Местное самоуправление в 988

К моменту образования государства (IX век) у восточных славян на смену родовой общине пришла соседская, или территориальная, община. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества, другие корпоративные единицы, характеризуются сословным, производственным, территориальным единством, выступают в качестве первичных ячеек, являются самой органичной и естественной основой местного самоуправления.

В результате передачи князьями права на владение землей феодалам часть общин попала под их власть. Другим путем подчинения соседских общин феодалам был их захват дружинниками и князьями. Чаще всего в бояр-вотчинников превращалась старая родоплеменная знать. Общины, не попавшие под власть феодалов, обязаны были платить подати государству, которое по отношению к ним выступало и как верховная власть, и как феодал.

Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении.

Во главе славянских племенных союзов стояли князья и бывшая родовая верхушка – «нарочитые люди». Важнейшие вопросы жизни решались на народных собраниях – вечевых сходах. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

Существовало ополчение («полк», «тысяча», разделенная на «сотни»), во главе которого стояли тысяцкие. Особой военной организацией была дружина. Она делилась на старшую, из которой выходили послы и княжеские управители, имевшие свою землю, и младшую, жившую при князе и обслуживавшую его двор и хозяйство.

По мере роста могущества князя, дружины, теряло свою роль, как военная сила, народное (земское), городское ополчение, возглавлявшееся тысяцкими. Летописи донесли, а Карамзин, опираясь на них, отметил этот процесс, сопровождавшийся и прямыми столкновениями князей с тысяцкими при Андрее Боголюбском и Дмитрии Донском. Князь опирался на дружину, пестовал, укреплял, увеличивал ее; в конечном счете дружина разрослась в особое сословие поместного дворянства, всецело зависящего от князя-государя. Ему служилые были обязаны всем. Государи могли казнить, могли одарить щедро, пожаловать кубок вина, кафтан и шубу с царского плеча, доспехи, меч, огромное поместье.

Веками длившаяся мужественная борьба с захватчиками породила мощную военно-бюрократическую систему, которая не смогла ужиться с древними вечевыми институтами: выборностью, ответственностью перед согражданами своими (а не только перед особой одного князя). Этому древнему виду народовластия были присущи и свои моральные ценности: ощущение неразрывной связи личности, ее слитности с вечем, градом, «миром» – отсюда неиссякаемый источник стойкости и самоотверженности: «На миру и смерть красна!» Символом родного града выступала не особа князя, а вечевой колокол, святая София Новгородская, Полоцкая и иная. Отсюда особое внимание князей к этим вечевым атрибутам и, «когда надо», – их уничтожение, как несовместимых с великокняжеской (царской) практикой, порожденной ею системой нравственных ценностей (верность государю).[87]

Время с начала XII до конца XV вв. называют удельным периодом. На основе Киевской Руси сложилось примерно 15 княжеств и земель к середине XII в., около 50 княжеств к началу XIII в., примерно 250 – в XIV столетии. Главной силой разъединительного процесса выступило боярство. Опираясь на его мощь, местные князья сумели установить свою власть в каждой земле. Однако впоследствии между усилившимся боярством и местными князьями возникли неизбежные противоречия, борьба за влияние и власть. В разных землях-государствах она разрешилась по-разному. Например, в Новгороде, а позднее в Пскове появились боярские республики. В других землях, где князья подавили сепаратизм бояр, власть утвердилась в форме монархии.

В Новгородской республике благодаря усилиям богатейших бояр сохранилось вече. До восстания новгородцев в 1136 г. Новгородом владел тот из князей, кто держал киевский престол. Это позволяло старшему среди Рюриковичей князю контролировать великий путь «из варяг в греки» и доминировать на Руси. Используя недовольство новгородцев, боярство, обладавшее значительной экономической мощью, сумело окончательно победить князя в борьбе за власть. Новгород стал боярской республикой. Высшим органом республики было вече, на котором избиралось новгородское управление, рассматривались важнейшие вопросы внутренней и внешней политики и т. д. Наряду с общегородским вечем существовали «кончанские» (город делился на пять районов – концов, а вся Новгородская земля – на пять областей – пятин) и «уличанские» (объединявшие жителей улиц) вечевые сходы. Фактическими хозяевами на вече были 300 «золотых поясов» – крупнейшие бояре Новгорода.

Главным должностным лицом в новгородском управлении был посадник (обычно великий киевский князь «сажал» своего старшего сына наместником Новгорода). Посадник был главой правительства, в его руках были управление и суд. Фактически в посадники избирались бояре из четырех крупнейших новгородских родов. Вече выбирало главу новгородской церкви – архиепископа. Владыка распоряжался казной, контролировал внешние сношения Великого Новгорода, торговые меры и т. д. Третьим важным лицом городского управления был тысяцкий, ведавший городским ополчением, судом по торговым делам, а также сбором налогов (см.рис.1.1).

