Федеральным законом Российской Федерации «О полиции» сотрудникам полиции предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.
Данные права необходимы полиции для надлежащего исполнения ею обязанности осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях.
Полиция относится к числу наиболее универсальных органов, которые наделены компетенцией по составлению протоколов об административных правонарушениях. Можно выделить три группы административных правонарушений, о совершении которых сотрудники полиции вправе составлять протоколы:
1) административные правонарушения, дела о которых уполномочены рассматривать ОВД (полиция). Исчерпывающий перечень этих правонарушений содержит статья 23.3 КоАП РФ;
2) административные правонарушения, предусмотренные пунктом части 2 статьи 28.3 КоАП РФ. Дела об указанных правонарушениях рассматриваются не органами внутренних дел (полицией), а иными субъектами административной юрисдикции. Сотрудники полиции тем не менее уполномочены КоАП РФ составлять протоколы о совершении таких административных правонарушений;
3) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации. Полиция в подобных случаях правомочна составлять протоколы об административных правонарушениях, если в законе субъекта Российской Федерации есть на это прямое указание.
Полномочия различных категорий сотрудников полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях определены приказом МВД России от 5 мая 2012 г. № 403 «О полномочиях должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию». Подвергая оценке законность некоторых его положений, Верховный Суд Российской Федерации, в частности, признал наделение сотрудников полиции вневедомственной охраны правом составлять протоколы о некоторых административных правонарушениях в области дорожного движения соответствующим федеральному закону.
Главой 27 КоАП РФ предусмотрены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности.
Таким образом, перечисленные меры могут применяться в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.
О невозможности составления протокола на месте выявления административного правонарушения может свидетельствовать, в частности, неадекватное поведение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, его попытки помешать составлению протокола, например путем навязывания спора, различных попыток отвлечения сотрудника полиции от выполнения служебных обязанностей, его нахождение в состоянии опьянения, отсутствие возможности установить его личность на месте правонарушения, необходимость выяснения дополнительных обстоятельств правонарушения и т.п.
К иным мерам, предусмотренным законодательством об административных правонарушениях, правом применения которых наделена полиция, следует отнести получение объяснений, назначение экспертиз, взятие проб и образцов, направление запросов, истребование сведений и некоторые другие, закрепленные в различных нормах указанного законодательства.
Организация производства по делам об административных правонарушениях в полиции. Стадии производства по делам об административных правонарушениях. Применение общих и специальных сроков давности
Производство по делам об административных правонарушениях – разновидность правоприменительной деятельности различных субъектов. Реализуемая в органах внутренних дел эта деятельность приобретает некоторые специфические особенности, диктуемые как нормативными актами, регламентирующими деятельность ОВД, так и практикой организации административной деятельности полиции.
Нормативную основу производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел составляют Конституция РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Закон РФ «О полиции», иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях[95], подзаконные акты, в том числе, ведомственные приказы.
Целью производства по делам об административных правонарушениях является полная, качественная и своевременная реализация материальных норм об административной ответственности. Для деятельности полиции следует учесть два обстоятельства:
Во-первых, достижение этой цели может быть связано не только с привлечением лица к административной ответственности, но и с его освобождением от административной ответственности в установленном законом порядке.
Во-вторых, вся полицейская деятельность направлена на решение задач, сформулированных в Законе РФ «О полиции».
Важно отметить, что выявление административных правонарушений является задачей не всей полиции, а лишь полиции общественной безопасности.
Кодекс РФ об административных правонарушениях не обязывает полицию раскрывать административные правонарушения. Однако полиция должна предпринимать меры, направленные на установление личности правонарушителя и обстоятельств совершенного правонарушения в целях решения иных стоящих перед ней задач. Например, для защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (например, когда на предприятии периодически совершаются мелкие хищения) либо в целях оказания помощи физическим в защите их прав и законных интересов (например, при умышленном уничтожении их имущества).
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ).
