Система міграційного права України

Міграційне право України як самостійна галузь національної правової системи – це складна система, під якою необхідно розумі­ти науково обґрунтований, об'єктивно існуючий зв'язок інститутів і норм, що становлять єдину самостійну галузь права. Вона являє со­бою внутрішню побудову, визначений порядок організації й розмі­щення складових її частин, зумовлений характером міграційних відносин. В основі цього лежать суб'єктивні й об'єктивні чинники.

Серед суб'єктивних факторів – воля й бажання законодавця і створити національну міграційну законодавчу базу. Необхідне ком­плексне правове регулювання цієї сфери державного та суспільного життя. Збільшення кількості нормативно-правових актів і міграцій­них норм ще не забезпечує їх цілісності та взаємозв'язку. Вони роз­порошені по різних галузях права й не зрідка не лише не узгоджені між собою, а й навіть суперечать один одному. Правові прогалини залишаються вагомими.

До об'єктивних чинників належать правові, економічні, соціальні тощо умови життєдіяльності держави та суспільства, які визначають не лише процес виникнення й існування системи міграційного права України в цілому, а й необхідність її дієвого функціонування.

Розглядаючи систему міграційного права України з погляду внутрішньої побудови, необхідно структурно виокремити її елемен­ти – міграційно-правові норми та інститути міграційного права.

Структура міграційного права України обумовлена системними зв'язками між його нормами та інститутами, що перебувають у певній підпорядкованості. Інтеграція й диференціація норм та інсти­тутів обумовлені особливостями міграційно-правових відносин, яки­ми вони регулюються.

Проте міграційне право України важко структурувати за анало­гією з іншими галузями національної правої системи, що пояснюєть­ся такими факторами.

По-перше, дуалістична природа предмета міграційно-правового регулювання. Так, безпосередньо міграційним правом України регулюються процеси виїзду з держави, в'їзду на її територію, повер­нення в Україну як історичну батьківщину осіб, які, зважаючи на різні обставини, опинилися за її межами, свобода пересування по те­риторії України, імміграція в Україну іноземців та осіб без грома­дянства. Гарантії свободи пересування, її обмеження, статус мігрантів тощо впорядковуються опосередковано, оскільки регла­ментуються іншими галузями національного права України, зокре­ма конституційним, адміністративним, кримінальним, екологічним.

Отже, наявність власної сфери регулювання у поєднанні з широ­кою сферою суміжного регулювання ускладнює процес системати­зації міграційного права України.

По-друге, норми одного й того самого міграційно-правового інституту одночасно тяжіють до норм інших його інститутів. На­приклад, у праві притулку присутні норми про допущення на тери­торію України іноземців та осіб без громадянства, права, свободи і юридичні обов'язки шукачів притулку, осіб, які отримали статус біженців, порядок перебування на території держави, юридичну відповідальність, повноваження державних органів. Необхідно знай­ти системоформуючий фактор, який би інтегрував галузеві норми у схожі структурні правові групи, хоча це певним чином обтяжує про­цес систематизації міграційно-правової матерії. Таким фактором може бути предмет міграційно-правового регулювання.

По-третє, міжгалузевий характер багатьох міграційно-правових інститутів. Так, у регламентації інституту видворення іммігрантів за межі України присутнє адміністративне право; інституту видачі фізичних осіб – кримінальне право; інституту трудової міграції – трудове право.

І насамкінець, статусний характер галузі міграційного права Ук­раїни. Відомо, що носіями міграційно-правового статусу є широке коло різних суб'єктів міграційного права України. Їхній статус у процесі міграції змінюється з одного на інший, що є предметом міграційного права України.

У цьому зв'язку виникає запитання: які структурні компоненти можна виокремити в системі галузі міграційного права України?

Норми міграційного права України є первинними структурними компонентами системи. Вони видаються або санкціонуються уповно­важеними на це державними органами, є загальнообов'язковими пра­вилами поведінки для всіх суб'єктів міграційно-правових відносин.

Другими за рівнем є міграційно-правові інститути. За теорією права юридичний інститут являє собою систему взаємопов'язаних норм, що регулюють відносно самостійну сукупність суспільних відносин або певні їх компоненти, властивості. Виходячи з цього, міграційно-правовий інститут є сукупністю правових норм, що ре­гулюють самостійний вид якісно однорідних суспільних відносин (або їх окремі елементи) в межах предмета галузі; сталий, формально визначений, порівняно автономний.

