И комплексного развития муниципальных образований

создание благоприятного инвестиционного климата и одновременное развитие рыночной и социальной инфраструктуры на соответствующих территориях;

формирование в структуре местных бюджетов «бюджетов развития», направляемых на развитие муниципальной инфраструктуры и создание новых рабочих мест;

создание методической базы для органов местного самоуправления по разработке и утверждению документов территориального планирования муниципальных образований на современном и высокопрофессиональном уровне.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании» (далее – законопроект № 143912-6). Он будет регулировать отношения, возникающие между участниками государственного стратегического планирования в процессе прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования, а также мониторинга реализации документов государственного стратегического планирования, в том числе при разработке, утверждении и корректировке документов государственного стратегического планирования.

Данный законопроект устанавливает понятия «стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации», «прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации», «программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период», «государственная программа субъекта Российской Федерации», а также требования к содержанию документов государственного стратегического планирования, порядку их разработки и корректировки, рассмотрения и утверждения.

Вместе с тем в представленном законопроекте не определены формы, порядок и условия участия органов местного самоуправления в государственном стратегическим планированием, а также документы муниципального стратегического планирования, которые должны разрабатываться, утверждаться и реализовываться на уровне местного самоуправления.

Кроме того, существенным недостатком законопроекта № 143912-6 является то, что его нормы не устанавливают правовые основы муниципального стратегического планирования в процессе прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования, а также не обеспечивают взаимосвязь между процессами муниципального стратегического планирования и государственного стратегического планирования. Четко не обозначен и принцип основной ответственности публичного образования за комплексное градорегулирование своей территории.

Федеральный закон № 131 вводит понятия «программа и план комплексного социально-экономического развития муниципальных образований». Данные положения предусматривают, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в целях решения вопросов местного значения относится принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития, причем их принятие и утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Кроме того, нормами Бюджетного кодекса РФ устанавливаются понятия «прогноз социально-экономического развития муниципального образования», «муниципальная программа» и «ведомственная целевая программа». При этом, согласно положениям Бюджетного кодекса, прогноз социально-экономического развития муниципального образования одобряется местной администрацией (часть 2 статьи 173), муниципальные программы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией (статья 179), разработка, утверждение и реализация ведомственных целевых программ за счет средств местных бюджетов осуществляются в порядке, установленном местной администрацией (статья 179.3).

Для решения задачи по повышению эффективности государственных расходов в рамках реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р, продолжается подготовительная работа по внедрению программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, и подготовки к переходу, начиная с 2014 года, к «программному бюджету». Нормами Федерального закона от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ вместо понятия «долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета» водится понятие «муниципальные программы». Данный Федеральный закон предусматривает создание правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа и реализации отдельных мероприятий указанной Программы.

В то же время следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации не раскрыто содержание понятий «программы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований», «программы развития муниципального образования» и «муниципальные программы», поэтому в настоящее время на федеральном уровне нельзя четко определить признаки данных программ, а также разграничить в каждом конкретном случае компетенцию по их принятию и реализации между представительным органом муниципальных образований и местной администрацией.

Таким образом, в целях обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципальных образований на сегодняшний день в федеральном законе необходимо установить:

содержание понятий «прогноз социально-экономического развития муниципального образования», «комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований», «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «программы развития муниципальных образований», «муниципальные программы», «ведомственные целевые программы», а также соотношение и взаимосвязь между собой данных понятий;

правовые основы порядка разработки, принятия и реализации указанных программ, их цели и задачи, а также разграничение компетенции представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению и реализации вышеперечисленных программ, исходя их принципа: представительные органы принимают программы и отчеты об их исполнении, а местные администрации их исполняют (реализуют);

механизмы, за счет которых будет обеспечиваться взаимосвязь и взаимодействие указанных программ между собой и с бюджетным процессом в муниципальных образованиях, а также с документами государственного стратегического планирования;

критерии, позволяющие разграничить муниципальные программы на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, а также рамочные сроки их действия.

Процесс обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований при отсутствии на федеральном уровне установленных правовых и методологических принципов решения указанных вопросов представляется неполным, неэффективным и несистемным. Было бы целесообразным, чтобы указанные и другие вопросы муниципального стратегического планирования стали предметом правового регулирования уже внесенного в Государственную Думу законопроекта № 143912-6. Тем более что муниципальное стратегическое планирование не может осуществляться отдельно от государственного стратегического планирования и без взаимосвязи с ним, а также без учета документов государственного стратегического планирования (говоря языком системно-структурного анализа, необходимо четко и однозначно описать как основное, так и функциональное градорегулирование и их пределы, а также полномочия их субъектов (регионов и муниципалитетов) в рамках регионального и муниципального комплексного градорегулирования). Необходимо соответствующее государственное поручение.

