В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Кроме того, Президент РФ, формально не входя ни в одну из трех властей, по существу, имея ряд конституционных полномочий в области исполнительной власти, в нее входит. Более того, Президент РФ назначает (с согласия Госдумы РФ и Федерального собрания РФ) и смещает Председателя Правительства РФ и руководителей других федеральных органов государственной власти, напрямую руководит рядом министерств (например, силовыми). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юридической силе выше постановлений Правительства РФ. Правительство РФ несет ответственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и ему подконтрольно.
Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства РФ или Правительство РФ в целом. Поэтому, когда утверждают, что Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. Но при этом Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства РФ обязательны, и в Указах Президента РФ весьма часто встречаются положения, означающие прямое вмешательство в организацию и деятельность Правительства РФ.
Конституция РФ не устанавливает критериев, по которым те или иные органы государственной власти относятся к власти исполнительной. Но к пониманию этого можно подойти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной власти законодательные (Федеральное собрание РФ – Совет Федерации и Госдума РФ) и судебные (Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ, другие федеральные суды, к примеру, окружные арбитражные суды), а также органы с особым статусом (Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, Академии наук РФ).
Оставшиеся органы составляют систему органов исполнительной власти. К этому следует добавить определенные органы исполнительной власти субъектов РФ, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Следовательно, в отличие от законодательной власти, исполнительная власть в РФ в значительной мере носит единый характер, что, естественно, предопределяет объем полномочий Правительства РФ (организует исполнение принимаемых законов, распоряжений, международных договоров; осуществляет контроль за исполнением этих актов органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства).
Конституция РФ не предусматривает закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе.
Система федеральных органов исполнительной власти включает в себя:
– Правительство РФ;
– министерства РФ (федеральные министерства) (24);
– государственные комитеты РФ (13);
– федеральные комиссии России (2);
– федеральные службы России (17);
– российские агентства (3);
– федеральные надзоры России (2);
– иные федеральные органы исполнительной власти.
Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законами, указами и постановлениями, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
Для современных министерств характерно сочетание отраслевых и межотраслевых функций и полномочий, то есть кроме проведения госполитики в данной сфере федеральное министерство координирует деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере.
Система федеральных министерств состоит из 24 федеральных министерств, возглавляемых министрами. Компетенция федерального министерства определяется Положением о федеральных министерствах (утверждается Правительством РФ или Президентом РФ). В федеральном министерстве образуется коллегия (министр, заместители и т. д.). Главное звено центрального аппарата федерального министерства – отраслевые (подотраслевые) и проблемные департаменты, отделы и т. д.
Государственный комитет РФ, Федеральная комиссия России – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ, Федеральную комиссию РФ возглавляют, соответственно, председатель государственного комитета РФ и председатель Федеральной комиссии России.
Отличия госкомитета РФ от федерального министерства невелики, поэтому часто происходит обоюдное преобразование.
Госкомитетов сейчас 13: по делам молодежи, кинематографии, по физкультуре и туризму и т. д. Возглавляет госкомитет председатель.
Федеральные комиссии РФ (ФКРФ) возникли не так давно, по сути, тождественны госкомитетам. Существует две: Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Федеральная энергетическая комиссия. Федеральные службы России (ФСР) – их существует 17. Это налоговая, пограничная, служба безопасности и т. д. ФСР осуществляют регулятивные, контрольные и разрешительные функции отраслевого характера. Федеральные агентства – ФАПСИ, космическое. Федеральные надзоры – осуществляют контрольную деятельность (Госатомнадзор). Все это – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах.
Федеральную службу РФ возглавляет руководитель (директор) Федеральной службы России, Российское агентство – генеральный директор Российского агентства, Федеральный надзор России – начальник Федерального надзора России.
Впредь до внесения изменений и дополнений в соответствующие федеральные законы конкретные наименования федеральных органов исполнительной власти определяются в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Президентом РФ.
Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти – Правительством РФ. Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителей. Так, федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ или в соответствии с законами. Назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральных министров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ, осуществляется Правительством РФ.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.
В зависимости от статуса того или иного органа законодательно определяются права его руководителей. При этом не допускается приравнивание должностных лиц к более высоким должностям в форме наделения правами по этим должностям или присвоения ранга.
Органы исполнительной власти в субъектах РФ формируются ими самостоятельно. Государственно‑правовая природа субъектов весьма различна (республики, края, области, автономные образования, города федерального значения).
Органы исполнительной власти в республиках: а) Президент – высшее должностное лицо и глава исполнительной власти (Калмыкия, Якутия); б) Правительство (его председатель) – глава исполнительной власти (Хакассия); в) исполнительная власть принадлежит особому органу – Госсовету (Дагестан).
Республиканские правительства, в соответствии с республиканскими Конституциями, осуществляют исполнительную власть под руководством Президента (Бурятия); являются исполнительным и распорядительным органом, формируемым Президентом (Ингушетия); являются исполнительным органом госвласти, подотчетным Президенту (Кабарда). Составы республиканских правительств однообразны: министры, председатели госкомитетов, руководители республиканских ведомств, образуемых правительствами.
Органы исполнительной власти в территориальных субъектах РФ – это администрация края, области и т. д., а также ее глава. Это могут быть губернатор и возглавляемое им правительство (Ставропольский край), губернатор и возглавляемая им администрация (Иркутская область).
Глава администрации подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ по вопросам ведения РФ и совместного ведения; представляет интересы субъекта в Правительстве РФ и федеральных органах исполнительной власти; может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами иностранных государств; по вопросам своей компетенции принимает постановления и распоряжения.
Органы исполнительной власти в Москве – Московская городская администрация (мэрия), возглавляемая мэром Москвы. В структуру мэрии входят правительство Москвы (коллегиальный орган), управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы (департаменты), префекты административных округов и т. д. Мэрия имеет двойной статус: это орган госвласти субъекта и орган муниципального самоуправления. Районная управа осуществляет решение вопросов местного значения. Органы исполнительной власти в Санкт‑Петербурге: глава исполнительной власти – губернатор, он же возглавляет правительство города.
