1.1. Юридичне становище УСРР. Українська СРР на початку 1920-х pp. була формально незалежною державою відповідно до Конституції 1919 р. Офіційна самостійність України була поступкою більшовиків українському національному рухові. Без української революції танаціональної держави 1917-1919 pp. не було б і радянської української держави. Але більшість керівників РКП(б) розглядали незалежність УСРР як засіб розв'язання тимчасових політичнихзавдань. У перспективі передбачалося злиття всіх радянських республік в одну державу.
1.2. Система управління республікою. Проте фактично суверенітет України був дуже обмеженим. Контроль центру над національними республіками забезпечувався трьомацентралізованими силами:
- РКП(б), складовою частиною якої була КП(б)У;
- Червоною армією;
- каральними органами - НК (надзвичайними комісіями).
У роки громадянської війни необхідність централізації пояснювалася потребами спільної боротьби проти «внутрішньої контрреволюції і міжнародного імперіалізму».
2. Договір між УСРР і РСФРР. «Договірна федерація». Наприкінці 1917 - на початку 1918 pp.Російська імперія розпалася на 13 держав, у тому числі на шість радянських і дві народні республіки. При утворенні національних радянських республік, зокрема й УСРР, наголошувалося не на їхній самостійності, а на тісному зв'язку з Російською Федерацією. Між радянськими республіками, які вважалися формально незалежними державами, налагодилися тісні економічні та військові зв'язки, вони мали однакову політичну структуру, у якій провідну роль відігравала одна більшовицька партія.
Між РСФРР і УСРР 28 грудня 1920 р. було укладено Союзний робітничо-селянський договір, за яким дві республіки вступали у воєнний та господарський союз.
Договір лише підтвердив ті міжреспубліканські відносини, які склалися в умовах «воєнного комунізму». Характерно, що об'єднані наркомати (народні комісаріати) входили до складу Раднаркому РСФРР і мали уповноважених при Раднаркомі УСРР на правах народних комісарів. За УСРР залишилося право на окремі війкові формування. Це означало, що керівництво найважливішими сферами життя України здійснювалися з Москви.
Подібні угоди були укладені радянською Росією і з іншими радянськими республіками. Така система відносин здобула назву «договірної федерації». Таким чином, радянська федерація почала формуватися ще задовго до офіційного створення СРСР.
Того ж часу центральні відомства РСФРР, яким належало в однаковій мірі враховувати інтереси всіх радянських республік, часто приймали несправедливі та дискримінаційні щодо цих республік рішення. Були спроби втручання також у ті сфери життя України, які все ще залишалися у виключному віданні уряду республіки. Нехтування правами радянських республік нерідко викликало напруженість у стосунках між ними і радянською Росією.
3. Різні підходи до створення союзної держави. 3 1922 р. почався новий етап об'єднавчого руху в радянських республіках, коли треба було визначитися з вибором одного з принципів об'єднання: автономізації,конфедераціїчи федерації.
3.1.Сталінськийпроектутворення СРСР. Генеральний секретар ЦК РКП(б), нарком у справах національностей Й. Сталін висунув проект створення союзної держави, що передбачав включення радянських республік до складу Російської Федерації на правах автономій. Цей проект дістав назву плану «автономізації».
У вересні - на початку жовтня 1922 р. план «автономізації» розглядався на пленумах ЦК компартій союзних республік. 3 критикою проекту Й. Сталіна виступив лише ЦК компартії Грузії. Політбюро ЦК КП(б)У не зайняло чіткої позиції щодо цього плану.
3.2.Ленінськийплан. Лише на заключній фазі вирішення проблем об'єднання республік у справу втрутився В.Ленін, який на попередніх етапах через хворобу не брав участі в обговоренні питань національно-державного будівництва. Він сформулював інший підхід у порівнянні із запропонованим у проекті И. Сталіна. Ленінський принцип створення союзної держави полягав у тому, що Росія, Україна та інші радянські республіки стають рівноправними суб'єктами федерації, яку вони повинні стаорити на рівних і добровільних засадах, і утворюють нове державне об'єднання - Союз Радянських Соціалістичних Республік (СРСР).
3.3. Позиція керівництва Грузії. Особливу позицію щодо створення союзної держави зайняло компартійне керівництво Грузії. Воно вважало, що радянські республіки повинні зберегти атрибути незалежності та самостійності і будувати свої відносини на договірних засадах. Фактично ця пропозиція була спрямована на створення конфедерації радянських республік. Вона зразу ж була відхилена.
4. Позиція X.Раковського. Централізація основних наркоматів викликала протести з боку деяких республіканських урядів. Голова Раднаркому УСРР X.Раковський став противником плану «автономізації». Сталінський підхід він вважав небезпечним для радянського ладу. Протести X.Раковського (його підтримав В. Ленін) зробили своє: Радянський Союз був створений на федеративній основі, союзні республіки залишилися формально рівноправними. Фактично ж у СРСР почала відбуватися «повзуча автономізація». X. Раковський також виступив проти апаратних методів керівництва, чим викликав невдоволення И. Сталіна. У липні 1923 р. його біло відкликано з України і призначено повноважним представником СРСР у Великій Британії.