Производству по делам об административных правонарушениях присущ ряд принципов, которые вытекают из задач юрисдикционной деятельности. Важнейшими из них являются: принципы законности, публичности, достижения объективной истины, презумпции невиновности, равенства перед законом, открытости, оперативности.
Участники производства по делам об административныхправонарушениях перечислены в главе 25 КоАП РФ. К их числу относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевший, их представители (по закону и по договору), свидетели, эксперт, специалист, переводчик и др.
Права и обязанности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, определены статьей 25.1 КоАП РФ. Оно вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника и другими процессуальными правами, предусмотренными Кодексом.
Потерпевшим является лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред; его права и обязанности определены ст. 25.2 КоАП РФ. Право потерпевшего на участие в деле об административном правонарушении должно быть обеспечено независимо от того, является ли состав формальным или материальным[96].
Интересы лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также потерпевшего, являющихся несовершеннолетними или лицами, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут реализовать свои права в производстве по делам об административных правонарушениях, вправе представлять их законные представители: родители, усыновители, опекуны, попечители (ст. 25.3 КоАП РФ).
Для оказания юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему в рассмотрении дела об административном правонарушении могут участвовать защитник и представитель (ст. 25.5 КоАП РФ). Они допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Важно отметить, что расходы на оплату услуг адвоката не относятся к издержкам по делу об административном правонарушении (ст. 24.7 КоАП РФ) и оплачиваются лицом самостоятельно.
В качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано любое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу (ст. 25.6 КоАП РФ). При опросе свидетеля, не достигшего возраста четырнадцати лет, сотрудники полиции обязаны обеспечить присутствие педагога ли психолога.
Эксперт назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, в случае, когда возникает необходимость в специальных познаниях в науке, технике, искусстве или ремесле (ст. 25.9 КоАП РФ).
Для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств может привлекаться специалист (ст. 25.8 КоАП РФ).
Переводчик назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении (ст. 25.10 КоАП РФ).
Участие понятых обусловлено необходимостью удостоверения правильности совершаемых процессуальных действий (ст. 25.7 КоАП РФ). В случаях, предусмотренных КоАП РФ, участие понятых является обязательным (например, см. ч. 3 ст. 27.7, ч. 2. ст. 27.8, ч. 2 ст. 27.9 КоАП РФ и др.). Однако при необходимости по решения лица, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, понятые могут присутствовать и при совершении иных процессуальных действий. Число понятых должно быть не менее двух. В качестве понятого может быть привлечено любое совершеннолетнее не заинтересованное в исходе дела лицо. В силу последнего требования правоприменительная практика не признает возможности участия в качестве понятого по делу, находящемуся в производстве органов внутренних дел, сотрудника полиции.
Прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, вправе: возбуждать производство об административном правонарушении; знакомиться с материалами дела; проверять законность действия органов (должностных лиц) при производстве по делу; участвовать в рассмотрении дела и т. д. (ст. 25.11 КоАП РФ).
Сотрудники полиции не указаны КоАП РФ в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях. Соответственно, в отношении дел, находящихся в производстве иных органов и их должностных лиц, сотрудники полиции не вправе заявлять отводы, обращаться с ходатайствами, жалобами (в порядке 30 главы КоАП РФ) и т.д.
В то же время сотрудники органов внутренних дел являются субъектами производства по делам об административных правонарушениях, поскольку в ходе его осуществления обладают субъективными правами и обязанностями.
Значительная часть полномочий принадлежит всем сотрудникам полиции вне зависимости от занимаемой должности, места прохождения службы, времени и состояния. К их числу можно отнести полномочия по принятию объяснений от граждан и должностных лиц, получению необходимых сведений, справок, документов и копий с них, применению отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции ОВД (например, доставления, личного досмотра и т.д.).
