В научной литературе под принципом обычно понимается основополагающая идея или положение, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе. Следовательно, принципы местного самоуправления – это коренные начала и базовые идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления. Они отражают наиболее существенные стороны в организации местного самоуправления.
Учитывая многогранность феномена местного самоуправления и его проявления в политико-правовой реальности в научном сообществе нет единства мнений относительно количества и перечней принципов местного самоуправления. Одни ученые предлагают классифицировать принципы местного самоуправления на общие (исходя из наименования базового для организации местного самоуправления Федерального закона № 131-ФЗ) и специальные, другие – на правовые и организационные, третьи – на основные и дополнительные.
Представляется, что наиболее приемлем подходом к классификации принципов, разработанный специалистами в области теории права. Исходя из этого принципы местного самоуправления можно подразделить на:
общеправовые принципы, которые получили свое закрепление в Основном законе страны;
отраслевые принципы, которые получили свое закрепление в базовом федеральном законе № 131-ФЗ;
принципы правовых институтов, характерные для качественно своеобразной группы отношений, связанной с организацией местного самоуправления. Например, принципы муниципальной службы, принципы организации и проведения муниципальных выборов, принципы формирования местных бюджетов, принципы территориальной организации местного самоуправления и т.д.
Поскольку первые две группы принципов прямо зафиксированы в Конституции РФ и базовом для организации местного самоуправления в России Законе № 131-ФЗ, поэтому их принципы можно признать основными. Рассмотрим данные принципы подробнее. Принципы правовых институтов будут рассмотрены в соответствующих главах учебного пособия.
Итак, организация и деятельность местного самоуправления строится на следующих принципах, закрепленных Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 года:
1) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления (ст. 18).
Права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность, и их реализация во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.
2) Принцип законности. Это один из основных конституционных принципов российской государственности. Согласно статье 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации
Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местного самоуправления, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.
3) Принцип самостоятельности. Содержание данного принципа раскрывается в следующие положениях:
организационная самостоятельность. Это положение закреплено в конституционном требовании: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12 Конституции РФ);
органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение сообществом вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ);
население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);
экономическая самостоятельность местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ). В Российской Федерации она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности. Финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.
Выборность органов и должностных лиц местного самоуправления для реализации принципа самостоятельности имеет существенное значение: этот принцип в основном реализует право населения муниципального образования на местное самоуправление; одновременно с этим его должностные лица становятся независимыми в осуществлении муниципальной политики. Право избирать своих представителей в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является одним из первых завоеваний в борьбе населения за местное самоуправление.
Нельзя не упомянуть и факторы объективного характера, которые в определенной мере ограничивают самостоятельность местного самоуправления. Первое – местное самоуправление должно «вписываться» в общую систему общественного порядка, государственного управления и общественного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах. Второе – ограниченность его полномочий вопросами местного значения на локальной территории. Местное самоуправление не выходит за рамки своей компетенции и территориальной организации. Третье – дефицит финансовых ресурсов.
Можно вести речь и о факторах субъективного характера, которые также в определенной мере ограничивают самостоятельность местного самоуправления. Это уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения.
4) Принцип организационной обособленности. Конституция РФ впервые закрепила принципиальное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). В то же время органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Следует отметить, что закрепляемый ст. 12 Конституции РФ принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства подобно религиозным объединениям. Надо учитывать, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в государстве (власти народа), установленную Конституцией РФ, и тесно взаимодействуют друг с другом. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями: они вправе издавать правовые акты, им могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Вместе с тем это не свидетельствует об их государственной природе, т.к. публичная власть может быть и муниципальной[90].
Конечно, деятельность органов местного самоуправления, будучи инициативной и самостоятельной, не является абсолютно независимой и обособленной от деятельности государственных органов. Ведь создание органов местного самоуправления и их функции определены актами органов государственной власти, и они действуют в рамках общегосударственной политики.
5) Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления. Нами уже отмечалось, что установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В самих субъектах РФ организационные основы и различные формы осуществления местного самоуправления закрепляются с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
6) Принцип сочетания представительной и непосредственной демократии. Часть 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, обращения граждан, народная правотворческая инициатива, отзыв депутата и др.), а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
7) Принцип организация местного самоуправления в интересах населения. В части 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения. Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредственно приближенных к жителям и насущных для каждого человека.
Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Так, при определении территориального состава низового звена муниципальных образований, т.е. поселений, законодатель исходит из постулата, что в состав поселения входит не только территория, обозначенная межевыми знаками населенных пунктов, но и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, а также рекреационные земли и земли для развития поселения. То есть муниципальное образование должно иметь не только жителей, но и те материальные объекты, которые являются необходимой частью жизнеобеспечения населения.
Учет интересов граждан проявляется и в том, что размеры территории муниципального образования должны быть такими, чтобы населению не было затруднительно реализовывать свое право на осуществление местного самоуправления[91].
Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гласит, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следовательно, в решении данного вопроса население также учитывает свои интересы.
8) Принцип соразмерности полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.
Для осуществления своих функций и полномочий местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства. Реальность и эффективность местного самоуправления определяются, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местного самоуправления.
В Конституции РФ определяются экономические условия местного самоуправления, которые находят свое выражение:
в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8);
в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);
в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).
При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.
9) Принцип гарантированности местного самоуправления. Как уже говорилось, в РФ признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Гарантии осуществления местного самоуправления определяются в Законе № 131-ФЗ, других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Федерации.
Реализация рассматриваемого принципа означает, что:
государство берет на себя обязанность обеспечить осуществление местного самоуправления на всей территории РФ (в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях);
государство гарантирует самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных к его ведению;
государство создает необходимые финансово-экономические, организационно-правовые и иные условия и предпосылки формирования и развития местного самоуправления и его правовой защиты.
Наиболее широкое законодательное закрепление принцип государственных гарантий местного самоуправления получил относительно таких институтов непосредственной демократии как местный референдум и муниципальные выборы. В Федеральном законе 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» детально регламентируется каждая стадия избирательного процесса, направленные на обеспечении права жителей муниципального образования избирать и быть избранными, и базовые положения процесса проведения референдума, направленные на обеспечение права жителей муниципального образования на участие в референдуме.
Федеральный закон от 2 мая 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», законы субъектов РФ о статусе депутата и выборных должностных лиц местного самоуправления закрепляют гарантии для муниципальных служащих, депутатов и других выборных лиц. В законодательстве достаточно подробно регламентированы способы обеспечения их трудовых прав и социальных гарантий.
Наряду с вышеуказанными основными принципами местного самоуправления различными учеными выделяются и другие принципы, которые прямо и не следуют из Конституции РФ и Федерального закона № 131-ФЗ, но анализ текущего законодательства и практики организации местного самоуправления в России позволяет на полном основании их выделять. К таковым, в частности, относится принцип гласности.
В Федеральном законе 2003 г. слово "гласность" не используется; о том, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны информировать население и общественность о своей деятельности – прямо не сказано. Однако слово "информирование" используется при раскрытии вопросов местного значения. Также указывается, что для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут проводиться собрания граждан. А среди полномочий органов местного самоуправления Закон называет учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.
