Цілі та функціональна структура державного управління

 

Цілі державного управління формуються „знизу” – виходячи з потреб та інтересів людей, об’єднаних у державу. Цілі держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному і духовному розвиткові свого народу. Внутрішній стан суспільства і його проблеми є джерелом формування цілей державного управління.

Виділяють основні види цілей державного управління:

· суспільно-політичні, спрямовані на комплексний, цілісний і збалансований розвиток суспільства;

· соціальні, пов’язані з впливом на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

· економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;

· духовні, пов’язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в іншому – з залученням духовного потенціалу суспільства в процесі реалізації суспільно-політичних і соціальних цілей.

Перераховані цілі державного управління уточнюються і конкретизуються нижчими за рівнем цілями, які доповнюють основні. Це:

· діяльнісно-праксеологічні, що передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату;

· організаційні, які спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб’єктах і об’єктах державного управління – побудову відповідних функціональних і організаційних структур;

· виробничі, що полягають у створенні й підтриманні активності тих керованих об’єктів, які відповідають за досягнення вище наведених цілей і сприяють їх реалізації;

· інформаційні, що забезпечують процеси цілевизначення, цілепокладання, цілереалізації та оцінювання ціледосягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією;

· роз’яснюючі, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління.

Цілі державного управління також поділяють на стратегічні, тактичні та оперативні.

Стратегічні цілі пов’язані з розвитком суспільства, його збереженням і перетворенням. Вони розгортаються в тактичні цілі, що фіксують великі блоки дій щодо досягнення стратегічних цілей і мають визначатися програмами діяльності уряду, центральних і місцевих органів виконавчої влади, цільовими програмами; а тактичні – в оперативні, які визначають щоденні й конкретні дії з досягнення стратегічних і тактичних цілей.

Існують у науковій літературі й інші класифікації цілей державного управління за:

– обсягом – загальні (для всієї системи державного управління) і часткові (для окремих підсистем, ланок, конкретних компонентів);

– результатами – кінцеві й проміжні;

– часом – віддалені, близькі й безпосередні.

У процесі цілевиявлення важливе місце має побудова, так званого „дерева” цілей державного управління, тобто визначення стратегічної цілі та розподіл її на цілі нижчого порядку. При цьому визначені цілі мають відповідати таким вимогам:

· бути об’єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити з об’єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку й діяльності людей;

· бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запитів й інтересів людей відповідати їм і викликати цим самим розумінні, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

· бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відповідними науковими дослідженнями прогнозів економічного, соціального та духовного розвитку суспільства;

· бути системно організованими, включати в певній послідовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні й часткові, головні й забезпечуючі, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосередні тощо;

· бути забезпеченими з точки зору інтелектуального та матеріального ресурсів, базуватися на реальному, а не уявному потенціалі.

Будь-які цілі, які ставляться в державному управлінні мають оцінюватися з точки зору їх відповідності правовим вимогам, закріплюватися законодавчо і проводитись у життя силою законів і державних механізмів їх реалізації.

На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і засобів їх досягнення. У випадку неадекватності засобів поставленим цілям, останні втрачають будь-який життєвий сенс. Раціональне й ефективне державне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів їх реалізації – лише таких умов зростає довіра суспільства до системи державного управління.

Стосовно функцій державного управління, в науковій літературі існують різні підходи щодо визначення цього поняття та класифікації функцій. Водночас необхідно відзначити, що всі функції державного управління:

– обумовлені цілями (завданнями) управління;

– мають об’єктивний характер;

– є складовими змісту державно-управлінської діяльності;

– є відносно самостійними та однорідними;

– безпосередньо виражають владно-організуючу сутність виконавчої влади;

– реалізуються в процесі державно-управлінських відносин (взаємодія суб’єкта та об’єкта);

– спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об’єкта управління.

Враховуючи зазначене у науковій літературі наведено таке визначення поняття: функції державного управління – це складові змісту управлінської діяльності, що характеризуються певною самостійністю, однорідністю, складністю та стабільністю владно-організуючого впливу суб’єкта управління, спрямованого на забезпечення життєво значущих потреб об’єкта управління. За іншим визначенням функції державного управління – це специфічні за предметом, змістом і засобом забезпечення цілісні управляючі впливи держави.