Отдельные полномочия в сфере производства по делам об административных правонарушениях связаны с занимаемой конкретным сотрудником ОВД должностью. Например, от этого зависит перечень административных правонарушений, по которым сотрудник полиции вправе составлять протоколы об административных правонарушениях[97], дела о которых вправе рассматривать соответствующее должностное лицо (см. ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ), право сотрудников полиции применять отдельные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (например, административное задержание, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации) и т.д.
Некоторые полномочия сотрудника полиции в сфере производства по делам об административных правонарушениях могут возникать при наступлении определенных условий. Например, сотрудники полиции вправе доставлять правонарушителей при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях (п. 1 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ), привод вправе осуществить сотрудник полиции, которому поручено его проведение при наличии соответствующего определения[98], сотрудники полиции вправе производить осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества в целях установления оснований для возбуждения дела об административном правонарушении, при наличии мотивированного постановления начальника органа внутренних дел (органа полиции) или его заместителя и т.д.
Для производства по делам об административных правонарушениях как вида деятельности сотрудников органов внутренних дел в целом характерны те же гарантии законности, что и для любой другой полицейской деятельности. Однако применительно к рассматриваемой сфере следует учитывать два обстоятельства.
Во-первых, согласно ст. 37 Закона РФ «О полиции» контрольные полномочия Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации не включат в себя возможность вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.
Во-вторых, при нарушении сотрудниками внутренних дел требований процессуального законодательства внимание должно уделяться не только вопросам привлечения виновных должностных лиц к соответствующей юридической ответственности, но и отмене незаконно принятых юрисдикционных решений, восстановлению необоснованно нарушенных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
2. Стадии производства по делам об административных правонарушениях. Под стадией следует понимать обособленную часть производства, характеризующуюся особыми процессуальными целями и специфическими задачами.
Традиционно выделяется четыре стадии производства по делам об административных правонарушениях:
1) возбуждение дела об административном правонарушении,
2) рассмотрение дела об административном правонарушении,
3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях,
4) исполнение постановления по делу об административном правонарушении.
В отдельных случаях указанная последовательность стадий может видоизменяться при наличии соответствующих условий.
Стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств совершенного правонарушения, их процессуальную фиксацию и подготовку материалов, необходимых для разрешения дела по существу.
Согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено компетентным субъектом при наличии двух условий: хотя бы одного из поводов к возбуждению дела и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
Поводом для начала производства по делу могут быть сообщения, заявления граждан и юридических лиц, средств массовой информации, государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, а также непосредственное обнаружение неправомерного деяния сотрудником органа внутренних дел (ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ).
По смыслу КоАП РФ, принимая решение о возбуждении дела об административном правонарушении, сотрудники полиции не ограничены желанием потерпевшей стороны. Дело может возбуждаться и осуществляться сотрудниками полиции, в том числе, в случае отсутствия заявления со стороны потерпевшего.
КоАП РФ не исключает возможности осуществления процессуальных действий до возбуждения дела об административном правонарушении.
Возбуждать и вести дело об административном правонарушении может очевидец правонарушения (например, инспектор ГИБДД), а также одновременно различные должностные лица органа внутренних дел (кроме административного расследования).
Согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело считается возбужденным с момента:
А. Составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения. В соответствии с ч. 1 ст. 28.1-1 КоАП РФ данный документ выносится в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. 12.24 или ч. 2 ст. 12.30 КоАП РФ. Протокол составляется должностным лицом органа внутренних дел, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях по указанным статьям, с участием двух понятых немедленно после выявления совершения административного правонарушения.Требования к содержанию данного документа перечислены в ч. 5 ст. 28.1-1 КоАП РФ. Копии данного документа вручаются лицам, непосредственно управлявшим транспортным средством в момент совершения административного правонарушения.
Б. Составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ.
К мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях согласно ст. 27.1 КоАП РФ, относятся: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; и т. д.
К числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не относятся меры принуждения, имеющие созвучные названия (и даже осуществляемые в порядке, предусмотренном главой 27 КоАП РФ), но иное целевое предназначение и предусмотренные иными нормативными актами. Например: доставление в орган внутренних дел лиц, подозреваемых в совершении преступления, лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, задержание лиц, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, уклоняющихся от прохождения принудительных мер медицинского или воспитательного характера, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей при наличии достаточных данных полагать, что указанные лица имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества и т.д.
Закон не регламентирует форму протоколов применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, указывая лишь их содержание (например, ч. 6 ст. 27.7 КоАП РФ). Но в отдельных случаях форма документа может быть установлена подзаконными актами. Например, форма протоколов о задержании транспортного средства, о запрещении эксплуатации наземного транспортного средства устанавливается Приказ МВД России от 02.03.2009 N 185 (ред. от 22.12.2014) "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения".
Кроме этого предусмотрена возможность фиксации отдельных мер в протоколе об административном правонарушении либо в протоколе о применении иных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (например, см. ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ).
Основания и порядок применения каждой конкретной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях регламентируются соответствующими нормами главы 27 КоАП РФ, а также иными нормативными актами[99].
Поскольку осуществление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях всегда связано с ограничением прав граждан, сотрудник полиции обязан разъяснить лицам, в отношении которых применяются эти меры, основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим права и обязанности. Кроме того, полиция предоставляет возможность задержанным лицам реализовать установленное законом право на юридическую помощь; сообщает по их просьбе (а в случае задержания несовершеннолетних – в обязательном порядке) о задержании их родственникам, администрации по месту работы или учебы; при необходимости принимает меры к оказанию им доврачебной помощи, а также к устранению опасности чьей-либо жизни, здоровью или имуществу, возникшей в результате задержания указанных лиц.
Вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
В. Составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Закон подробно регламентирует лишь содержание протокола об административном правонарушении, не касаясь его формы (см.: ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ). В отдельных случаях попытки установить единую форму бланка могут предприниматься на ведомственном или местном уровнях. Например, бланк протокола об административном правонарушении разработан МВД России применительно к административным правонарушениям в области дорожного движения[100].
Перечень статей, за нарушение которых сотрудники органов внутренних дел вправе составлять протоколы об административных правонарушениях (далее – протоколы), закреплен статьей 28.3 КоАП РФ, а также законами субъектов Российской Федерации, предусматривающими административную ответственность.
Согласно ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен составляться немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а в случаях, когда требуются дополнительные разбирательства – в течение двух суток с момента выявления правонарушения (если проводилось административное расследование, то по его окончании). Следует иметь в виду, что указанные сроки являются не давностными, а процессуальными. В случае их нарушения ущерб наносится оперативности процесса, а возможно и интересам его участников, однако полнота, всесторонность и объективность исследования всех обстоятельств дела от этого не страдают. Следовательно, нарушение указанных сроков может влечь применение к соответствующим должностным лицам мер дисциплинарного воздействия, но не лишает протокол его юридической силы (за исключением случаев, когда нарушены сроки давности привлечения лица к административной ответственности).
Сведения, требующие отражения в протоколе, могут быть подразделены на три группы:
Первая группа сведений связана с закреплением обстоятельств совершения административного правонарушения. В протоколе указываются место, время совершения проступка, нормативный акт, предусматривающий ответственность за его совершение, дается описание самого противоправного действия. Эти данные необходимы для правильной квалификации правонарушения.
На практике же очень часто в протоколах употребляются общие фразы типа «нарушал общественный порядок», «нарушал правила торговли» и т. п. Из подобных записей трудно понять, в чем конкретно выражается нарушение, поскольку речь идет не о его существе, а о юридической квалификации, правильность которой невозможно проверить при рассмотрении дела.
Вторую группу составляют сведения, характеризующие личность лица, привлекаемого к административной ответственности. Это фамилия, имя, отчество лица, возраст, семейное положение, род занятий, размер заработной платы, место работы и жительства. Выяснение этих сведений позволяет индивидуализировать применение мер наказания.