Городское Вече

Кончанские вечевые сходы

Совет 300 «золотых поясов»

Посадник Архиепископ Тысяцкий Князь

Рисунок 1.1 – Политический строй Новгородской республики

Новгородская земля отличалась от других административно-территориаль-ных единиц на Руси тем, что князь здесь играл второстепенную роль. Он скорее, выполнял функции наемника, обязанного защищать вместе с дружиной Новгородскую республику от иностранных завоевателей. Избирая себе князя, вече заключало с ним договор, в котором имелся ряд условий, существенно ограничивавших его деятельность. Он не мог приобрести землю в Новгороде, не имел права торговать с иностранцами, издавать законы, заключать мир или объявлять войну. В любое время вече могло изгнать князя.

С приходом татаро-монгол вечевая власть была существенно подорвана на два с лишним века. К XVI веку образовались новые формы народовластия – крестьянская община и казачье самоуправление. Во время татарского владычества многие потеряв родных и свое имущество, ушли в степи. Из этих бродяг и составились казаки. В их числе были, кроме русских, и другие народы: половцы, венгры, сербы, татары. Самые знаменитые донские, малороссийские и запорожские казаки. Донские казаки жили на Дону, малороссийские – где прежде были княжества Киевское, Черниговское и другие, запорожские – по Днепру. Место, где жили запорожские казаки, называлось Сечью. Начальник всех запорожцев назывался кошевым атаманом. Под его начальством были куренные атаманы, и вся сеча разделялась на курени.

Раздробленность постепенно сменялась централизацией. Объединение русских земель вокруг Москвы завершилось в конце XV – начале XVI вв. Князья в присоединенных землях становились боярами московского государя. Эти княжества теперь назывались уездами, управлялись наместниками (боярами-кормленщиками) из Москвы. В основе местного управления долгое время лежала система кормления. Она представляла собой систему содержания должностных лиц (наместников, волостелей и др.) за счет местного населения. Система «кормления» была ликвидирована по земской реформе 1555–1556 гг, как формально-юридический институт, однако сохранялась фактически еще очень долгое время вплоть до XVII в. В.О. Ключевский писал: «Кормлениями... назывались в Древней Руси судебно-административные должности, соединенные с доходом в пользу должностных лиц, который получался ими прямо с управляемых... Этот доход носил общее название корма, соответствовавшего нынешнему канцелярскому термину «содержание», отсюда и доходная должность получила название кормления».[88]

Для управления областями назначались Великим князем – Царем известные лица, по одному или по два в каждую область. Наместник отправлялся в назначенную ему область с одним или двумя дьяками, которые заведовали всеми приказными делами по управлению областью. Областные правители обязаны были выслушивать и решать все гражданские дела своих областей, впрочем, с предоставлением тяжущимся права апеллировать в царскую Думу; в делах уголовных они имели право задержать, допросить и заключить в тюрьму преступника; но для окончательного решения должны были пересылать такие дела, уже исследованные и правильно изложенные, в Москву. Наконец, наместники были обязаны в своих областях обнародовать законы и правительственные распоряжения, взимать подати и налоги, собирать ратников и доставлять их на место. Областные правители и дьяки назначались по царскому указу, и через год обычно сменялись, за исключением некоторых, пользовавшихся особенной милостью у царя, для которых этот срок продолжался еще на год или два. За свою службу наместники в конце XVI в. получали 100, другие 50 или 30 руб. жалованья. В их пользу шли пени, которые они выжимали из бедных за какие-нибудь проступки, и другие доходы. Иногда наместнику вместе с городом отдавались и доходы с кружечного двора, который находился в этом городе. От простых наместников отличались наместники и воеводы 4 пограничных городов: Смоленска, Пскова, Новгорода и Казани; их назначали из людей, пользовавшихся особенным доверием, по два в каждый город. Они имели особенное значение, больше обязанностей и исполнительную власть в делах уголовных. Поэтому они получали большее жалованье, одни 700, другие 400 руб. в год.

Областные правители были чужды народу по своим интересам и не пользовались ни его доверием, ни любовью. «Являясь ежегодно в области свежими и голодными, они мучат и обирают народ без всякой совести, стараясь собрать в свое управление столько, чтобы по окончании срока, отдавая отчет, можно было, не обижая себя... За это народ ненавидит наместников, видя, что они поставлены над ним не столько для того, чтобы оказывать ему правосудие, сколько затем, чтобы угнетать его и снимать с него шерсть не один раз в год…»,[89] – так характеризует отношения населения и ставленников Царя историк В.А. Ключевский.

До середины XVI в. управление на местах возглавляли наместники и воеводы: наместник был руководителем гражданского управления, а воевода ведал военным делом. Изменения в центральном правительственном аппарате, произошедшие во второй половине XVI в., сопровождались перестройкой местного управления. Происходит постепенная замена наместничьего управления воеводским, что означало сосредоточение в руках военного командования всего гражданского и военного управления. Свои функции воеводы осуществляли через особые учреждения – «приказную избу», как центральный орган местного управления. В результате губной реформы (1555г.) были созданы местные губные и земские учреждения, во главе которых стояли губные старосты (губа – округ), избиравшиеся из местных дворян, и земские старосты – из числа зажиточных слоев черносошного населения, там, где не было дворянского землевладения, городовые приказчики или излюбленные головы – в городах. После отмены кормлений в 1555 г. судебные функции и сбор податей были переданы выборным старостам. Доходы, раньше получавшиеся кормленщиками, поступали теперь под названием кормленного откупа в царскую казну. Введение земского управления было мероприятием по ликвидации наместнического управления, находившегося в руках знати, и способствовало централизации управления и финансов.

В XVII в. идет процесс дальнейшей централизации местного управления, которое сосредоточивается в руках воевод, как глав администрации уезда. Этот век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Воевода ведал сбором денежных налогов и других повинностей, был главным судьей в уезде и представлял военную власть. Воеводское управление по мере централизации власти почти поглотило все другие виды прежней местной администрации. Земские выборные органы были подавлены воеводской властью. Объем власти на местах был очень широк и практически не был ограничен (другими институтами власти), что означало дальнейшую централизацию местного управления. Воеводства давались на три года. Такая краткость срока объясняется чисто государственными соображениями: намерением ограничить злоупотребления воевод, не дать им возможности усилиться. С этой же целью, по истечении срока, с воеводы брали отчет об управлении, принимали жалобы на него от местных жителей.

С целью укрепления власти на местах при Петре I (1708 г.) Россию разделили на восемь губерний. Во главе их стояли губернаторы, которые отвечали за все управление губернией, под их началом было судопроизводство, сбор податей и набор рекрутов. Губернии, в свою очередь, дробились на провинции (около 50), во главе с воеводами, а провинции – на дистрикты, управляемые земскими комиссарами.

Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности – все это возлагалось на администрацию. Такая задача ввиду ее сложности и разнообразия оказалась не по плечу полицейско-приказной структуре управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Не будучи в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу. С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога – подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратила свою независимость от центральной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.

Петр не успел закончить реформу, и система приняла окончательный вид при Екатерине II. Важно отметить, что петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма (чиновники назначались из центра и были подчинены только ему), главной функцией которого была организация армии и отыскивание финансов на ее содержание. Сложилась единая, централизованная административно-бюрократическая система управления, решающую роль в которой играл монарх, опиравшийся на дворянство. Значительно выросло число чиновников, а соответственно и расходы на содержание управленческого аппарата.

К Петру восходят и первые попытки устройства по западноевропейскому образцу городской жизни. В 1699 г. им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718–1724 гг. они были заменены магистратами. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. Как и земские избы, магистраты являются почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми. На них возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкой государственных сборов и пошлин, так и за их сбором. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако это осуществлено не было.

Права, предоставленные магистратам, были очень скромны. Главным из них было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Но права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Число членов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал данный город. В городах первого разряда магистраты состояли из четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральной власти.

Новая реформа земского и городского управления была проведена в конце XVIII в. Впервые в российском законодательстве появился документ, определивший деятельность местных органов государственного управления и суда. Вместе с тем страх перед пугачевщиной заставил Правительство опираться исключительно на дворянство. Эта система местных органов просуществовала до реформ 60-х гг. XIX в. Введенное Екатериной II административное деление страны сохранялось до 1917 г.

7 ноября 1775 г. было принято «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Страна делилась на губернии, в каждой из которых должно было проживать 300–400 тыс. душ мужского пола. К концу екатерининского царствования в России насчитывалось 50 губерний. Во главе губерний стояли губернаторы, подчинявшиеся непосредственно императрице, а их власть была значительно расширена. Столицы и несколько других губерний подчинялись генерал-губернаторам.

При губернаторе создавалось губернское правление, ему был подчинен губернский прокурор. Финансами в губернии занималась Казенная палата во главе с вице-губернатором. Губернский землемер занимался земле-устройством. Школами, больницами, богадельнями ведал Приказ общественного призрения; впервые были созданы государственные учреждения с социальными функциями.

Губернии делились на уезды по 20–30 тыс. душ мужского пола в каждом. Так как городов – центров уездов – было явно недостаточно, Екатерина II переименовала в города многие крупные сельские поселения, сделав их административными центрами. Главным органом власти уезда стал Нижний земский суд во главе с капитаном-исправником, избираемым местным дворянством. В уезды по образцу губерний были назначены уездный казначей и уездный землемер.

