Административная реформа является объективной потребностью совершенствования системы государственного управления России. Административная реформа России проходила несколько этапов, каждый из которых отличался качественным своеобразием:
1) первый этап административной реформы (2003–2005 гг.). Цель - укрепление государственной власти в стране;
2) второй этап административной реформы (начало в 2006 года). Цель - построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы.
Второй этап также можно разделить на два подэтапа, связанных с реализацией Концепции административной реформы в 2006-2010 годах и в 2010-2013 годах соответственно.
В соответствии с «Концепцией административной реформы в РФ в 2006 - 2010 годах» (распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р.), административная реформа была направлена на повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Реализация концепции велась по нескольким направлениям.
1) Внедрение управления по результатам посредством:
- создания и внедрения комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности;
- конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контролем за достижением результатов их деятельности;
- разработки и внедрения показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности;
- внедрения технологий и процедур целеполагания, которые обеспечивают привязку целей к конкретным исполнителям;
- разработки и внедрения управленческого учета, при котором ресурсы распределяются по поставленным задачам;
- разработки и внедрения системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов.
2) Регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций). Данное направление предполагает разработку административных регламентов предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), которые систематизировали полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочив их деятельность, а также восполнив нормативные правовые пробелы в законодательстве РФ.
3) Предоставление информации о государственных услугах посредством ключевых элементов центральной инфраструктуры электронного правительства:
- федеральная государственная информационная система "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - единый портал);
- федеральная государственная информационная система "Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - федеральный реестр);
- программно-технический комплекс, обеспечивающий получение государственных услуг в электронном виде через инфраструктуру центров общественного доступа;
- информационная система удостоверяющих центров единого пространства доверия электронного правительства.
4) Организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" на базе многофункциональных центров. Организация данной системы направлена на сокращение сроков получения государственных и муниципальных услуг, снижение межведомственной волокиты, достижение существенного антикоррупционного эффекта за счет отсутствия непосредственного взаимодействия с предоставляющими услуги государственными и муниципальными служащими, исчезновение спроса на деятельность включенных в коррупционные схемы посредников, что позволяет минимизировать расходы на обеспечение условий качественного, доступного и комфортного получения государственных и муниципальных услуг в соответствии с утвержденными административными регламентами и заключенными соглашениями.
5). Оптимизация функций органов исполнительной власти. Инвентаризация состава государственных услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу.
6) Принятие Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Данным законом предусмотрены открытые и гласные процедуры размещения заказа и созданы некоторые механизмы для развития конкуренции в сфере государственного и муниципального заказов. Информация о заказе размещается на официальных сайтах в сети Интернет. С 1 января 2011 г. начал функционировать единый общероссийский сайт для размещения информации о заказе для государственных и муниципальных нужд.
7) Противодействие коррупции. В 2006 году Россия ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию. За последнее время в сфере противодействия коррупции приняты следующие наиболее значимые нормативные правовые акты: Федеральный закон "О противодействии коррупции"; Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"; Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"; Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Обозначенные направления административной реформы легли в основу Концепции на 2006-2010 годы. Дальнейшее развитие административная реформа получила в «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг.», основная цель которой - снижение административных барьеров, повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.
Для достижения поставленных целей необходимо решение задач по следующим направлениям: реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг; оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений; развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации Концепции.
Основные направления совершенствования системы государственного управления, обозначенные в «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы» и Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предполагают снижение избыточного государственного регулирования. Государственное регулирование является одним из ключевых факторов, определяющих инвестиционный климат и макроэкономические показатели в целом. Все изменения в рамках принципов государственного управления работают на сокращение масштабов административного влияния на участников предпринимательской деятельности, снижение их издержек и повышение экономической активности. Поэтому наряду с другими мерами ведется совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций в различных отраслях экономики, а также организована работа по созданию и реализации «дорожных карт» в рамках Национальной предпринимательской инициативы. Важной общесистемной мерой реформы стало выстраивание процесса технического регулирования, в том числе унификации процедур входа предпринимателей на рынок. Начато реформирование всей системы аккредитации, а также гармонизация правил и процедур аккредитации с едиными международными стандартами.
Кроме принятых системных мер по нахождению баланса между государственным регулированием экономики и либерализацией рынка, важно было найти инструменты, отсекающие появление избыточных барьеров для бизнеса на стадии законодательной инициативы. Поэтому практическое применение в правотворческом процессе в России сначала нашёл институт оценки регулирующего воздействия.