Одним із перших дослідників, хто систематизував управлінські функції, був французький інженер та науковець Анрі Файоль (1841-1925). Взявши за критерій класифікації процесуальний підхід, він виділяє п’ять основних функцій управління, які називає адмініструванням: передбачення, організація, розпорядження, координація і контроль. Вчений вказує, що ці функції характерні не тільки для виробничого сектору, а й для політичних, військових та інших організаційних структур. Запропонований А. Файолем підхід є основою сучасної класифікації управлінських функцій.

Виходячи з адміністративних принципів А. Файоля, американський дослідник Лютер Гулик (1892-1978) визначив основні елементи адміністративної діяльності керівника. Вважаючи сферу діяльності адміністратора значно ширшою і складнішою, порівняно з уявленнями А. Файоля, Л. Гулик доповнив його схему. Він запровадив акронім, у якому використано перші літери слів, що позначають ці види діяльності. Акронім Гулика POSDCORB розшифровується як:

1) planning – планування – функція управління, сутність якої полягає у визначенні цілей функціонування системи і шляхів їх здійснення;

2) organizing – організація – форма виявлення цілеспрямованого впливу на колективи людей, що передбачає створення формальної структури підлеглості, формування об’єкта і суб’єкта управління, їх підрозділів і зв’язків між ними;

3) staffing – укомплектування штату (робота з кадрами) – полягає у залученні та підготовці кадрів і підтримці сприятливих умов праці.

4) directing – керівництво (директивність) – полягає у завданні прийняття рішень та їх відповідного оформлення, а також у здійсненні керівних дій;

5) coordinating – координація – забезпечує необхідну узгодженість усіх дій підрозділів органів управління і посадових осіб, а також між системою в цілому та зовнішнім середовищем;

6) reporting – звітність – інформування щодо стану справ, наявність необхідної інформації для успішної управлінської діяльності;

7) budgeting – складання бюджету – включає все, що пов’язане з бюджетним процесом у вигляді фінансових планів і фінансового контролю.

Така система функцій стала основою багатьох досліджень, хоча науковці внесли до неї чимало доповнень, уточнень і змін.

Функції державного управління класифікують на:

а) основні – це функції, що породжуються основними завданнями державного управління. Основні функції спрямовані на зміцнення конституційно встановлених суспільних відносин, державного устрою, визначають базові принципи функціонування державного механізму, забезпечують захист прав і свобод громадян та стабільність міжнародного становища держави. Основні функції державного управління – це ті, що покликані служити колективним (загальним) інтересам суспільства для вирішення завдань політико-адміністративного, економічного та соціокультурного характеру;

б) загальні функції виходять із загальних завдань управління і є типовими для всього управлінського процесу. Загальні функції покликані забезпечити ефективне функціонування апарату державного управління, характеризуються тим, що здійснюються на всіх рівнях системи управління, розрізняються за обсягом і межами своєї реалізації відповідно до місця в управлінській ієрархії. Ці функції є об’єктивно невід’ємними складовими будь-якого управлінського процесу, без них останній є нездійсненим, а їх зміст детермінований загальними закономірностями управління як соціально-політичного явища. Вони характеризують типові та відносно самостійні сутнісні прояви діяльності апарату державного управління;

в) допоміжні або забезпечуючі функції виходять із допоміжних завдань управління. Вони не впливають безпосередньо на діяльність об’єкта управління, однак покликані забезпечувати реалізацію основних і загальних функцій державного управління, а також життєздатність самого органу виконавчої влади та його структурних підрозділів. Саме в цьому й полягає їх забезпечувальний та допоміжний характер. Прикметною рисою допоміжних функцій є спільність для всіх управлінських структур, без них діяльність останніх є неможливою (рис. 2).

.

 

 

Рис. 2. Схема функцій державного управління

Політико-адміністративні функції:

– оборона країни: утримання армії, мобілізаційна робота, участь військ у міжнародних миротворчих операціях;

– національна безпека;

– охорона кордонів та митниця;

– зовнішня політика: зовнішні зносини, представництво країни за кордоном, захист прав співвітчизників за межами країни, зовнішня економічна політика;

– забезпечення правопорядку: охорона прав і свобод громадян, боротьба зі злочинністю, охорона власності та фізичних осіб, попередження правопорушень;

– політика в інформаційній сфері.