Виокремлюють внутрішні та змішані міграційно-правові інститу­ти. Так, внутрішніми інститутами є: інститут імміграції, інститут емі­грації, інститут виїзду за межі України, інститут свободи пересуван­ня територією України, інститут повернення репресованих осіб, ра­ніше депортованих народів тощо. Прикладом змішаного інституту міграційного права України може бути інститут видачі фізичних осіб, оскільки суспільні відносини, що складаються у цій сфері, не можуть бути врегульовані лише однією галуззю права. Саме здійснен­ня видачі фізичної особи, яке пов'язано з перетинанням державного кордону України, є предметом міграційного права України, інші пи­тання – кримінального та кримінально-процесуального права.

Міграційно-правові інститути розрізняються змістом, структу­рою, методами й завданнями правового регулювання.

Існують прості й складні інститути міграційного права України. Наприклад, інститут свободи пересування містить такі інститути, як свобода пересування в суб'єктивному розумінні, вільний вибір місця проживання, процеси, пов'язані із залишенням території України та поверненням, правовими обмеженнями свободи пересування. Останній містить у собі ряд стадій, зокрема, отримання відповідного документа для виїзду за межі України, порядок перетинання держав­ного кордону України.

До простих інститутів міграційного права України належить інститут сприяння єдності сімей біженців.

Міграційно-правові інститути за рівнем нормативного закріплен­ня умовно можна поділити на конституційно-правові інститути (притулку, свободи пересування, невидачі громадян України тощо) та їх своєрідне продовження – інститути, які в межах змісту Конституції України та конкретизації відповідних конституційних положень встановлені поточним міграційним законодавством України (в'їзду, виїзду, імміграції, трудової міграції, біженців тощо).

Норми міграційно-правових інститутів відрізняються між собою територією дії, ступенем визначеності й чіткості правових приписів, призначенням у механізмі правового регулювання та іншими озна­ками.

При застосуванні міграційної норми необхідно визначити її на­лежність до того чи іншого правового інституту, оскільки не в кожній правовій нормі виявляються властивості, притаманні мігра­ційно-правовому інститутові в цілому, а ці властивості інституту слід враховувати, щоб правильно зрозуміти механізм реалізації ок­ремої норми. Оскільки жодна міграційно-правова норма не діє ізо­льовано від інших, важливо відзначити особливості міграційно-пра­вових інститутів. Виявити зв'язки між міграційно-правовими норма­ми означає зрозуміти механізм регулювання міграційно-правових відносин.

У теорії права термін «джерело права» застосовується у таких значеннях – у матеріальному, ідеологічному, інституційному і формальному (юридичному). Під матеріальним джерелом права розуміють економічні, соціальні, політичні та інші об’єктивні умови, що спричиняють або об’єктивно зумовлюють виникнення правових норм. В ідеологічному значенні розуміють правову і політичну свідомість суб’єктів нормотворчості: ідеї, концепції, теорії, покладені у підставу правових норм. Інституційне розуміння джерела права пояснюється діяльністю публічних органів та інститутів (громадянського суспільства, держави) як суб’єктів формування і встановлення права. У формальному (юридичному) розумінні – це акти уповноважених суб’єктів права, що є формою вираження і закріплення правових норм і принципів, на основі яких виникають, змінюються чи припиняються правові відносини. Інакше, це зовнішні виявлення буття об’єктивно існуючих правових норм і принципів, які є мірою охоронюваного державою права.

Одночасно слід зазначити, що в теорії права є й інший підхід, який полягає в тому, що термін «джерела права» застосовується тільки до матеріальних чинників, для означення будь – яких явищ, що мають вплив на формування змісту юридичних норм і позитивного права взагалі, а термін «форма права» розуміється як зовнішнє вираження норм права, надання їм статусу юридичних і загальнообов’язкових правил поведінки. Застосовуючи таку концепцію до сфери міграційного права, можна було б використовувати поняття «джерела» і «форми» права без додаткових застережень, вкладаючи у них відповідний зміст.

Звідси «джерело права» і «форма права» взаємопов’язані, але не тотожні поняття. Джерело права розкриває витоки формування права, причини і закономірності процесу його виникнення і розвитку, а форма права показує, як зміст права нормативно організується і виражається ззовні.

Форми права – вихідні від держави або визнані нею зовнішні, офіційно – документальні способи вираження змісту права, його норм і принципів, надання їм юридичного значення. При з’ясування «джерело (форма) права» підкреслюється, що мова йде саме про джерела права у формальному (юридичному) розумінні. Юридичні джерела (форми) права міграційного права можна класифікувати за різними підставами.