Используя теорию разделения властей и совершенствуя систему управления, Екатерина II отделила судебные органы от исполнительных. Все сословия, кроме крепостных (для них хозяином и судьей был помещик), должны были принимать участие в местном управлении. Каждое сословие получало свой суд. Помещика судил Верхний земский суд в губерниях и уездный суд в уездах. Государственных крестьян судила Верхняя расправа в губернии и Нижняя расправа в уезде, горожан – городовой магистрат в уезде и губернский магистрат в губернии. Все эти суды были выборными, исключая суды нижней расправы, которые назначал губернатор. Высшим судебным органом в стране становился Сенат, а в губерниях – Палаты уголовного и гражданского суда, члены которых назначались государством. Новым для России был Совестный суд, призванный прекращать распри и мирить ссорящихся. Он был бессословным. Разделение властей не было полным, так как губернатор мог вмешиваться в дела суда.

В отдельную административную единицу был выделен город. Во главе его стоял городничий, наделенный всеми правами и полномочиями. В городах вводился строгий полицейский контроль. Город разделялся на части (районы), находившиеся под надзором частного пристава, а части в свою очередь – на кварталы, которые контролировал квартальный надзиратель.

После губернской реформы перестали функционировать все коллегии, исключая Иностранную коллегию, Военную и Адмиралтейскую. Функции коллегий перешли к губернским органам. В 1775 г. была ликвидирована Запорожская Сечь, а большинство казаков переселили на Кубань.

Сложившаяся система управления территорией страны в новых условиях решала задачу укрепления власти дворянства на местах, ее целью было предотвращение новых народных выступлений. Страх перед восставшими был так велик, что Екатерина II приказала переименовать реку Яик в Урал, а Яицкое казачество – в Уральское. Более чем вдвое увеличилось число чиновников на местах.

21 апреля 1785 г., в день рождения Екатерины II, одновременно были изданы Жалованные грамоты дворянству и городам. Известно, что Екатериной II был подготовлен и проект Жалованной грамоты государственным (казенным) крестьянам, но он не был опубликован из-за опасений дворянского недовольства.

Изданием двух грамот Екатерина II регулировала законодательство о правах и обязанностях сословий. В соответствии с «Грамотой на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» оно освобождалось от обязательной службы, личных податей, телесных наказаний. Имения объявлялись полной собственностью помещиков, которые, кроме того, имели право заводить собственные фабрики и заводы. Дворяне могли судиться только с равными себе и без дворянского суда не могли быть лишены дворянской чести, жизни и имения. Дворяне губернии и уезда составляли соответственно губернскую и уездную корпорации дворянства и избирали своих предводителей, а также должностных лиц местного управления. Губернские и уездные дворянские собрания имели право делать представления правительству о своих нуждах. Господствующему сословию присваивалось наименование «благородное».

«Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» определяла права и обязанности городского населения, систему управления в городах. Все горожане записывались в Городскую обывательскую книгу и составляли «градское общество». Объявлялось, что «мещане или настоящие городовые обитатели суть те, кои в том городе дом или иное строение, или место, или землю имеют».

Городское население делилось на шесть разрядов. Первый из них включал живших в городе дворян и духовенство; во второй входили купцы, делившиеся на три гильдии; в третий – цеховые ремесленники; четвертый разряд составляли постоянно жившие в городе иностранцы; пятый – именитые горожане, включавшие в свой состав лиц с высшим образованием и капиталистов. Шестой – посадские, которые жили промыслами или работой. Жители города каждые три года избирали орган самоуправления – Общую городскую думу, городского голову и судей. Общая городская дума избирала исполнительный орган – шестигласную думу, в состав которой входило по одному представителю от каждого разряда городского населения. Городская дума решала дела по благоустройству, народному образованию, соблюдению правил торговли и т. п. только с ведома городничего, назначенного правительством. [90]

Жалованная грамота ставила все шесть категорий городского населения под контроль государства. Реальная власть в городе находилась в руках городничего, управы благочиния и губернатора.

Значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного, сословного управления. Эти реформы в целом были направлены на укрепление сословности в Российском обществе, которые были направлены на укрепление власти дворянства, т.е. меньшинства над большинством.

Вопросы для обсуждения:

1. Какова была организационная структура Новгородской республики?

2. Чем были вызваны реформы управления Петра I?

3. В чем заключается сущность сословности реформ Екатерины II?

8. В чем заключались социальные функции государства при Екатерине II?

9. Какими правомочиями обладала «шестигласная дума» и какой реальной властью она располагала?

1.3 – Местное самоуправление в 1785–1917 гг.

