Этапы развития местного самоуправления в современной России

Серьезные государственные изменения в связи с распадом СССР, затронули и систему организации местной власти.

9 апреля 1990 года принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и народного хозяйства СССР». Он определил основные направления развития местных органов, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституции СССР и РСФСР.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Основными органами местного самоуправления провозглашались представительные органы – местные Советы народных депутатов. К ведению республиканского законодательства было отнесено разграничение сфер деятельности представительных и исполнительных органов, а также полномочий органов местного самоуправления.

Организация деятельности местного самоуправления строилась на основе принципа полновластия Советов. Местные Советы избирались гражданами непосредственно. Иные органы местного самоуправления создавались местными Советами. Наиболее значительные вопросы местной жизни граждане могли решать непосредственно. Первичным территориальным уровнем самоуправления могли быть сельсовет и поселок. Окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками[32].

При всем своем несовершенстве, данный Закон открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.

Следующим шагом стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»[33]. Именно на его основе начался процесс реформирования местных органов, создание системы местного самоуправления в России. Местное самоуправление было определено как система организации граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, местных особенностей и традиций. Соответственно, свое законодательное закрепление получили такие ключевые принципы местного самоуправления, как самостоятельность и ответственность.

Формирование местного самоуправления осуществлялось на основе сложившейся системы местных Советов. Характерно, что в принятом 6 июля 1991 г. Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» местные Советы назывались представительными органами власти – без слова "государственной". На смену исполнительным комитетам пришли местные администрации. Однако, сохранялось двойное подчинение местных Советов, включая право вышестоящих Советов на отмену решений нижестоящих.

Вместе с тем, согласно Закону 1991 года органы местного самоуправления наделялись компетенцией, которая могла быть изменена исключительно законом. Республики получили право принятия своих законов о местном самоуправлении, а городские и районные Советы – уставов.

В развитии Закона 1991 года в процессе реформирования местного самоуправления существенную роль сыграли Указы Президента РФ 1993 г.:

- «О поэтапной конституционной реформе в РФ» от 21 сентября 1993 года № 1400;

- «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» от 9 октября 1993 года № 1617;

- «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 года «1760.

Итак, в системе органов местного самоуправления появился новый элемент – местная администрация. Именно эта новелла прекращает монополию местного Совета как основного органа местного самоуправления. Совет как коллегиальный орган, внешне сохраняя ведущее положение, в это же время теряет в пользу администрации многие свои полномочия. Администрация, чья деятельность организуется на принципе единоначалия, получала существенные исполнительно-распорядительные полномочия. Закон ввел институт главы местной администрации, который, получая мандат от населения непосредственно, фактически приобретал статус первого должностного лица местного самоуправления. Таким образом, была заложена новая основа конфликтного развития в системе отношений: Совет – местная администрация, председатель Совета – глава администрации. Система взаимных сдержек и противовесов в отношениях между Советами и администрацией, установленная Законом, не создавала возможностей для обеспечения постоянного контроля за деятельностью администрации. Происходит усиление административного потенциала местного самоуправления, прежде всего как элемента государства. К тому же в дальнейшем на основании решений Съезда народных депутатов РСФСР (ноябрь 1991 г.) сроки проведения выборов глав местных администраций были отложены до 1 декабря 1992 г., а указом Президента РСФСР введен императивный порядок назначения их на должности: сам Президент назначал и смещал глав областных и краевых администраций, назначение и смещение глав местных администраций осуществлялось главой вышестоящей администрации с согласия местного Совета[34].

Аналитики отмечали: «Таким образом, стала создаваться жесткая вертикаль исполнительной власти, звенья которой – главы администраций – практически полностью зависят от того, кто их назначает и смещает, т.е. от вышестоящего руководства. Фактически статус местных администраций и их глав был выведен за рамки целого ряда норм Закона РСФСР 1991 г., прежде всего, в части подотчетности и ответственности местной администрации и ее главы перед Советом и населением». По своему правовому и фактическому статусу глава местной администрации стал, прежде всего, представителем государства на территории соответствующего Совета, нежели субъектом местного самоуправления. «Прописанный законом правовой механизм сдержек и противовесов внутри системы местной власти был существенно нарушен»[35].