Депутатами Государственной Думы - членами Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления были подготовлены и представлены соответствующие поправки к указанному законопроекту № 143912-6, устанавливающие основы муниципального стратегического планирования в Российской Федерации. Порядок осуществления муниципального стратегического планирования в части, не урегулированной федеральными законами, предлагается регулировать законами субъектов Российской Федерации.

Проблемы комплексного развития территорий муниципальных образований неразрывно связаны с подготовкой документов территориального планирования, главное назначение которых – определение границ зон планируемого размещения хозяйственных объектов федерального, регионального и местного значения.

Разработка проектов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований ведется сегодня в отсутствие документов территориального планирования Российской Федерации. В результате субъекты Российской Федерации и муниципалитеты планируют развитие соответствующих территорий и размещение собственной инфраструктуры на долгосрочный период исходя из своих представлений о перспективах развития территорий без долгосрочных ориентиров в этой части со стороны федерального центра. Такая ситуация закладывает риски возникновения конфликта интересов, так как иерархия документов территориального планирования законодательством Российской Федерации не установлена.

Анализ процесса подготовки документов территориального планирования выявил, помимо отмеченных, наиболее острые проблемы, возникающие при разработке этих документов:

отсутствие актуализированной цифровой картографической основы;

отсутствие утвержденных границ в ряде муниципальных образований;

отсутствие достаточных средств в местных бюджетах на разработку документов территориального планирования;

отсутствие порядка и условий упрощенного порядка предоставления сведений из государственных фондов, реестров и кадастров для подготовки документов территориального планирования;

низкое качество подготовки документов территориального планирования.

Необходимость принятия на федеральном уровне неотложных и действенных мер, направленных на обеспечение подготовки документов территориального планирования, очевидна. В сложившихся условиях необходимо государственное поручение с целью:

разработки стратегии пространственного развития в Российской Федерации для создания условий комплексного подхода к организации территории;

определения новых принципов территориально-пространственного и градостроительного планирования и развития инфраструктуры: горизонтально-распределенной модели создания (воссоздания) компактных комплексных населенных пунктов (в том числе вокруг аграрных, аграрно-производственных и производственных кластеров) как эволюционной альтернативы бесперспективного и противоестественного для развития страны продолжения наращивания «вертикально-сжатых» городских агломераций и «сборки» всего населения страны в пару десятков таких агломераций;

разработки и принятия решения Правительства Российской Федерации об утверждении перечня мероприятий по созданию системы территориального планирования Российской Федерации;

рассмотрения возможности предоставления субсидий из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в целях оказания финансовой помощи муниципальным образованиям на принципах софинансирования на разработку и доработку документов территориального планирования;

актуализации цифровой картографической основы схем территориального планирования Российской Федерации;

внесения соответствующих изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации в части регламентирования вопросов территориального планирования.

Государственным приоритетом должно быть формирование и стимулирование территорий опережающего роста.

Создание условий для развития инновационно-активных территорий (наукограды, технопарки, ЗАТО и некоторые другие). В современных условиях одним из наиболее заметных российских проектов является создание инновационного центра «Сколково». Инновационный центр «Сколково» представляет собой совокупность инфраструктуры территории этого инновационного центра и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры. Указанный инновационный центр имеет статус территориально обособленного комплекса, и его, несомненно, следует относить к территориям, предназначенным для обеспечения инновационного развития страны.

Вместе с тем следует учитывать, что в Российской Федерации уже достаточно давно применяется практика создания территорий инновационного развития. Именно такими территориями по своей сути являются наукограды, технопарки, особые экономические зоны, а также в значительной мере закрытые административно-территориальные образования (далее также – ЗАТО). При этом правовой статус таких территорий, а также порядок и условия их государственной поддержки определены в законодательстве Российской Федерации. Так, согласно Федеральному закону от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах» под особой экономической зоной понимается определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. На сегодняшний день существуют четыре типа таких особых экономических зон: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые.

Технопарк, по существу, является территориальным объединением научных, научно-педагогических, производственных, обслуживающих, финансовых и жилищно-социальных учреждений в целях создания, внедрения и производства инновационных продуктов. Поэтому технопарки являются одним из важнейших механизмов формирования инновационной среды в российской экономике.

