация социально-экономических отношений хозяйствующих субъектов формирует новый способ организации социально-экономической системы и неизбежно сказывается на государственной политике, которая отражает потребности социально-экономических отношений и становится средством их реализации. Конкретным инструментом государственной политики является государственное регулирование, обеспечивающее упорядоченность и устойчивость социально-экономической системы с помощью установленных и закрепленных законодательно норм и правил. Во-вторых, вследствие реализуемой государством политики возникают «неожиданные» экономические, социокультурные и экологические эффекты как отклонения от установленных норм, программ, политических решений и приводят к снижению эффективности существующей системы государственного регулирования.

Формируя институциональную среду, государство выступает не только гарантом прав ее субъектов, но и координатором их взаимодействия посредством реализации информационной, планово-прогностической, регулирующей, исследовательской, организационно-управленческой и других государственных функций. В этой связи, возникает необходимость оценки целесообразности и адекватности принимаемых государством мер, направленных на поиск компромиссных решений и путей преодоления сложившихся противоречий общественного развития посредством внедрения механизма оценки регулирующего воздействия (далее по тексту - ОРВ). Основной целью которой является:

1) установление причинно-следственной связи между мерами регулирования и решением проблемы, на которую направлено регулирование;

2) упорядочивание нормотворческой деятельности и повышение качества законодательных инициатив;

3) выявление избыточных административных и иных ограничений для субъектов предпринимательской деятельности;

4) устранение необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности, бюджетов всех уровней бюджетной системы на исполнение избыточных мер и осуществление контроля за их соблюдением,

5) согласование интересов органов государственного управления, бизнеса и общества посредством привлечения предпринимательского, экспертного сообщества и институтов гражданского общества к процедуре оценки.

Среди преимуществ внедрения ОРВ в государственное управление следует отметить определение общественных, экономических выгод и издержек, рисков, открытость и отчетность нормотворчества, обеспечение экспертных и публичных обсуждений при принятии управленческих решений на государственном уровне.

Международная практика применения ОРВ свидетельствует о специфике становления данного института в различных странах в силу политической, конституционной и административной среды, а также социальных, культурных и правовых особенностей. Современная идеология ОРВ в развитых странах базируется на постулатах, так называемого «умного регулирования», концепция которой предполагает разработку мер регулирования, основанных на принципах субсидиарности и пропорциональности мер, снижение объема обязательных требований со стороны государства, научной обоснованности и качества принятия регулирующих решений.

В российской практике оценка регулирующего воздействия (далее - ОРВ) осуществляется Министерством экономического развития РФ, в то время как в мировой практике – государственным органом, осуществляющим разработку нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности. По результатам мониторинга внедрения института оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, проведенным авторским коллективом АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства», свыше 50% случаев оценка осуществляется на федеральном уровне и приходится на проекты ведомственных актов и проекты административных регламентов, но не федеральных законах системного уровня. Авторы мониторинга также отмечают эпизодичность оценки регулирующего воздействия отдельными органами исполнительной власти по конкретным проблемам и проектов нормативных правовых актов. Также, в перспективе предполагается, что за Минэкономразвития России сохранится лишь функция контроля над правильностью подготовленных заключений, мониторинга и методической поддержки. С 2014 г. внедрение института ОРВ на региональном уровне является одним из приоритетов проводимой в России административной реформы.

Законодательство не является единственным способом регулирования общественных отношений, поскольку существуют альтернативные способы такие, как саморегулирование и совместное регулирование. Интеграция существующих способов возможна в рамках формирования и реализации государственной политики, основанной на согласовании интересов всех участников, консолидации ресурсов и субсидиарной ответственности. Кроме того, идея «умного регулирования» не затрагивает организационные вопросы, производительность, адаптируемость системы регулирования к изменяющимся условиям, следовательно, не учитывает все особенности эволюции социально-экономических отношений. Более того, «умный» механизм регулирования не гарантирует, что политика будет успешной. Современное регулирование предполагает пересмотр не только стиля государственного управления и (или) политических целей в рамках политики, но и комбинацию (сочетания) инструментов, которые будут использоваться для достижения целей в зависимости от компетенции регулятора.

Поскольку государственная политика как система включает меры законодательного, исполнительного и контролирующего характера, то актуальной становится проблема распространения ОРВ не только на сферу нормотворчества, но и на весь процесс принятия и реализации политического решения. Для этого необходимо обеспечить:

1. Оценку правильности идентификации проблемы (структурированность, иерархичность и т.д.) на решение которой будет направлена политика, оценить степень учета интересов сторон и возможность достижения консенсуса между ними, предоставить эмпирические данные для выбора альтернативных решений существующей проблемы.

2. Оценку эффективности функционирования и координации взаимодействия институтов реализации государственной политики, диагностику существующих нормативно-правовых актов на предмет их соответствия стратегической цели и приоритетных направлений разрабатываемой политики на различных уровнях государственного управления. Это обеспечит комплементарность и интегрированность документов стратегического и программно-целевого характера, направленных на реализацию государственной политики.

3. Оценку установленных границ допустимых отклонений, индикаторов, характеризующих реализацию политики, предлагаемых корректирующих мер с привлечением к их обсуждению заинтересованных сторон и экспертов.

4. Оценку соизмеримости затрат и последствий реализуемой государственной политики: прямые и косвенные эффекты, результативность, эффективность программ, реализуемых государством.

Применение института ОРВ при формализации государственной политики позволит учесть особенности существующей институциональной среды, выявить интеграционные процессы в различных группах общества, обеспечить эффективный информационный обмен (посредством формирования обратной связи), определить заинтересованные стороны и их отношение к мерам проводимой государственной политики. Выявление организационных и социальных механизмов взаимодействия бизнеса, власти и общества при формировании и реализации государственной политики будет способствовать развитию теории коллективного действия, связанного с контролем и управлением ресурсами, находящимися в общей собственности и являющимися объектом государственного регулирующего воздействия. Оценка нормативно-правовых, исполнительных и контрольных мер проводимой государственной политики, а также введение практики частного и коллективного арбитража за их соблюдением являются необходимыми. В последующем это позволит обеспечить согласование интересов субъектов государственной политики и их объединений, планировать распределение ресурсов между этими субъектами, предвидеть и адаптивно регулировать социально-экономические процессы и получить общественную поддержку реализуемой государственной политики.