Мировой опыт развития системы местного самоуправления

В мировой практике сформировались различные системы местного самоуправления, особенности функционирования которых зависят от традиций и обычаев, национальной психологии, форм административно-территориального деления страны и т.д.

В зависимости от принципов взаимоотношений и разделения компетенции между центральными (государственными) и местными органами управления выделяется три основные модели организации местного самоуправления: англо-саксонская; европейская континентальная; иберийская

Основные черты англосаксонской модели (распространена в Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.) проявляются в высокой степени автономии местного самоуправления; выборности; контроле прежде всего со стороны населения; отсутствии на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления; отсутствии местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Англосаксонская модель отличается четким закреплением перечня полномочий муниципалитетов, в рамках которых органы местного самоуправления действуют самостоятельно. Таким образом, основной принцип в данной модели - действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий. Например, в Великобритании полномочия муниципалитетам предоставляются Парламентом страны, т.е. из «центра», а в США – штатами, т.е. на региональном уровне.

При этом существует ряд вопросов, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства. Однако представители государства на местах в такой модели отсутствуют. Государственное регулирование, как правило, осуществляется в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля.

Разграничение функций между государством и местным самоуправлением довольно просто: правительство действует в пределах выполнения преимущественно политических задач (оборона, внешние сношения, национальные финансы, определение национальных приоритетов), а более повседневные управленческие функции (образование, здравоохранение, поддержание порядка, социальная помощь, содержание дорог, муниципального жилья и т.д.), которые первостепенны для организации быта и создания условий комфортной жизнедеятельности населения, переданы местным властям.

Основное средство регулирования в данной модели – государственные дотации.

Англосаксонская модель предполагает избрание во всех административно-территориальных единицах советов, как правило, на срок не более 3 лет. В малых административно-территориальных образованиях в этот совет входят 3-5 чел., в крупных - до 50, но не более. Кроме совета местное сообщество избирает ряд должностных лиц. Так, в США население выбирает шерифа, являющегося начальником полиции административно-территориальной единицы; атторнея, представляющего интересы административно-территориальной единицы в суде. В городах населением избираются мэры, при этом популярность обрела следующая схема: советом выбирается глава администрации, выполняющий только представительские (церемониальные) функции, а фактически главой администрации становится наемный работник — менеджер, назначаемый на должность советом.

В англосаксонской модели самоуправления можно выделить как достоинства, так и недостатки. С одной стороны, местные дела полностью передаются в руки местного сообщества и избранных ими органов. С другой стороны, такая модель ведет к сильной децентрализации в управлении страной, что обусловливает ряд трудностей по согласованию решений на различных уровнях системы управления и может снижать эффективность ее функционирования, провоцировать различные злоупотребления на местах. Необходимо при этом отметить, что все же существуют определенные формы контроля и координации деятельности местного самоуправления из центра, в частности, периодические инспекционные поездки на места представителей министерств местного самоуправления, финансовый контроль, принятие законодательной властью государства нормативно-правовых актов, регламентирующих структуру органов местного самоуправления и т.д.

В этой связи на практике полное самоуправление в определенной степени ограничено, и англосаксонская модель частично развивается в направлении модели децентрализации с характерными чертами континентальной европейской модели.

Основные черты континентальной модели (распространена в странах континентальной Европы: Франция, Италия, Испания, Бельгия) проявляются в: сочетании местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенной иерархии системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным; ограниченной автономии местного самоуправления; наличии на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Таким образом, континентальная модель основана на сочетании, с одной стороны, выборности всех органов местного самоуправления, а с другой – назначении из «центра» на места представителей государственной власти. При этом в первичных структурах самоуправления (общинах, коммунах) назначенных государством чиновников, как правило, нет, в то время как на уровне района имеются только представляющие центральную власть лица. При этом назначаемые государством управляющие имеют определенный круг полномочий, и ни одно постановление муниципального совета не может вступить в силу, если на нем нет визы представителя государства – префекта (комиссара). В этой связи в континентальной модели административная автономия местных властей существенно ограничена, и реализуется подконтрольность и централизация системы управления. Так, например, во Франции местное самоуправление представлено только коммунами, а кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти. Коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, который является государственным служащим, и его деятельность подконтрольна муниципальному совету и комиссару республики. В функции комиссара также входит контроль за законностью принимаемых коммуной решений.

В Германии действуют четыре модели организации местного самоуправления:

- «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

- «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);

- «сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

- «сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

Задачи, выполняемые коммунами в Германии разделяются на добровольные и обяза­тельные. Первые, затрагивают вопросы жизнедеятельности населения (водо-, электрообеспечение населения, вопросы культуры, спорта и социального обеспечения) и находятся в полной компетен­ции коммунального совета. Вторые задачи, устанавливаются землями, а находятся в исполнении в местных органах. Собственные финансовые ресурсы коммуны идут в первую оче­редь на решение обязательных задач в рамках самоуправления; оставшиеся сред­ства могут быть использованы при решении добровольных задач.

Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления. Например, в Финляндии принципы осуществления демократических прав граждан гарантированы законом о местном самоуправлении, многие статьи которого устанавливают право непосредственного участия граждан в местном самоуправлении и право граждан не соглашаться с решением муниципалитета или подавать жалобу на него. Граждане Финляндии могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. В других скандинавских странах изучение различных жалоб граждан по решениям муниципалитетов – важная часть административной работы.

В Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

Иберийская модель получила распространение в Испании, Португалии и испаноязычных государствах Латинской Америки. В данной модели на всех уровнях управления государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом исполнительные органы, представленные институтом алькальда, регидора и др. Совет рассматривается как местный представительный орган, алькальд — исполнительный орган. Сверху должностные лица не назначаются, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице.

В соответствии с Конституцией Испании муниципалите­ты и провинции пользуются автономией при ведении своих дел, в этой связи ни государство, ни административно-территориальное образо­вание, на территории которого они расположены, не могут осуществлять вмешательство в действия местных органов власти.

В финансовой сфере Конституция Испании прямо устанавли­вает, что местные финансы должны быть достаточными для вы­полнения функций, возлагаемых законом на соответствующие ор­ганы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участие в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений. Кроме того, органам самоуправления предостав­ляется бюджетная автономия, однако существует риск недостаточности доходов для покрытия ме­стных расходов, и в результате омет возникнуть проблема задолженности.

Контроль над деятельностью органов самоуправления осущест­вляется путем оспаривания принимаемых ими постановлений и регламентов в суде.

Специфика организация местного самоуправления также прослеживается в делении все государств на федеративных и унитарные, демократические и авторитарные, с преобладанием «естественных» или «искусственных» административно-территориальных единиц.

В федеративных государствам, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. Например, в Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на региональном уровне. В унитарных государствах регулирование местного самоуправления является прерогативой центральных органов власти и правовые основы местного самоуправления определяются конституцией или специальными законами страны. Примером такого порядка выступают Великобритания, Франция, Чехия.

В демократических государствах власть и местное самоуправление разделяются. В качестве органов государственной власти рассматриваются центральные органы (глава государства, правительство, парламент и др.), а также их представители на местах. В условиях авторитарных режимов, как правило, реализуется единство власти (т.е. местное самоуправление отсутствует).

В России системы местного самоуправления находится в развитии, а гражданское общество недостаточно сформировано, создание местных выборных органов, которым передается значительная часть властных полномочий, должно сочетаться с сохранением элементов контроля (прямого или косвенного) со стороны центральной власти. Для России актуальными остаются проблемы совмещения форм федерального контроля с правами субъектов Федерации, осуществляемых на принципе субсидиарности.