Существуют муниципальные образования, в которых имеется высокая концентрация научно-технического потенциала и градообразующий научно-производственный комплекс. Ряд таких муниципальных образований получили статус наукограда. В отличие от технопарков, которые могут занимать часть территории города, наукоград в целом является муниципальным образованием (городским округом), в котором научно-технические объекты являются градообразующими.

В настоящее время важно не только сохранить и развить накопленный в наукоградах научно-технологический и производственный потенциал, но и создать условия для его вовлечения в решение стратегических задач построения инновационной экономики в России и формирования современных муниципальных образований с высокоразвитой экономикой и социальной инфраструктурой. Для решения подобных задач требуются эффективные меры государства по стимулированию рыночного спроса на наукоемкую продукцию наукоградов, развитию их научно-производственного комплекса, решению социальных проблем, сбалансированного развития всех элементов их инфраструктуры – научных, технических, технологических, образовательных, производственных, жилищно-коммунальных, социальных, кадровых и др.

На сегодняшний день межбюджетные трансферты наукоградам, предоставляемые из федерального бюджета, рассчитываются только исходя из численности его населения. Вместе с тем существующая система не стимулирует деятельность органов местного самоуправления наукоградов по развитию инновационной инфраструктуры и, следовательно, не вполне отвечает изначальным целям наделения этих городов статусом наукограда. В этих условиях финансового дефицита органы местного самоуправления наукоградов вынуждены расходовать бюджетные средства в основном на неотложные нужды жилищно-коммунального хозяйства.

Еще одна проблема в сфере развития наукоградов заключается в том, что сегодня отсутствуют реальные правовые и организационные механизмы, обеспечивающие взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления наукоградов, а также организаций, составляющих их научно-производственный комплекс, по вопросам развития на территории наукоградов научной, научно-технической, инновационной деятельности, подготовки кадров, создания комфортной городской инфраструктуры для работы и жизнедеятельности. В настоящее время форма взаимодействия органов власти всех уровней по указанным вопросам не регламентирована в законодательстве Российской Федерации. Предоставление средств государственной поддержки бюджетам наукоградов не связывается с требованиями о разработке и утверждении органами местного самоуправления наукоградов муниципальных целевых программ по развитию их социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры. Вместе с тем решение данных вопросов без применения программно-целевых методов бюджетного планирования снижает как эффективность и системность их реализации, так и возможности осуществления уполномоченными федеральными органами государственной власти контроля за целевым и эффективным использованием органами местного самоуправления наукоградов федеральных средств, выделяемых на данные цели.

Обеспечить такое взаимодействие по данным вопросам возможно путем принятия государственных программ инновационного и социально-экономического развития наукоградов (своя для каждого наукограда) с участием в их реализации органов власти всех уровней, для чего необходимо соответствующее государственное поручение.

Согласно Закону Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании», ЗАТО – территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Многие такие предприятия, особенно в сфере атомной, космической и частично оборонной промышленности, непосредственно связаны с развитием приоритетных для страны направлений науки и техники, использованием и внедрением наукоемких технологий, инновационной деятельностью в соответствующих сферах.

ЗАТО, с точки зрения организации местного самоуправления, являются (как и наукограды) городскими округами. При этом местное самоуправление в ЗАТО, как и в наукоградах, осуществляется с определенными особенностями, установленными в данном случае Законом Российской Федерации № 3297-I.

Сейчас в России действуют 24 особые экономические зоны (в том числе 4 технико-внедренческие), 13 наукоградов, 42 ЗАТО. В 12 субъектах Российской Федерации развиваются технопарки в сфере высоких технологий. В общей сложности в инфраструктуру таких территорий (в дороги, производственные помещения, лаборатории) государство уже вложило значительные средства. В то же время, например, на реализацию мероприятий, связанных с созданием и обеспечением функционирования Инновационного центра «Сколково», в Федеральном законе от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ "О федеральном бюджете на год и на плановый период 2014 и 2015 годов" предусмотрены гораздо большие объемы бюджетных ассигнований: в 2013 году – 24 320 000 тыс. рублей, в году – 22 950 900 тыс. рублей, в 2015 году – 9 891 500 тыс. рублей. В тоже время на все 13 наукоградов в 2013 году выделено 576 702 тыс. рублей, и примерно такие же цифры на два последующих года. На дотации 42 ЗАТО в 2013 году выделено 11 565 873 тыс. рублей, и схожие суммы с тенденцией к снижению на два последующих года.