Виділяють основні джерела права: нормативно – правовий акт, нормативно – правовий договір, міжнародно-правовий акт, правовий прецедент, правовий звичай, правова доктрина, релігійно – правовий текст. Найпоширенішими джерелами (формами) є нормативно – правовий акт, нормативно – правовий договір, правовий прецедент і правовий звичай. Основним джерелом права в Україні є нормативно – правовий акт.

За способом прийняття виділяються: державні нормативно – правові акти, що прийняті уповноваженими державними органами, а також органами місцевого самоврядування (закони, укази, постанови, відомчі нормативні акти, рішення тощо). За територіальною спрямованістю виділяються внутрішньодержавні і міждержавні акти – багатосторонні і двосторонні договори, угоди, пакти про права мігрантів, конвенції МОП, ратифіковані Верховною Радою України. За юридичною силою державні нормативно – правові акти, які поділяються на закони і підзаконні нормативно – правові акти. За сферою дії виділяються централізовані і локальні нормативно – правові акти (правила проживання у пункті (притулку) для біженців). Залежно від ступеня узагальненості розрізняють кодифіковані, комплексні і поточні нормативно правові акти як джерела міграційного права.

Джерела міграційного права мають свої особливості.

По-перше, законодавство у сфері міграційного права є надзвичайно динамічним, воно зазнає численних змін. При цьому зміни, які мають бути внесені у відповідні нормативно – правові акти у зв’язку з прийняттям нових положень, вносяться невчасно, що впливає на нестабільність міграційного законодавства України і вносить ознаку дисбалансу.

По-друге, в Україні немає єдиного законодавчого акта, який би комплексно врегулював усю систему відносин у сфері міграційного права, визначив би суб’єктивний склад та організаційно – правові форми.

По-третє, до джерел міграційного права належить значна кількість нормативно – правових актів.

По-четверте, в міграційному праві присутній змішаний критерій щодо регулювання міграційних процесів. Це норми адміністративного, цивільного, трудового, кримінального, конституційного права тощо.

Все це робить досить складним застосування законодавства у сфері міграційного права. Водночас не можна не відмітити позитивних тенденцій у створенні міграційного законодавства (міграційної політики) в Україні. На сьогодні створено галузь міграційного законодавства, яка в цілому зорієнтована на упровадження європейських стандартів.

Переважно джерела права утворюють систему джерел права. Все це повною мірою стосується й міграційного права України, яке також має відповідну систему джерел.

Система правових актів, які є джерелами міграційного права України, охоплює Конституцію України, закони, постанови Верховної Ради України, міжнародні договори України, Рішення Конституційного Суду України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, судові прецеденти тощо.

Джерела міграційного права України мають комплексний характер, оскільки об’єднують матеріальні, процесуальні і процедурні норми.

Матеріальні норми – первинний регулятор міграційних суспільних відносин, які закріплюють права і обов’язки суб’єктів міграційного права, на підставі яких можливо вирішити справу за суттю (право на громадянство).

Процесуальні норми – вторинний регулятор міграційних суспільних відносин, які містять правила про порядок реалізації норм матеріального права та вирішення справи за суттю (порядок розслідування правопорушення у сфері міграційного законодавства). Призначення процесуальних норм – це здійснення прав або виконання обов’язків, закріплених у матеріальних нормах, сприяти досягненню результату, передбаченого нормою матеріального права, реалізувати право на захист.

За галузями права види норм процесуального права поділяються на: кримінально-процесуальні, цивільно-процесуальні, адміністративно-процесуальні, господарсько-процесуальні тощо. Щодо міграційного права то йому не властива наявність самостійного процесуального права. У переважній більшості відбувається об’єднання матеріальних і процесуальних норм в одному міграційному акті. Законодавець здійснює об’єднання процедурних норм в один структурний підрозділ правового акта. Наприклад, у Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» процесуальні норми зосереджені передусім у розділі II «Визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрата, позбавлення статусу біженця та додаткового захисту».

Слід звернути увагу на те, що у джерелах міграційного права України співвідношення матеріальних та процедурних норм різне. Наприклад, в одних актах переважають норми матеріального права, які закріплюють, зокрема, правовий статус біженця. В інших випадках завданням актів є встановлення процедури, наприклад, надання чи позбавлення статусу біженця.

Для ефективної роботи державних органів у сферу міграційної політики, щодо дотримання ними законності й правопорядку є перш за все впорядкування процедур.

Щоб запобігти плутанині між процедурними нормами матеріального і нормами процесуального права, необхідно чітко усвідомити існуючу між ними різницю: процедурні норми матеріального права регламентують оперативно – виконавчу форму застосування права, в той час як норми процесуального права регламентують правозахисну форму застосування права. Основною відмінною ознакою є те, що оперативно – виконавча форма застосування міграційного права спрямована на безпосередню реалізацію права, а правозахисна спрямована на розв’язання справ про правопорушення у сфері міграційного законодавства, на відновлення або компенсацію порушених прав.