Основные меры, при помощи которых проводится совершенствование государственного регулирования, указаны в «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы»: лицензирование, уведомительный порядок осуществления предпринимательской деятельности, аккредитация, государственный контроль и надзор, саморегулирование.
В рамках проводимой реформы существенно сокращен перечень лицензируемых видов деятельности, в частности, унификация процедур лицензирования отдельных видов деятельности. Контрольные и надзорные функции переданы разным ведомствам, соответственно, усилена личная ответственность государственных служащих. Благодаря реформированию были введены действенные инструменты защиты прав предпринимателей при взаимодействии с проверяющими органами. Также создана правовая база для развития института саморегулирования, позволяющий ограничить вмешательство государства в хозяйственную деятельность и создающий предпосылки для выработки стандартов и правил, отвечающих как профессиональным, так и публичным интересам, Введен институт уведомления об осуществлении предпринимательской деятельности. Создана Федеральная служба по аккредитации, формируется единая национальная система аккредитации.
Новым перспективным направлением является совершенствование процедур в части обеспечения безбумажного взаимодействия государства и бизнеса, в рамках которого определяются механизмы, позволяющие бизнесу в среднесрочной перспективе (2014-2017 гг.) отказаться от сопровождения оборота продукции бумажными разрешительными документами.
Федеральный закон «Об организации предоставлении государственных и муниципальных услуг» – это первый законодательный акт в отечественной нормативной правовой базе, направленный, прежде всего, на обеспечение прав граждан при обращении в государственные и муниципальные органы. В данном федеральном законе заложены все основные направления оптимизации предоставлении государственных услуг, ключевые понятия и направления развития.
В настоящее время проведена работа по регламентации и включению в Федеральный реестр информации по муниципальным услугам, а также услугам, предоставляемым органами исполнительной власти субъектов РФ; устранены все законодательные ограничения для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»; ведется перевод услуг в электронный вид; осуществляется переход на межведомственное взаимодействие; введена ответственность чиновников за нарушения при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» поставлена задача по достижению следующих показателей:
- не менее 90% должен составлять уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году,
- не менее 90% должна быть доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 году,
- не менее 70 % граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году,
- до 2 снизить среднее число обращений представителей бизнес-сообщества в орган государственной власти или орган местного самоуправления для получения одной государственной или муниципальной услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, к 2014 году,
- до 15 минут сократить время ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти или орган местного самоуправления для получения государственных или муниципальных услуг к 2014 году.
Повышение эффективности органов власти. Эффективность органов власти является одним из определяющих факторов темпа социально-экономического развития страны, условий ведения предпринимательской деятельности и жизни граждан. С учетом достигнутых ранее результатов в настоящее время проводится работа по четырем направлениям.
Первое - запуск и развитие единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системы «Управление» (ГАС «Управление»). Данная система необходима для совершенствования информационного, технологического и аналитического обеспечения принятия решений на всех уровнях государственного управления, существенного сокращения дублирующих информационных потоков, а также формирования единого информационного пространства. В настоящий момент ведется модернизация системы. ГАС «Управление» должна стать узловой системой, в которую будут интегрированы ведомственные системы, содержащие необходимую пользователям информацию, – хранилищем этой информации с возможностью их обработки.
Второе - реформирование системы общественных советов. Это направление необходимо для вовлечения представителей общества в обсуждение принимаемых органами власти решений, расширения участия граждан в деятельности государства. В частности, еще в 2005 году Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ» органам власти предоставлена возможность образовывать общественные советы. Однако до настоящего времени строгой обязанности создавать общественные советы и взаимодействовать с ними у федеральных органов исполнительной власти не было.
Третье - разработка и внедрение показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих. Минэкономразвития России проводится работа по данному направлению с целью качественного улучшения корпуса государственных служащих. Разработка и внедрение показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих характеризуется комплексностью и вариативностью решаемых целей и задач, а также применяемых механизмов. В связи с этим можно выделить несколько наиболее крупных проектов по внедрению показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих:
- оценка гражданами эффективности деятельности государственных служащих;
- внедрение принципов оплаты труда государственных служащих по результатам деятельности.
Четвертое - противодействие коррупции, выявление и последующее устранение причин и условий ее появления. В рамках этого направления ведется систематическая работа, которая призвана обеспечить эффективное функционирование органов государственной власти, в том числе при осуществлении мероприятий, направленных на проведение социальных преобразований и модернизацию национальной экономики.