В России местное самоуправление пережило целый ряд важных переломных этапов в своем становлении. Существенный толчок в его развитии дали земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II, преследовавшие цели децентрализации. Разработка этих реформ началась в обстановке революционной ситуации на рубеже 50–60-х гг. XIX в. Как и всякие реформы, они явились, но выражению В. И. Ленина, «...побочным продуктом революционной борьбы», были уступками правящих классов во главе с самодержавием общественно-политическому движению в стране в эпоху его подъема. Однако подготовка и проведение этих реформ затянулись на полтора десятилетия и происходили в то время, когда революционная волна в стране была уже отбита и самодержавие вышло из политического кризиса Далеко не все, что намечалось в обстановке общественно-демократического подъема, получило впоследствии свое воплощение в законах. В политическом отношении назрело и было осуществлено освобождение крестьян от крепостного права над ними помещиков. Посредством этой реформы самодержавие стремилось ослабить общественное движение в стране, привлечь на свою сторону часть «либерального общества», укрепить свою социальную опору – дворянство. Но, освободив от крепостной зависимости более 32 млн. крестьян, необходимо было решить: кто ими будет управлять?

К марту 1863 г. был выработан проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», который после обсуждения его в Государственном совете 1 января 1864 г. был утвержден Александром II и получил силу закона. По этому закону создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных органов – уездных и губернских земских собраний, и исполнительных – уездных и губернских земских управ.

Те и другие избирались на трехлетний срок. Члены земских собраний назывались гласными (имевшими право голоса). Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских – от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчета 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились на три курии: 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ.

В первую курию входили все землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли, лица, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше 15 тыс. руб. или же получавшие годовой доход свыше 6 тыс. руб., а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли преимущественно землевладельцы-дворяне и отчасти крупная торгово-промышленная буржуазия. Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тыс. руб., а также владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью не менее чем на 500 руб. в мелких и на 2 тыс. руб. в крупных городах. Эта курия была представлена главным образом крупной городской буржуазией, а также дворянами – владельцами городских недвижимостей. Третья курия состояла из представителей сельских обществ, главным образом крестьян. Однако по этой курии могли баллотироваться также и местные дворяне и духовенство – тоже как представители «сельских обществ».

Если по первым двум куриям выборы были прямыми, то по третьей – многостепенными: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором выбирались выборщики, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание. Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и «благонадежных» гласных из крестьян и ограничить самостоятельность сельских сходов при выборе представителей в земства из своей среды. Важно отметить, что по первой, землевладельческой курии избиралось такое же количество гласных в земства, как и по остальным двум, что обеспечивало преобладающее положение в земствах дворянства. Вот данные о социальном составе земских учреждений за первое трехлетие их существования (1865-1867): в уездных земских собраниях дворяне составляли 42 %, крестьяне – 38, купцы – 10, духовенство – 6,5, прочие – 3 %; в уездных земских управах дворян было 55,5 %, крестьян – 31, купцов, духовных и прочих –13,6 %. Еще большее преобладание дворян было в губернских земских учреждениях: в губернских земских собраниях дворяне составляли 74 %, крестьяне – 10,6, прочие – 15 %, а в губернских земских управах дворяне составляли уже 89,5 %, крестьяне – всего 1,5, прочие – 9 %.

Председателями уездного и губернского земских собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской управы – министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчетов исполнительных органов – управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно; члены управ получали определенное жалованье. Кроме того, земства получали право содержать на своем жалованье (по найму) земских врачей, учителей, статистиков и прочих земских служащих (которые составляли так называемый третий элемент в земстве). На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения. Земство получало право облагать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и недвижимых имуществ. На практике основная тяжесть земских сборов была возложена на крестьянство, а основные расходы земств (80–85%) шла на содержание земских учреждений; на медицину тратилось 8% и на народное образование – 5% земских средств.

Земства лишены были каких бы то ни было политических функций. Сфера деятельности земств ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения. В ведение земств отдавались устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты, земских школ, больниц, богаделен и приютов, «попечение» о местной торговле и промышленности, ветеринарная служба, взаимное страхование, местное продовольственное дело, даже постройка церквей, содержание местных тюрем и домов для умалишенных. Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно-административных функций рассматривалось самим правительством даже не как право, а как обязанность земств: ранее этим занималась администрация, теперь заботы о местных делах перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за рамки своей компетенции.

Однако и в пределах этой компетенции земства находились под контролем местной и центральной власти – губернатора и министра внутренних дел, которые имели право приостановить любое постановление земского собрания, признав его «противным законам или общим государственным пользам». Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатора или министра внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскания недоимок по земским сборам, требование исполнения натуральных повинностей и т. д.) земства вынуждены были обращаться за содействием к местной полиции, которая не зависела от земств.