Політико-адміністративні функції поділяють на внутрішньо- та зовнішньополітичні. Перші спрямовані на зміцнення відповідних суспільних відносин, державного устрою, визначають основні принципи функціонування державного механізму та є основним політичним засобом утримання та зміцнення державної влади, другі забезпечують стабільність міжнародного становища держави, захист інтересів громадян, збереження територіальної цілісності України.

Економічні функції державного управління:

– забезпечення правової бази і суспільної атмосфери, що сприяє ефективному функціонуванню ринкової економіки;

– загальна координація економічної політики;

– захист та заохочення конкуренції;

– регулювання грошового обігу та діяльності комерційних банків;

– контроль за оплатою праці;

– контроль за рівнем інфляції та зайнятості.

Держава покликана виконувати функції поєднання приватних і суспільних інтересів окремих індивідів, господарств, соціальних груп, зокрема, забезпечення ефективності функціонування ринкової економіки, справедливого розподілу доходів та сприяти макроекономічному зростанню і стабільності економіки.

Соціальні функції.

Головним завданням на сучасному етапі державного розвитку є реальне втілення в життя конституційних принципів соціальної держави: вдосконалення ринку праці, створення адресної системи матеріальної допомоги, реформування медичного обслуговування.

Вирішення гострих соціальних проблем можна досягти лише спільними зусиллями через активне партнерство між урядом і громадянським суспільством.

До соціальних функцій належить гарантування найважливіших прав особистості: захист трудових прав громадян, захист прав споживачів, соціальний захист безробітних, охорона праці та безпечної життєдіяльності тощо. Для реалізації цих функцій держава має здійснювати адекватну до соціально-економічних реалій активну соціальну політику.

Гуманітарні функції.

Важливою складовою основних функцій державного управління є належне функціонування та розвиток освіти, науки і культури, завдяки яким реалізується конституційне право кожного громадянина на одержання певного рівня освіти і залучення до культурних надбань.

Гуманітарні функції, метою яких є підвищення духовно-інтелектуального потенціалу суспільства, спрямовуються на:

– розвиток культури і мистецтва, театру і кінематографії, музейної справи, образотворчого мистецтва, книговидання;

– збереження культурної спадщини України;

– упорядкування та якісний розвиток мережі культурно-освітніх закладів;

– впровадження новітніх технологій у сфері освіти;

– розширення та вдосконалення форм отримання освіти;

– розвиток інформаційного простору;

– активізацію пропаганди здорового способу життя, створення умов для належного фізичного виховання людини та її відпочинку.

Стратегічне планування.

Стратегічне планування – це систематичний процес, за допомогою якого органи виконавчої влади прогнозують і планують свою діяльність на майбутнє.

Для ефективного планування необхідні ґрунтовні знання про стан справ у відповідній сфері чи галузі, на основі чого розробляються конкретні програми дій та відповідні рішення. Тому в межах функції планування виділяються такі підфункції: 1) дослідження інформації; 2) прогнозування; 3) програмування.

Виділяють такі етапи стратегічного планування:

1) Розробка місії організації (головної мети).

2) Визначення цілей організації.

3) Аналіз зовнішнього середовища.

4) Дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін.

5) Аналіз стратегічних альтернатив.

6) Вибір стратегії.

7) Обґрунтування реалізації стратегії (тактика, політика, процедури і правила).

8) Управління реалізацією стратегії (управління за цілями та бюджети).

9) Оцінка стратегії та оцінка структури.

Функція прийняття управлінських рішень.

Функція прийняття рішень безпосередньо пов’язана з цілеспрямованою діяльністю людини, адже управління соціальними системами здійснюється шляхом прийняття рішень. Саме через них проявляється цілеспрямованість державного управління.

Управлінське рішення – це вольовий акт особи, що його приймає, оформлений у вигляді документа (нормативно-правового акту).

У системі державного управління управлінські рішення виконують цілий ряд функцій:

– спрямовуючу, тобто вказують цілі та завдання функціонування системи управління;

– забезпечувальну, тобто визначають шляхи, способи, засоби, які гарантують виконання даного рішення і дозволяють функціонувати системі управління у накресленому напрямі і заданому режимі;

– координаційну, встановлюють порядок узгодження діяльності системоутворюючих структурних елементів (підрозділів, організацій тощо) при виконанні даного рішення і визначають нормативно-правовий режим цієї діяльності;

– стимулюючу, тобто визначають такі умови, за яких повністю розкриваються і розвиваються здібності працівників при виконанні конкретних службових завдань.