Таким образом, все базовые формы территорий инновационного развития в России уже созданы. Но, несмотря на определенную государственную поддержку, развитие указанных территорий и финансирование такого развития осуществляется пока недостаточно системно и, надо прямо сказать, их экономический и инновационный потенциал еще недостаточно развит, мало востребован, а в ряде случаев используется неэффективно. В то же время данные территории, по нашему глубокому убеждению, должны и могут быть ключевыми и активными участниками процесса инновационного развития страны.

На сегодняшний день актуальная задача заключается, по нашему глубокому убеждению, не столько в том, чтобы смоделировать какой-то новый специальный правовой статус для территорий инновационного развития, а в том, чтобы усовершенствовать имеющиеся в нашем распоряжении правовые формы таких территорий, а также средства и механизмы их государственной поддержки для целей модернизационного развития, для чего необходимо соответствующее государственное поручение.

Одной из важных правовых новаций Федерального закона № 131-ФЗ является институт межмуниципального сотрудничества – взаимодействие муниципальных образований в целях выражения и защиты своих общих интересов, а также объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.

Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена Европейской Хартией местного самоуправления. Ее положения развиты в Федеральном законе № 131-ФЗ, на основании которого можно выделить три формы межмуниципального сотрудничества: ассоциативное, договорное и хозяйственное.

В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование регионального совета муниципальных образований, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований – Общероссийской Конгресс муниципальных образований). При этом активно действуют и другие объединения муниципалитетов – общероссийские и межрегиональные: Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада, Ассоциация «Города Поволжья», Ассоциация «Города Урала».

Однако потенциал региональных советов муниципальных образований в вопросах межмуниципального сотрудничества пока реализован далеко не полностью. Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию с соответствующими советами муниципальных образований. Весьма важной и в ряде случаев необходимой составляющей деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ могло бы стать участие в региональном законотворческом процессе при определении роли и места местного самоуправления в региональном бюджетном процессе, при утверждении планов и программ развития субъекта РФ, при делегировании государственных полномочий, в других сферах взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ. Региональный совет муниципальных образований должен иметь право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ.

Согласно статьи 8 Федерального закона № 131-ФЗ, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Такая договорная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Но имеется потенциальная возможность и объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры.

Наряду с ассоциативной и договорной формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает и еще один способ взаимодействия – межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает создание межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ЗАО и ООО). Вместе с тем вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках таких обществ, а именно: могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические). Но главным является вопрос: могут ли вообще органы местного самоуправления создавать ЗАО и ООО. Эти правовые неопределенности являются одной из основных правовых причин того, что межмуниципальное хозяйственное сотрудничество практически не развивается (сегодня по стране создано лишь 114 межмуниципальных хозяйственных обществ). Но дело не только в этом.

При этом следует отметить, что межмуниципальные хозяйственные общества в форме ЗАО и ООО, а также фонды и автономные некоммерческие организации, которые также могут создавать муниципальные образования, нельзя рассматривать как наиболее приемлемые организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности правовой формы этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли, и юридическая конструкция такой организационно-правовой формы ориентирована скорее на решение частных, а не публичных задач, что не может быть приемлемо для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значения, имеющих публичный характер, несколькими муниципальными образованиями.

Указанные недостатки в известной степени снижают привлекательность хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества, в то время как потенциал такого сотрудничества, как показывает европейский опыт, достаточно велик. В реальной же практике вполне возможно наличие совместных межмуниципальных проектов нескольких поселений, нескольких соседних муниципальных районов (даже относящихся к различным субъектам Российской Федерации), а также городского округа и соседних муниципальных образований других видов (например, в складывающихся городских агломерациях).

Полагаем целесообразным заменить в Федеральном законе № 131-ФЗ и в соответствующем гражданском законодательстве имеющиеся формы межмуниципальных хозяйственных обществ – ЗАО и ООО, а также формы некоммерческих организаций на межмуниципальные предприятия и межмуниципальные учреждения, при этом необходимо предусмотреть, что они могут создаваться исключительно на основе муниципальной собственности и только двумя и более муниципальными образованиями.

Собственниками имущества, закрепленного за межмуниципальными предприятиями и учреждениями, остаются муниципальные образования, их учредившие, в пропорциональных долях, то есть в данном случае муниципальное имущество не подлежит отчуждению в собственность частных лиц и муниципальное образование сохраняет право собственности на него.

Полагаем целесообразным государственной поручение, направленное на предлагаемое выше корректировку Федерального закона № 131-ФЗ, Гражданского кодекса РФ, иных федеральных законов в целях создания оптимальных для решения публичных и общественных задач форм межмуниципального хозяйственного сотрудничества.