Положением 1 января 1864 г. о земских учреждениях введение земств предусматривалось в 34 губерниях, т. е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины России – Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространялось действие закона 1864 г., земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867 г. – еще в 9, а в 1868–1879 гг.– в остальных 6 губерниях. «...Земство, – писал В. Ленин, – с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемымбюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством... И, сделав такую безвредную для себя уступку, Правительство на другой же день после введения земства принялось систематически стеснять и ограничивать его: всемогущая чиновничья клика не моглаужиться с выборным всесословным представительством и принялась всячески травить его». [91]

Компетенция и деятельность земства все более ограничивались законодательными мерами. Уже в 1866 г. последовала серия циркуляров и «разъяснений» Министерства внутренних дел и Сената, которые предоставляли губернатору право отказывать в утверждении всякого избранного земством должностного лица, признанного губернатором «неблагонадежным», ставили земских служащих в полную зависимость от правительственных учреждений, ограничивали возможности земств облагать сборами торговые и промыш-ленные заведения). В 1867 г. последовали запреты земствам разных губерний сноситься друг с другом и сообщать друг другу свои решения, а также печатать без разрешения местного губернского начальства отчеты о своих собраниях. Председателей земских собраний обязывали под угрозой наказания закрывать заседания собраний, если на них обсуждались вопросы, «не согласные с законом». Циркуляры и указы 1868–1874 гг. ставили земства в еще большую зависимость от власти губернатора, стесняли свободу прений в земских собраниях, ограничивали гласность и публичность их заседаний, оттесняли земства от заведования школьным образованием.

И все же земства сыграли немалую роль в решении местных хозяйственных и культурных вопросов: в организации местного мелкого кредита путем образования крестьянских ссудо-сберегательных товариществ, в устройстве почт, дорожном строительстве, в организации медицинской помощи в деревне, народного образования. К 1880 г. на селе было создано 12 тыс. земских школ. Земские школы считались лучшими. Медицинские учреждения в деревне, хотя и малочисленные и несовершенные, целиком были образованы земством. Велика роль земств и в статистическом изучении состояния народного хозяйства.

В 1862 г. началась подготовка реформы городского самоуправления. В 509 городах возникли местные комиссии. Министерство внутренних дел составило сводку материалов этих комиссий и на основании ее к 1864 г. выработало проект «Городового положения». В марте 1866 г. проект был внесен на обсуждение Государственного совета, где он пролежал без движения еще два года. Подготовка городской реформы проходила в условиях усиления реакционного курса самодержавия после покушения на царя Д. В. Каракозова 4 апреля 1866 г. Поэтому правительство затягивало проведение реформы, а сам проект неоднократно подвергался изменениям в сторону ограничения прав городского самоуправления. Лишь 16 июня 1870 г. измененный проект «Городового положения» был утвержден Александром II и стал законом.

По этому закону в 509 городах России вводились новые, формально бессословные, органы городского самоуправления – городские думы, избираемые на четыре года. Городская дума избирала свой постоянно действующий исполнительный орган – городскую управу, состоявшую из городского головы и двух или более ее членов. Городской голова одновременно являлся председателем и городской думы, и городской управы. Право избирать и быть избранным в городскую думу получали лишь обладавшие определенным имущественным цензом плательщики городских налогов – владельцы торгово-промышленных заведений, банков и городских недвижимостей. По размерам уплачиваемого ими городу налога они разделялись на три избирательных собрания: в первом участвовали наиболее крупные плательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов, во втором – средние налогоплательщики, уплачивавшие также треть городских налогов, и в третьем – мелкие налогоплательщики, уплачивавшие остальную треть общей суммы городских налогов. Каждое избирательное собрание избирало равное число членов городской думы (гласных), что обеспечивало преобладание в городских думах и управах представителей наиболее крупной буржуазии города. Рабочие, служащие, интеллигенция, составлявшие основную массу населения города, устранялись от участия в городском самоуправлении, как неплательщики городских налогов. Так, в 1871 г. в Москве при численности ее населения в 602 тыс. человек право избирать и быть избранными в городскую думу имели лишь 20,6 тыс. человек, (т. е. около 3,4%), из которых 446 человек составляли первое избирательное собрание, 2220 – второе и 18 тыс. человек – третье. Поскольку каждое собрание избирало одинаковое число гласных в думу (по 50 гласных), то норма представительства у избирателей первого собрания была в 8 раз выше, чем у второго, и в 40 раз выше, чем у третьего. Так обеспечивалось преобладание в городской думе крупной буржуазии.