Обязательным условием составления протокола об административном правонарушении является точное установление личности субъекта, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Поскольку нередки случаи, когда нарушители в целях уклонения от ответственности выдают себя за других известных им граждан, протокол должен составляться на основании паспорта или других документов, удостоверяющих его личность. Если такая возможность отсутствует, соответствующее лицо может быть доставлено в орган внутренних дел, помещение органа местного самоуправления сельского поселения для установления личности и составления протокола.
К третьей группе сведений относятся дата и место составления протокола, данные о его составителе, фамилии и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются.
Протокол подписывается его составителем и лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (представителем юридического лица), а при наличии свидетелей и потерпевшего подписывается также этими лицами. В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Указанным лицам разъясняются их права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ, о чем делается отметка в протоколе. Они вправе ознакомиться с содержанием протокола, внести в него свои замечания и объяснения, изложить мотивы отказа от подписи протокола. Объяснения граждан могут быть изложены на отдельном листе и приложены к протоколу.
В случае отказа физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, от подписания протокола, в нем делается соответствующая запись. При этом КоАП РФ не требует участия понятых, однако в целях более четкой фиксации факта отказа лица от подписи привлечение понятых может быть целесообразным.
Существенным процессуальным нарушением является опрос и составление протокола об административном правонарушении в то время, когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, находится в состоянии опьянения, то есть когда он не может дать объяснения по существу дела, понять содержание протокола и даже подписать его. В этом случае протокол должен составляться после вытрезвления указанного лица.
Если правонарушение совершено группой лиц, протокол составляется на каждого нарушителя в отдельности.
По общему правилу составление протокола и привлечение лица к ответственности не освобождает его от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было наложено (ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ).
Согласно ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ копия протокола вручается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему либо высылается в течение трех дней со дня его составления.
Протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административном правонарушении, в течение трех суток с момента его составления.
Г. Вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ.
Административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ) представляет собой особый правовой режим подготовки материалов дела к рассмотрению. Проводится в отношении отдельных видов административных правонарушений (например, при нарушении законодательства о защите прав потребителей, в сфере дорожного движения и др.) при необходимости осуществления экспертиз и иных долговременных процессуальных действий. Проведение административного расследования возможно и по соответствующим статьям законодательства субъектов Российской Федерации. Решение о возбуждении дела и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол, в форме определения о возбуждении дела об административном правонарушении, либо прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта административного правонарушения.
Административное расследование проводится должностным лицом, принявшим решение о начале административного расследования, а по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя – другим должностным лицом этого органа, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.
Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок может быть продлен в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ, на срок, не более одного месяца, а в отдельных случаях – на срок до шести месяцев.
По окончании административного расследования составляется протокол либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Д. Оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется.
Применительно к деятельности органов внутренних дел упрощенный порядок производства по делам об административных правонарушениях возможен при наличии ряда условий:
а) правонарушение совершено физическим лицом;
б) административное наказание назначается в виде предупреждения либо штрафа на месте совершения административного правонарушения;
в) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не оспаривает факт правонарушения, назначаемое наказание;
г) сотрудник полиции обладает правом рассмотрения соответствующего административного правонарушения и имеет в наличии постановление, составляемого в двух экземплярах, один из которых выдается лицу при оформлении на месте, регламентируется ст.28.6 КоАП РФ. Поэтому данный порядок назначения административного штрафа применяется сотрудниками полиции лишь за отдельные правонарушения. Назначенный таким образом административный штраф взимается в порядке, предусмотренном ст.ст. 32.2 КоАП РФ.
Е. Вынесение постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ, когда правонарушение, предусмотренное главой 12 КоАП РФ, зафиксировано с применением работающим в автоматическом режиме специальным техническим средством, имеющим функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи. В этом случае протокол не составляется, а постановление по делу выносится в отношении владельца транспортного средства без его участия. Копия постановления по делу и полученные с помощью специальных технических средств материалы направляются соответствующему лицу в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.
Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении является центральной стадией производства по делам об административных правонарушениях. Здесь на основе собранных материалов решается вопрос о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу, и определяется мера наказания.