Анализируя значение первого российского Закона о местном самоуправлении, обычно его в целом позитивную роль в становлении местного самоуправления связывают с тем, что «Закон четко, исчерпывающим перечнем установил территории осуществления местного самоуправления, закрепив поселенческо-территориальный, в том числе двухуровневый, принцип организации местного самоуправления. Закон установил единую для всей России модель системы органов местного самоуправления, выборность как местных Советов, так и глав местных администраций, установил внутренние системы взаимоответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе и со стороны населения, освободил местные Советы от исполнения несвойственных им распорядительных функций. Закон стимулировал развитие институтов местного самоуправления, в том числе и общественного самоуправления в городах и поселках»[36].

Немаловажной проблемой было то, что местное самоуправление не получало должной материально-финансовой базы. Децентрализация собственности, осуществляемая на основании постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», не предусматривала и фактически лишала возможности передачи объектов в собственность муниципальных образований на уровне городов районного подчинения (т.е. городов, входивших в состав сельских районов), районов в городах, сельсоветов и поселков[37].

При конституционной реформе 21 апреля 1992 г. состоялось уже официальное исключение органов местного самоуправления из числа органов государственной власти. При этой реформе была отражена федеративная природа Российской Федерации, субъектами РФ были названы республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Соответственно органы власти субъектов, которые для всех уровней, кроме республик, ранее считались местными органами государственной власти, теперь стали просто органами государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции РФ нашло отражение, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы, они входят в систему местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Внутри системы местного самоуправления развитие шло не очень гладко. Особого участия населения в осуществлении местного самоуправления не чувствовалось, но это не было главной проблемой. Более существенно то, что не находили взаимопонимания представительные органы местного самоуправления и главы администраций. К тому же борьба на верхних этажах власти – между Съездом народных депутатов, Верховным Советом РФ и Президентом РФ – сказывалась и на органах местного самоуправления. Видя, не без оснований, свою опору в органах исполнительной власти, в местных администрациях, Президент РФ укреплял исполнительную вертикаль, частью которой были и местные администрации.

В напряженных событиях осени 1993 г. Президент РФ своими указами прекратил деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, а затем и многих представительных органов власти субъектов РФ (остальные самораспустились или были распущены главами администраций субъектов). Указами Президента РФ от 9 октября и 26 октября 1993 г. была прекращена также деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные администрации. Президентские указы нанесли довольно ощутимый удар по ранее демократически избранным представительным органам местного самоуправления. Новые представительные органы следовало избрать в последующие полтора-два года, фактически это растянулось на более длинные сроки[38].

Указом Президента от 26 октября 1993 г. утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем были обозначены следующие контуры системы местного самоуправления: в городских и сельских поселениях с населением до 5000 человек – собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; с населением до 50 000 – выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации); свыше 50 000 – выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления; в сельских районах – глава местного самоуправления (глава администрации), без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления входящих в район поселений; на территориях сельсоветов – глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года стало отправной точкой в формировании демократической системы организации местного самоуправления в России.

Конституция РФ 1993 года закрепила ряд основополагающих принципов организации местного самоуправления:

право населения на местное самоуправление;

самостоятельность в решении вопросов местного значения;

обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти;

принцип совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ 1993 года, устанавливающей концептуально новые подходы к организации государственной власти и местного самоуправления, потребовало принятие нового закона о местном самоуправлении.