Городская дума подчинялась непосредственно Сенату, а не местной администрации, однако губернатор смотрел за «законностью» ее постановлений, иначе говоря, осуществлял надзор за деятельностью думы. Городской голова в крупных городах утверждался в своей должности министром внутренних дел, а в мелких – губернатором. Компетенция городского самоуправления, как и земского, была ограничена узкими рамками чисто хозяйственных вопросов: благоустройство городов, устройство рынков и базаров, попечение о местной торговле и промышленности, о здравоохранении и народном образовании, принятие санитарных и противопожарных мер. Хотя городской думе и предоставлялось право обложения имуществ и доходов частных лиц города, но оно ограничивалось законом: дума могла облагать сбором дома и прочую городскую недвижимость не выше 1 % их стоимости; в таком же размере облагались сбором городская торговля и промышленность. Но из собранных средств львиная доля направлялась не на городские, а на казенные нужды: на содержание полиции и гражданского управления (на это уходило до 50–60 % городских сборов). Расходы на благоустройство городов составляли до 15% городского бюджета, на образование – 13% и на медицину – всего около 1%.

Как и земства, городские думы не имели принудительной власти и для выполнения своих постановлений обязаны были прибегать к полиции, не подчиненной городской думе. Фактически власть в городах принадлежала не городскому самоуправлению, а градоначальникам и губернаторам.

«Городовое положение» 1870 г. первоначально было введено в русских городах. В 1875-1877 гг. оно распространилось и на национальные окраины, за исключением Средней Азии, а также Польши, Финляндии, где действовало прежнее городское устройство.

Несмотря на ограниченность реформы городского самоуправления, она явилась все же крупным шагом вперед, поскольку заменила прежние, феодальные, сословно-бюрократические органы управления городом новыми, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза. Новые органы городского самоуправления сыграли немалую роль в хозяйственно-культурном развитии пореформенного города.

12 июля 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальниках». В 40 губерниях России, на которые распространялось это «Положение» (главным образом на губернии с помещичьим землевладением), создавалось 2200 земских участков (примерно по 4–5 на уезд) во главе с земскими начальниками. В уездах учреждался уездный съезд земских начальников, который состоял из административного и судебного присутствий. Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернаторов и губернского предводителя дворянства из местных потомственных дворян. Земский начальник должен был обладать определенным имущественным цензом (свыше 200 десятин земли или другим недвижимым имуществом на 7500 руб.), иметь высшее образование, трехлетний стаж службы в должности или мирового посредника, или мирового судьи, или члена губернского по крестьянским делам присутствия. При недостатке кандидатур, удовлетворявших этим требованиям, земскими начальниками могли назначаться местные потомственные дворяне со средним, а иногда и начальным образованием, состоявшие в военных или гражданских чинах, независимо от стажа службы, однако имущественный ценз для них повышался вдвое.

Введение института земских начальников – одна из наиболее реакционных контрреформ 80–90-х годов, яркое проявление продворянской политики самодержавия. Этот акт преследовал цель восстановить власть помещиков над крестьянством, утраченную ими в результате реформы 1861 г.

Волостные суды, ранее выбираемые крестьянами, теперь назначались земским начальником из предложенных сельским обществом кандидатов. Земский начальник мог отменить любое постановление волостного суда, а самих судей в любой момент отстранить от должности, подвергнуть аресту, штрафу, телесному наказанию. Постановления и решения земского начальника считались окончательными и не подлежавшими обжалованию.

Закон 12 июля 1889 г. с удовлетворением был встречен дворянскими реакционными кругами, которые требовали дальнейшего расширения и без того достаточно широких прерогатив земских начальников. Самими крестьянами этот закон был воспринят как возвращение крепостного права. «Среди крестьян бродит подозрение, что новые органы правительственной власти есть не что иное, как первый шаг к их вторичному закрепощению», – писал министру внутренних дел московский генерал-губернатор В.А. Долгоруков. Участились случаи сопротивления крестьян распоряжениям земских начальников.

В связи с учреждением института земских начальников в 1889 г. упразднялись уездные по крестьянским делам присутствия (учрежденные в 1874 г. взамен уездных съездов мировых посредников) и мировые суды (введенные судебными уставами 1864 г.). Функции этих упраздненных учреждений были переданы земским начальникам, что значительно усилило их административно-полицейскую власть на местах.

Следующими актами реакции явились контрреформы местного управления. Несмотря на стремление самодержавия уже с самого начала введения земств обеспечить в них преобладание дворянства, позиции дворянства в земствах под влиянием объективных условий капиталистического развития страны ослабевали. В ряде губерний обнаружился «недобор» гласных из дворян из-за сокращения числа дворян-землевладельцев. В промышленных губерниях представительство дворян в земствах сокращалось за счет усиления торгово-промышленной буржуазии и новых землевладельцев из купцов и богатых крестьян. Правительство было обеспокоено оппозиционными настроениями и конституционными притязаниями земских деятелей. Эти настроения особенно ярко проявлялись в либерально-оппозиционном земском движении на рубеже 70 –80-х гг.