Правовой регламентации стадии рассмотрения дела об административном правонарушении и принятия по нему решения посвящена глава 29 КоАП РФ.
Стадия может быть представлена в виде последовательности следующих этапов:
1) подготовка дела к рассмотрению (ст.29.1 КоАП РФ);
2) слушание дела;
3) вынесение решения по делу (ст. 29.9 КоАП РФ).
На первом этапе осуществляются мероприятия, предусмотренные ст. 29.1 КоАП РФ, составляются необходимые определения (например, о назначении места и времени рассмотрения дела, о возвращении протокола об административном правонарушении) либо выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении (см. ст. 29.4 КоАП РФ).
Если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, материалы дела возвращаются на доработку. При этом выносится мотивированное определение с указанием выявленных недостатков протокола и других материалов, требующих устранения.
Существенным недостатком протокола(позволяющим вернуть его на доработку) является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.).
Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье.[101]
Недостатки устраняются в срок не более трех суток со дня поступления от судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении. Доработанные материалы направляются на рассмотрение в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.
Возвращение протокола возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела.
Порядок проведения второго этапа регламентирован ст. 29.7 КоАП РФ. На данном этапе делаются соответствующие объявления, выясняются необходимые сведения, рассматриваются заявленные отводы и ходатайства и др., в необходимых случаях выносятся определения (например, об отводе специалиста).
Деятельность сотрудников ОВД по рассмотрению дел об административных правонарушениях всегда носит единоличный характер, поэтому КоАП РФ не предусматривает необходимости ведения протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении должностным лицом ОВД (ст. 29.8 КоАП РФ).
Общий срок рассмотрения дела об административном правонарушении – 15 дней со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов. В необходимых случаях срок рассмотрения может быть продлен субъектом, рассматривающим дело, но не более, чем на один месяц, о чем выносится мотивированное определение. Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, – не позднее 48 часов с момента его задержания.
Перечень должностных лиц, уполномоченных от имени органов внутренних дел рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотрен ст. 23.3 КоАП РФ.
Должностные лица ОВД не вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Местом рассмотрения дела об административном правонарушении по общему правилу является место его совершения. В установленных законом случаях дело может быть рассмотрено по месту: а) жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; б) учета транспортного средства. Дела об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование, рассматриваются по месту нахождения органа, проводившего административное расследование. В случае совершения административного проступка несовершеннолетним, дело рассматривается по месту его жительства (за правонарушения в области дорожного движения).
При рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным. Для обеспечения присутствия необходимых лиц (лица, привлекаемого к ответственности, свидетеля и т. д.) КоАП РФ предусмотрена такая мера принуждения как привод (ст. 27.15 КоАП РФ).
В остальных случаях при наличии данных о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и отсутствии от него ходатайства об отложении рассмотрения дела (либо ходатайство оставлено без удовлетворения) дело может быть рассмотрено в его отсутствие.
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу[102].
При необходимости должностное лицо, рассматривающее дело, может вызывать свидетелей, законных представителей. При рассмотрении дела могут присутствовать защитник лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также представитель потерпевшего. Их полномочия удостоверяются ордером юридической консультации либо доверенностью.
Процедура рассмотрения административных проступков начинается с представления должностного лица, разрешающего дело. Затем объявляется дело, являющееся предметом разбирательства, называется лицо, привлекаемое к ответственности, и всем участникам производства разъясняются их права и обязанности, рассматриваются заявленные отводы и ходатайства. После этого оглашается протокол о правонарушении, заслушиваются лица, участвующие в деле, и исследуются доказательства. В случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение.
В ходе данного этапа осуществляется оценка собранных по делу доказательств.
Доказательствами по делу об административных правонарушениях являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица) устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность конкретного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ст. 26.2 КоАП РФ).