На відміну від процедурних норм матеріального права, норми процесуального права створюються для регулювання відносин ніби «ззовні». Вони мають якість універсальності, пристосованості, забезпечують реалізацію юридичних обов’язків, які регулюються різними галузями матеріального права, і отже виконують службову роль – регламентують порядок застосування норм матеріального права та діяльність компетентних органів щодо захисту прав.

Джерела міграційного права України утворюють як за структурою, так і за змістом систему, елементами якої є юридичні (правові) акти, що містять міграційно-правові норми.

Визначальне значення для регулювання міграційних процесів має Конституція України, де зазначається що встановлення міграційного режиму визначаються лише законами України – пункт 8 статті 92, а в пункті 10 цієї статті зазначено, що виключно законами України визначаються засади регулювання міграційних процесів.

Конституція України також визначила систему організаційних, юридичних гарантій забезпечення права у сфері міграційної політики.

Відповідно до частини першої статті 9 Конституції чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною законодавства України. Конституційні положення набули реалізації у численному міграційному законодавстві України.

У сфері міграційного права діє значна кількість законів України. Це, зокрема, закони України: «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про імміграцію», «Про громадянство України», «Про закордонних українців».

Концептуальне значення у сфері міграційного права мають затверджені указами Президента України концепції, стратегії, основні напрямки стосовно подальшого розвитку чи реформування відповідної ланки – це: «Про дипломатичний та службовий паспорт України», «Питання Комісії при Президентові України з питань громадянства», «Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на вільний вибір місця проживання», «Про забезпечення організації співпраці з українцями, які проживають за межами України», «Питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», «Про Концепцію державної міграційної політики», «Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання».

Найбільш загальні положення у сфері міграційного права встановлюються Постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України № 1768 від 25 березня 1999р. «Про Програму запобігання торгівлі жінками та дітьми», Постанова Кабінету Міністрів України №322 від 8 квітня 2009 р. «Про затвердження Порядку видачі, продовження строку дії та анулювання дозволів на використання праці іноземців та осіб без громадянства», Постанова Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 р. N 567 «Про затвердження Правил оформлення віз для в’їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію», розпорядження «Про схвалення Концепції інтегрованого управління кордонами» від 27 жовтня 2010 року, розпорядження «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами» від 5 січня 2011 року, розпорядження «Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції державної міграційної політики» від 12 жовтня 2011 року, Постанова «Про затвердження Порядку продовження строку перебування та продовження або скорочення строку тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства на території України” від 15лютого 2012 року, Постанова «Про затвердження Порядку провадження за заявами іноземців та осіб без громадянства про добровільне повернення» від 7 березня 2012 року.

Значна роль у впорядкуванні відносин у сфері міграційного права належить відомчим нормативним актам Державної міграційної служби і органів внутрішніх справ: Наказ МВС України від 13.04.2012 № 320 «Про затвердження Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України», Наказ МВС України № 353 від 23 квітня 2012 р. «Про затвердження Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства», Наказ МВС України № 1603 від 21 грудня 2004 р. «Про затвердження Порядку провадження за заявами про оформлення паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини», Наказ МВС № 390 від 16 жовтня 2007 року «Про затвердження Положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні», Наказ Міністерства внутрішніх справ України № 363 від 25 квітня 2012 р. «Про затвердження Порядку розгляду заяв іноземців та осіб без громадянства про продовження строку перебування на території України» тощо.

У сфері міграційного права серед міжнародних договорів України щодо міграції фізичних осіб за рівнем їх закріплення вирізняють договори універсального та регіонального характеру, які встановлюють певні принципи й норми. До перших належать Статут ООН, Загальна декларація прав людини, Декларація ООН про територіальний притулок, Міжнародний пакт про громадянські й політичні права, Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, Підсумковий акт Гельсінської наради з безпеки та співробітництва в Європі, Конвенція про статус біженців; до другої групи – Конвенція про захист прав і основних свобод людини тощо.

Важливим для правотворчості є роль доктрини, яка сприяє удосконаленню нормативно – правових актів, створенню нових правових понять і категорій, розвитку методології тлумачення законів. У галузі теорії права, такі акти є актами – доктринами, які містять концептуально оформлені правові ідеї, принципи, розроблені вченими і затверджені відповідними державними органами з метою удосконалення законодавства.