Повышение информационной открытости. Данное направление текущей административной реформы предполагает создание механизмов прозрачности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи, позволяющим гражданам взаимодействовать с органами власти. В 2009 году Президентом РФ Д.А. Медведевым был подписан Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», направленный на повышение открытости органов власти для граждан. Сегодня задачи, определенные федеральным законом, еще более расширены Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Президентом поставлены задачи:
- комплексного повышения качества официальных интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов и порядке предоставления государственных услуг;
- повышения прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Также информационная открытость является одним из важных направлений работы «Открытого правительства». В связи с этим в рамках совершенствования государственного управления ведется работа по следующим направлениям:
- мониторинг информационных ресурсов органов государственной власти;
- обеспечение доступа в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти РФ.
Необходимо отметить, что идеи административной реформы поддерживается рядом государственных программ, концепций, законов. Так, в целях формирования информационного общества распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. N 1815-р утверждена государственная программа РФ"Информационное общество (2011 - 2020 годы)", определившая ряд приоритетных мероприятий, необходимых для:
- повышения качества и доступности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, упрощения процедур и сокращения сроков их оказания, повышения открытости информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (подпрограмма "Качество жизни граждан и условия развития бизнеса в информационном обществе");
- перехода к новой форме организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, качественно новому уровню оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных (муниципальных) услуг и информации о результатах деятельности органов власти (подпрограмма "Электронное государство и эффективность государственного управления").
В целях формирования единой национальной системы аккредитации распоряжением Правительства РФ от 12 октября 2010 г. N 1760-р одобрена Концепция формирования единой национальной системы аккредитации в РФ, устанавливающая цели и принципы осуществления аккредитации, а также приоритетные направления развития аккредитации в РФ. Этим распоряжением утвержден план мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в РФ.
В целях повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений принят Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", направленный на сокращение сметного финансирования и оптимизацию бюджетных расходов на содержание государственных и муниципальных учреждений.
В целях повышения эффективности бюджетных расходов распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р утверждена Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, предусматривающая создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по исполнению государственных и муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и юридических лиц в государственных и муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
В целях совершенствования системы государственной службы РФ Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N261 утверждена федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы РФ(2009 - 2013 гг.)". Целью федеральной программы является создание целостной системы государственной службы РФ посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
В целях снижения уровня коррупции в РФ Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568 утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2010 – 2011 гг. и Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции. Целью - искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.
В Концепции предусмотрены несколько групп целевых показателей реализации административной реформы.
1. Показатели, формируемые на основе регулярного мониторинга качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций). Исходя из результатов мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг, проведенного в 2010 году, для получения одной государственной (муниципальной) услуги гражданину РФ необходимо обратиться в орган государственной (муниципальной) власти 2 раза. Целевым показателем реализации мероприятий Концепции является снижение среднего числа таких обращений к 2014 году до 1. Для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, в среднем представители бизнеса вынуждены обращаться в орган государственной (муниципальной) власти РФ 8 раз. Целевым показателем реализации мероприятий Концепции является снижение среднего числа таких обращений к 2014 году до 2.
Среднее время ожидания в очереди при обращении граждан РФ в государственный (муниципальный) орган составляет 55 минут. Целевым показателем реализации мероприятий Концепции является сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в государственный (муниципальный) орган к 2014 году до 15 минут.
Установленные нормативные сроки предоставления государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, превышаются на 98 процентов. Целевой показатель к 2014 году - отсутствие превышения установленных нормативных сроков.
Планируемое повышение степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг к 2014 году по государственным и муниципальным услугам, предоставляемым непосредственно в органах государственной власти и органах местного самоуправления, - до 60 процентов.
Планируемое повышение степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг к 2014 году по государственным и муниципальным услугам, предоставляемым в международных центрах, - до 95 процентов.
2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Целевыми показателями реализации мероприятий настоящей Концепции являются:
- снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке;
- значение показателя "Барометр Деловой России".
3. Место России в международных рейтингах показателей качества государственного управления. Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. Для оценки системы государственного управления в РФ предполагается использовать следующие показатели:
- эффективность государственного управления (показатель отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством РФ);
- качество государственного регулирования (значение этого показателя связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике). С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в финансовой сфере и избыточное регулирование бизнеса.
Процентный ранг России по эффективности государственного управления в 2009 году - 44,9 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 35,2 единицы (из 100 возможных). В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Целевыми показателями к 2014 году соответственно являются:
- по эффективности государственного управления - 65 единиц;
- по качеству государственного регулирования - 60 единиц.