Конституционные положения нашли отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В результате в 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В развитие Конституции РФ он дает право участия в местном самоуправлении населению, т.е. всем лицам, проживающим на соответствующей территории. Закон закрепил территориальные основы местного самоуправления, предусмотрев его существование в городских и сельских поселениях – муниципальных образованиях. Исходя из конституционного принципа совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления, законы о местном самоуправлении со временем были приняты во всех субъектах РФ. Они отражали особенности, в первую очередь, территориальной организации местного самоуправления каждого региона России. В практических решениях получился большой разнобой, когда были и один, и два уровня муниципальных единиц.

Федеральный закон 28 августа 1995 года, являясь результатом политического компромисса, имел определенные недостатки, основными являлись:

нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;

несоответствие финансовых ресурсов муниципалитетов реально исполняемым полномочиям.

В целом, большинство проблем стали следствием, прежде всего, опережающего характера формирования местного самоуправления, когда самоуправленческие институты возникли не в результате органического движения «снизу», а по инициативе «сверху».

Задача разрешения указанных проблем была поставлена перед Комиссией, специально образованной Президентом РФ. В ходе работы Комиссии идеи четкого установления полномочий для местного самоуправления, ликвидации «нефинансируемых мандатов» и безусловной передачи на местный уровень финансовых средств, предназначенных для исполнения полномочий, были дополнены фундаментальным положением о введении единой двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах РФ.

По итогам работы Комиссии была разработана новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Принятие этого Закона в октябре 2003 года стало отправной точкой очередного этапа реформы местного самоуправления[39].

Однако, как известно, закон принимался вопреки юридической практике и противоречил большинству действующих федеральных законов. Кроме того, он не учел особенности сложившейся территориальной организации местного самоуправления в субъектах федерации, установив единые жесткие требования для всех, а также практически лишил субъекты федерации права самостоятельного регулирования организации местного самоуправления в регионах. Такие обстоятельства явились серьезной помехой в его реализации.

Нельзя не отметить и множество внутренних противоречий в законе, его несогласованность с некоторыми другими федеральными законами. Так, с момента принятия Федерального закона 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и до сегодняшнего дня в закон уже внесено более 90 изменений и дополнений (см. Приложение 2). Такие факты являются неоспоримым свидетельством крайне слабой предварительной подготовки к проводимой реформе, стремлением с завтрашнего дня заставить субъекты федерации жить по новым правилам. Необходимость поэтапного проведения реформы местного самоуправления, активно поддерживаемая регионами, привела к поправкам в базовый Федеральный закон, наделившим субъекты федерации правом самостоятельно определять порядок решения вопросов местного значения на переходный период. Однако, даже те регионы, которые, воспользовавшись предоставленным правом, пошли по пути поэтапного введении закона, столкнулись с непростыми взаимоотношениями местной власти районного и поселенческого уровней, их неумением, а порой и нежеланием в силу различных причин вести конструктивный диалог на местном уровне. Как правило, решение таких проблем является поиск компромисса в рамках различных согласительных процедур.

Таким образом, подытоживая вышесказанное, следует выделять четыре этапа реформы местного самоуправления в современной России. Ниже в табличной форме представлены соответствующие этапы, а также документы и события, составляющие их содержание.

Этап	Основные даты	Юридический акт
I этап	9 апреля 1990 г.	Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».
6 июля 1991 г.	Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».
II этап	29 октября 1993 г.	Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».
1 ноября 1993 г.	Указ Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 г. № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления»
12 декабря 1993 г.	Принятие Конституции Российской Федерации и вступление ее в юридическую силу
III этап	28 августа 1995 г.	Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Переходный период	6 октября 2003 г.	Официально опубликован Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
1 января 2006 г.	Завершена начальная стадия введения в действие Федерального закона № 131-ФЗ (его введение во вновь образованных муниципальных образованиях было отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации)
IV этап	1 января 2009 г.	Вступил в силу Федеральный закон № 131-ФЗ, за исключением п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 16[40], абз. 3 ч. 3[41] и п. 4 ч. 8[42] ст. 85

§ 5. Основное содержание реформы местного самоуправления