Таким чином, управлінське рішення являє собою соціальний акт, підготовлений на основі варіантного аналізу і прийнятої у встановленому порядку оцінки, що має директивне значення, який містить постановку цілей і обґрунтування засобів їх реалізації та організовує практичну діяльність суб’єктів і об’єктів управління, спрямовану на досягнення вказаних цілей.

Функція організації діяльності. Її сутність полягає у створенні такої мережі організаційних відносин, яка б забезпечила цілісність управлінської системи, ефективні взаємовідносини її компонентів, доцільні відносини координації і субординації між ними.

На практичному рівні вона передбачає формування управлінської структури, добір персоналу, організацію його праці тощо.

Функція мотивації.

Мотивація – це рушійна сила, що ґрунтується на задоволенні певних потреб, примушуючи людину діяти з максимальними зусиллями для досягнення особистих чи організаційних цілей.

При реалізації і формуванні мотивів слід враховувати три ключових складових мотивації: зусилля, організаційні цілі та індивідуальні потреби.

Процес мотивації поділяють на чотири основних етапи:

1. Виникнення потреб.

2. Розробка стратегії та пошук шляхів задоволення потреб.

3. Визначення тактики діяльності та поетапне здійснення дій.

4. Задоволення потреб і отримання матеріальної чи духовної винагороди.

Контрольна функція управління.

Контроль – це процес забезпечення досягнення організацією своєї мети, що складається із встановлення критеріїв, визначення фактично досягнутих результатів і запровадження корективів у тому випадку, якщо досягнуті результати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв.

З точки зору управління суспільними процесами виділяють дві загальні форми соціального контролю:

– формальний (правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, державний примус);

– неформальний (контроль засобів масової інформації, громадська думка, громадські організації).

За ознакою об’єктів контрольної діяльності контроль буває зовнішнім і внутрішнім.

Зовнішній контроль – це контроль надвідомчий з боку виборних органів державної влади, спеціалізованих органів та громадськості за законністю в організаційно не підпорядкованих їм об’єктах, який в основному стосується одного з аспектів їх діяльності. Цей вид контролю здійснюється в таких формах: конституційний, парламентський, судовий, фінансовий, громадський та прокурорський нагляд.

Спільними для цих видів контролю є мета та об’єкт – діяльність органів виконавчої влади, а різниця полягає у завданнях, що стоять перед ними, формах і методах здійснення, а також кінцевих результатах.

Внутрішній контроль є відомчим контролем для систематичної перевірки виконання рішень об’єктами управління, що відіграє важливу роль у зміцненні державної дисципліни, законності при формуванні органів виконавчої влади, підвищенні їх виконавчої дисципліни. Такий контроль не виходить за межі самої управлінської системи, органи якої перебувають в адміністративній підпорядкованості. Він здійснюється всіма органами виконавчої влади, їх посадовими особами. Внутрішній контроль ще називають адміністративним контролем. Його завданням є попередження випадків порушення дисципліни, вимог чинного законодавства, невиконання управлінських рішень, бюрократизму, корупції тощо.

Управління персоналом (людськими ресурсами) – це здійснення всіх функцій менеджменту, пов’язаних з плануванням, набором, відбором, розвитком, використанням, винагородою, збільшенням потенціалу людських ресурсів.

Найважливіші складові функції управління людськими ресурсами: кадрове планування, добір персоналу, кадровий розвиток, утворення та діяльність служб, які спеціалізуються на роботі з персоналом.

Кадрова політика – це визначення стратегії і тактики, політичного курсу роботи з кадрами, яка встановлює завдання, пов’язані зі ставленням організації до зовнішніх факторів (ринку праці, демографічної структури населення, політичного тиску, змін в організації установи), а також завдання, пов’язані зі ставленням до персоналу власної організації (система винагород, вирішення соціальних питань, удосконалення системи професійного навчання).

Концепцію довгострокової, орієнтованої на майбутнє кадрової політики можна реалізувати з допомогою кадрового планування. Процес планування складається з трьох етапів:

1. Оцінка наявних ресурсів, яка передбачає перевірку відповідності персоналу організації її меті та цінностям.

2. Розрахунок потреби в різних категоріях працюючих на перспективу.

3. Вироблення програми забезпечення потреби в персоналі.