Оценка доказательств – это мыслительная, логическая деятельность лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении. Объектом такой деятельности являются каждое из доказательств и все собранные по делу доказательства в их совокупности. Оценить всю совокупность доказательств – значит решить вопрос, дают ли они возможность принять категоричное законное юрисдикционное решение по делу об административном правонарушении.
Оценка доказательств по внутреннему убеждению означает непредвзятость и независимость правоприменителя в ее осуществлении. Субъект, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, не связан ни своей предварительной оценкой доказательств по делу, ни оценкой доказательств иных субъектов на любых стадиях производства.
Внутреннее убеждение должно быть основано на всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела в их совокупности. Согласно ст. 26.11 КоАП РФ никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.
В ходе оценки доказательств устанавливаются их относимость, допустимость, достоверность, достаточность.
Относимость доказательства определяется его связью с предметом доказывания, его способностью служить средством познания тех обстоятельств, которые составляют предмет доказывания.
Допустимость доказательства определяется тем, насколько соответствуют требованиям закона источник, условия, способы его получения и фиксации. Так, например, допускается использование в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях материалов, собранных в уголовно-процессуальном порядке, общеизвестных и преюдициально установленных фактов. В то же время являются недопустимыми доказательства, полученные с нарушением закона (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ), данные, носящие характер слухов, догадок, предположений, а также показания свидетеля, который не может указать на источник своей осведомленности.
Нередко затруднения вызывает вопрос о допустимости такого доказательства, как объяснение сотрудника полиции, т.к. КоАП РФ не устанавливает на этот счет каких-либо ограничений.
Достоверность доказательства означает его способность дать истинное знание о событии и иных юридически значимых обстоятельствах правонарушения.
Достаточность доказательственной базы определяется тем, в какой мере собранные по делу доказательства дают возможность установить все предусмотренные законом обстоятельства дела на том уровне знания о них, который необходим для правильного разрешения дела об административном правонарушении.
По результатам рассмотрения дела выносится решение, которое бывает двух видов: постановление и определение (ст. 29.9 КоАП РФ). Помимо этого субъектом административной юрисдикции в необходимых случаях может быть внесено в соответствующую организацию либо должностному лицу представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 29.13 КоАП РФ). Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в месячный срок влечет административную ответственность по ст. 19.6 КоАП РФ.
Общие правила назначения административных наказаний регламентированы главой 4 КоАП РФ. Сотрудники полиции вправе применять административные наказания в виде предупреждения и административного штрафа.
Наказание назначается в пределах санкции соответствующей нормы (в КоАП РФ имеются отдельные исключения, например, см. ч. 3 ст. 23.3, ч. 3-1 ст. 4.1 КоАП РФ); закон не допускает назначения наказания ниже низшего предела.
Должностные лица органов внутренних дел (полиции), рассматривая соответствующее дело, не обладают правом решать вопрос о возмещении потерпевшему имущественного и морального ущерба, причиненного административным правонарушением. Согласно ст. 4.7 КоАП РФ подобные споры разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства. Между тем добровольное возмещение правонарушителем причиненного ущерба или устранение причиненного вреда учитывается при назначении административного наказания в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность (ст. 4.2 КоАП РФ).
Замечание наказанием не является и может объявляться устно за любое административное правонарушение, которое, по мнению должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, является малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ). Оформляется устное наказание вынесением постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении (см. ст. 29.9 КоАП РФ).
В соответствии со ст. 29.10 Кодекса постановление по делу об административном правонарушении должно быть надлежащим образом оформлено и содержать сведения о лице, привлекаемом к ответственности; изложение обстоятельств, установленных в процессе рассмотрения дела; указание на нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; принятое по делу решение. Важными элементами постановления являются указание сроков и порядка обжалования, информация о получателе штрафа (в случае назначения административного штрафа), решение вопросов об изъятых в ходе производства вещах и документах.
Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Его копия в течение трех дней вручается, или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшего по его просьбе, а также направляется должностному лицу, составившему протокол (при вынесении постановления судьей).