Правительственная реакция поэтому поставила себе задачу усилить роль дворянства в земстве за счет обеспечения этому сословию более полного и устойчивого господства в земских учреждениях, ограничить представительство и права недворянских элементов, в особенности крестьянства, и вместе с тем еще более усилить контроль за деятельностью земств со стороны административных властей. Реакционное дворянство требовало вообще ликвидировать бессословность и выборность земств. В этом плане и был разработан проект о преобразовании земских учреждений, автором которого стал директор канцелярии Министерства внутренних дел А.Д. Пазухин. При обсуждении проекта в Государственном совете правительство не решилось пойти на удовлетворение этих притязаний наиболее реакционной части дворянства.

12 июня 1890 г. было утверждено новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Формально оно сохраняло принципы бессословности и выборности земств, однако эти принципы были сильно урезаны, в чем заключался смысл земской контрреформы. Так, землевладельческая курия, по которой ранее могли баллотироваться землевладельцы всех сословий, теперь стала курией дворян-землевладельцев. Ценз для дворян уменьшался вдвое, а число гласных землевладельческой курии существенно увеличивалось; соответственно этому уменьшалось число гласных по остальным куриям – городской и сельской. Крестьяне лишались выборного представительства: теперь они выбирали только кандидатов в земские гласные, список которых рассматривал уездный съезд земских начальников, и по представлению этого съезда губернатор утверждал гласных. Лишалось избирательных прав духовенство. Резко повышался избирательный ценз для городской курии, вследствие чего более половины избирателей по этой курии лишалось права участвовать в выборах в земства. В результате этого удельный вес дворян в уездных земских собраниях повысился с 42 до 55 %, в губернских – с 82 до 90%. В уездных земских управах удельный вес дворян повысился с 55 до 72 %, а в губернских – с 90 до 94 %. Гласные от крестьян теперь составляли: в уездных земских собраниях – 31 % (вместо, прежних 37 %), в губернских собраниях – 2 % (вместо прежних 7 %). Удельный вес гласных от буржуазии сократился с 17 до 14 % в уездных земских собраниях и с 1 до 8 % – в губернских. Впрочем, кардинальных изменений в социальный состав земств контрреформа 1890 г. не внесла, ибо и раньше, несмотря на наметившуюся тенденцию к «обуржуазиванию» земств, дворянство в них решительно преобладало.

Обеспечивая решительное преобладание дворян в земствах, земская контрреформа пошла на дальнейшее ограничение прав этого дворянского земства. Теперь губернатор фактически полностью контролировал деятельность земских учреждений. Он мог отменить любое постановление земств, поставить на обсуждение земских собраний любой вопрос. Вводилось новое административное звено – губернское по земским делам присутствие (посредствующая инстанция между земством и губернатором), которое проверяло «законность» и «целесообразность» постановлений земских собраний. Земская контрреформа хотя и затормозила, но все же не смогла предотвратить объективного процесса «обуржуазивания» земств. Потерпели крах надежды правительства на подавление земского либерального движения, которое продолжало нарастать.

Те же цели самодержавие преследовало и при проведении городской контрреформы. 11 июня 1892 г. было издано новое «Городовое положение», по которому значительно урезались избирательные права городского населения. От участия в городском самоуправлении теперь устранялись не только трудящиеся массы города, но и мелкая буржуазия – мелкие торговцы, приказчики и пр. Это достигалось путем значительного повышения имущественного ценза. Преимущество отдавалось дворянам-домовладельцам и крупной торговой, промышленной и финансовой буржуазии. В результате резко сократилось число самих избирателей в городские думы, например в Петербурге – с 21 тыс. до 8 тыс. избирателей, в Москве – с 20 тыс. до 7 тыс. Таким образом, даже в этих двух столичных городах правом участия в выборах в городское самоуправление пользовалось не более 0,7 % населения. В других городах число избирателей сократилось в 5-10 раз, так что нередко количество гласных равнялось числу участвовавших в выборах. (К тому же более половины городов вообще не имели выборного городского самоуправления).

Эта система местного самоуправления практически оставалась неизменной вплоть до октября 1917 года.

Вопросы для обсуждения:

1. Какую роль сыграли земства, созданные Александром II?

2. Какова сущность реформы 1870 года, проведенной Александром II?

3. Проведите анализ бессословных органов городского самоуправления и современной системы городского управления?

4. Означала ли бессословность, что рабочие, служащие, интеллигенция, составлявшие основную массу населения города, могли участвовать в выборах Городской Думы?

5. Почему, на Ваш взгляд, считают, что введение института земских начальников – одна из наиболее реакционных контрреформ 80–90-х годов?

Местное самоуправление в 988 – 1785 гг.