Основними складовими кадрового розвитку відповідно до конкретних цілей та стратегії організації є такі:

– кількісне та якісне визначення потреб у працівниках;

– розвиток та прозорість систем оцінок;

– планування кар’єри;

– організація системи навчання та підвищення кваліфікації працівників організації відповідно до сучасних та майбутніх завдань;

– визначення здібностей та потенціалу працівників і створення можливостей для їх розвитку.

Важливою складовою функції управління людськими ресурсами є управління кар’єрою державного службовця.

Кар’єра – це суб’єктивно усвідомлені власні судження працівника про своє трудове майбутнє, очікувані шляхи самовираження та задоволення працею. Тобто, кар’єра – це поступове просування працівника по службових сходинах, зміна кваліфікаційних можливостей, навиків, здібностей і розмірів винагород, пов’язаних з його діяльністю.

Формування інституту державних службовців зумовило створення спеціальних підрозділів – кадрових служб, які займаються виключно кадровими питаннями у сфері державної служби. Кадрові служби розробляють і контролюють річні та перспективні плани роботи з персоналом, змістом яких є конкретні заходи, що передбачають добір, підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації, переміщення, стимулювання праці, персональний облік і контроль за професійною діяльністю державних службовців.

Бюджетна функція притаманна всім, без винятку, органам виконавчої влади. Її основою є бюджетний процес – регламентована нормами права діяльність, пов’язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему.

До завдань бюджетного процесу відносять:

– визначення доходів з кожного джерела;

– визначення величини видатків;

– контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій, установ за виконанням ними бюджетних коштів;

– створення державних матеріальних і грошових резервів для постійного фінансування передбачених заходів.

Юридично-судова функція:

· Юридична функція. Її суть полягає у забезпеченні відповідності рішень, розпорядчих документів органів виконавчої влади чинному законодавству, правовим нормам.

· Судово-позовна функція об’єднує в собі всі види діяльності з розгляду справ, які можуть призвести до судових процесів, а також самих процесів.

Діловодство і документування.

Діловодство – це сукупність процесів, що забезпечують документування управлінської інформації і організацію роботи зі службовими документами.

Документування – це регламентований процес запису інформації на різноманітних носіях за встановленими правилами, що забезпечує її юридичну силу та спрямований на збереження всієї документації, що стосується основних напрямів і процедур роботи органу державної влади та прийняття рішень, протягом такого часу, допоки ця документація становить цінність.

Під системою документації розуміють сукупність документів, взаємопов’язаних за ознаками походження, призначення, виду, сфери дії, єдиних вимог до їх оформлення. Управлінські документи, які є частиною офіційних документів, забезпечують керованість об’єктів управління.

Виділяють такі види документації:

– організаційно-правова;

– планова;

– розпорядча;

– інформаційно-довідкова і довідково-аналітична;

– звітна;

– договірна;

– документація із забезпечення кадрами (з особового складу);

– документація із забезпечення фінансами (бухгалтерський облік і звітність);

– документація із матеріально-технічного забезпечення тощо.

Основним завданням діловодної служби є встановлення єдиного порядку документування і роботи з документами на основі використання сучасної обчислювальної техніки, автоматизованої технології роботи з документами та скорочення кількості документів.

Номенклатура справ – це обов’язковий для кожної юридичної особи систематизований перелік назв справ, що формуються в її діловодстві, розміщених у певній послідовності, із зазначенням строків зберігання справ.

Зв’язки з громадськістю – це одна із функцій управління, яка сприяє встановленню та підтримці спілкування, взаєморозуміння і налагодження співробітництва між організацією та громадськістю. Вона включає в себе вирішення різних проблем: забезпечення керівництва інформацією про громадську думку та надання допомоги у розробці відповідних заходів; забезпечення їх діяльності в інтересах громадськості; підтримання управлінців у стані готовності до різних змін шляхом своєчасного передбачення тенденцій; використання досліджень та відкритого спілкування як основних засобів діяльності.

Функція зв’язків з громадськістю є надзвичайно важливою і відповідальною сферою діяльності органів публічної влади, яка передбачає різноманітні технології та шляхи реалізації інформаційної взаємодії.

Для того, щоб досягти взаєморозуміння, доброзичливих відносин та співпраці між органом державної влади і громадськістю, слід дотримуватися таких вимог:

– забезпечити широке, адекватне інформування як усієї громадськості, так і окремих соціальних груп;

– організувати ефективний „зворотній зв’язок” із громадськістю;

– залучити громадськість до участі в процесі обговорення та прийняття рішень.