Муниципальные правовые акты: понятие, виды, система

Глава 7 Федерального закона № 131-ФЗ задала единые параметры формирования системы муниципальных правовых актов: закреплены иерархия муниципальных правовых актов, субъекты муниципального нормотворчества, требования к уставу муниципального образования и основы нормотворчества муниципальных образований. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ установил правила, в соответствии с которыми в каждом муниципальном образовании должна быть сформирована муниципальная часть нормативной базы местного самоуправления.

Понятие муниципальный правовой акт закреплено в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Нормативное закрепление понятия «муниципальный правовой акт» в федеральном законе следует признать в определённой степени прогрессивным шагом, поскольку в отношении правовых актов, издаваемых иными органами и должностными лицами, такой нормативной определённости нет. В то же время, данная дефиниция «перегружена» признаками и, кроме того, является собирательным и объединяет две принципиально различные по своему содержанию группы актов, издаваемых органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:

1) муниципальные нормативные правовые акты;

2) индивидуальные муниципальные правовые акты.

По предмету регулирования выделяют:

1) муниципальные правовые акты по вопросам местного значения и

2) муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Система муниципальных правовых актов в соответствии со ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ состоит из трех групп документов, которые по юридической силе, в свою очередь, могут быть разбиты на подгруппы:

1) правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования[108]:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты:

главы муниципального образования;

местной администрации;

иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

По субъекту принятия муниципальные правовые акты могут быть:

1) принятые населением непосредственно;

2) принятые органами местного самоуправления и

3) принятые должностными лицами местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты могут быть изданы органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления только в форме, предусмотренной Федеральным законом № 131-ФЗ:

 

представительный орган муниципального образования	решения
глава муниципального образования	постановления и распоряжения (а в случае, если он исполняет обязанности главы местной администрации – постановления и распоряжения местной администрации)
председатель представительного органа муниципального образования	постановления и распоряжения
глава местной администрации	постановления и распоряжения местной администрации
иные должностные лица местного самоуправления	распоряжения и приказы

 

Предусмотрены две основные формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов:

а) государственный реестр уставов муниципальных образований [109], который имеет региональный, окружной и федеральный уровни. В данном реестре содержатся следующие сведения:

государственные регистрационные номера уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

регистрационные номера и данные муниципальных образований РФ;

реквизиты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

тексты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

дополнительные сведения в полнотекстовом виде и без текстов документов;

б) федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов [110], состоящий из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливаемый законом субъекта РФ. Включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ подлежат все муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан).

Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

§ 2. Устав муниципального образования: понятие и содержание

Как уже было отмечено, устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

По мнению А.В. Сикайло, «устав муниципального образования – это учредительный акт локального регулирования, действующий на строго ограниченной территории, в котором определяются предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конкретные вопросы организации местного самоуправления»[111]. Чермит А.Ю. понимает под уставом муниципального образования «основной муниципальный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу среди актов, принимаемых органами местного самоуправления или гражданами непосредственно, и комплексно регулирующий функционирование местного самоуправления на территории муниципального образования»[112].

Уставу муниципального образования в Федеральном законе № 131-ФЗ уделено особое внимание: определяются требования к его содержанию, порядку обсуждения и принятия проекта устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, государственной регистрации и опубликованию.

Требования к содержанию устава муниципального образования закреплены не только в ст. 44, но и в других статьях Федерального закона № 131-ФЗ (см. таблицу).

 

№ п/п	Норма ФЗ № 131-ФЗ	Требования к содержанию устава муниципального образования
1.	п. 1 ч. 1 ст. 44	Наименование муниципального образования
2.	п. 2 ч. 1 ст. 44	Перечень вопросов местного значения
3.	п. 3 ч. 1 ст. 44	Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления
4.	п. 4 ч. 1 ст. 44	Структура и порядок формирования органов местного самоуправления
5.	п. 5 ч. 1 ст. 44	Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления
6.	п. 6 ч. 1 ст. 44	Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов
7.	п. 7 ч. 1 ст. 44	Срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц
8.	п. 8 ч. 1 ст. 44	Виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления
9.	п. 9 ч. 1 ст. 44	Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации
10.	п. 10 ч. 1 ст. 44	Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования
11.	ч. 3 ст. 9	Официальные символы муниципального образования и порядок их официального использования	Примечание Могут быть также установлены нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования
12.	ч. 5 ст. 27	Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления
13.	ч. 11 ст. 27	Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета
14.	ч. 4 ст. 28	Порядок организации и проведения публичных слушаний
15.	ч. 4 ст. 31	Порядок назначения и проведения опроса граждан
16.	ч. 2 ст. 17	Порядок принятия решений о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения	Примечание Только в поселениях и городских округах
17.	ч. 2 ст. 23	Сроки назначения представительным органом муниципального образования муниципальных выборов
18.	ч. 5 ст. 29	Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан	Примечание Могут быть также определены нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления
19.	ч. 1 и 2 ст. 30	Случаи, порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов)
20.	абз. 2 ч. 2 ст. 34	Может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования	Примечание Только для сельского поселения
21.	абз. 1 ч. 3 ст. 34	Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов
22.	ч. 1.1. ст. 35	Определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования (не реже одного раза в три месяца при присутствии не менее 50 процентов от числа избранных депутатов)
23.	ч. 1.2. ст. 35	Определяется срок сбора на первое заседание представительного органа муниципального образования (не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа в правомочном составе)
24.	ч. 6-8 ст. 35	Численность депутатов представительного органа муниципального образования
25.	ч. 9 ст. 35	Возможность представительного органа муниципального образования обладать правом юридического лица	Примечание Для сельского поселения и внутригородской территории города федерального значения – только в соответствии с уставом
26.	ч. 14 ст. 35	Организация деятельности представительного органа муниципального образования
27.	п. 1 ч. 16 ст. 35	Порядок принятия представительным органом муниципального образования решения о самороспуске
28.	ч. 4 ст. 37	Дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту	Примечание Могут быть также установлены законом субъекта РФ
29.	ч. 3 ст. 39	Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований в соответствии с федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации
30.	ч. 5 ст. 40	Количество депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, которые могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе
31.	ч. 2 ст. 41	Наделение органов местного самоуправления правами юридического лица
32.	ст. 42	Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы в соответствии с федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации
33.	ч. 1 ст. 46	Субъекты правотворческой инициативы, обладающие правом вносить проекты муниципальных правовых актов
34.	ч. 3 ст. 54	Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации
35.	ст. 64	Право осуществления муниципальных заимствований, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг	Примечание В соответствии с Бюджетным кодексом РФ
36.	ч. 2 ст. 44	Иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации