Лекции.Орг


Поиск:




Категории:

Астрономия
Биология
География
Другие языки
Интернет
Информатика
История
Культура
Литература
Логика
Математика
Медицина
Механика
Охрана труда
Педагогика
Политика
Право
Психология
Религия
Риторика
Социология
Спорт
Строительство
Технология
Транспорт
Физика
Философия
Финансы
Химия
Экология
Экономика
Электроника

 

 

 

 


Стратегия и иерархические уровни в механизме государственного управления




Со времени написания классических работ А. Бонтли 'Процесс управления' (1908) и Д. Трумэна 'Управленческий процесс' (1951) государственное управление и публичная политика ассоциируются в основном с сознательным регулированием общественных дел и коллективных ресурсов со стороны контролирующих основные рычаги власти 'групп интересов' с помощью официальных государственных институтов. Политическое управление обществом, отмечал американский политолог Ч. Линдблом, может быть представлено как механизм с высшими бюрократами 'наверху', простыми гражданами 'внизу' и остальными его звеньями, субординированными сообразно их промежуточным рангам. Этот весьма объемный и сложный механизм представляет собой многоуровневую систему функциональных фаз и ранговых звеньев, находящихся в отношениях координации и субординации. Здесь каждый более высокий уровень и ранг, с одной стороны, более информирован, ресурсно и функционально обеспечен, чем нижестоящий, а с другой стороны - наделен и большой ответственностью за поддержание режима оптимального функционирования подчиненных ему иерархических уровней.

В широком смысле категория 'управление' нередко определяется, как функция органических систем, различной природы и сложности, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание внутреннего режима функционирования и реализацию программы10. Социальное управление выделяется из других управляющихся систем тем, что в его рамках действуют не только стихийные механизмы, а сразу две взаимосвязанные детерминанты: и сознательный, и спонтанный способы регуляции. Чем же, в свою очередь, отличается государственное управление как тип социального управления, например, от других его разновидностей, как, скажем, управление транснациональной корпорацией или финансово-промышленной группой, иногда даже превышающих по общей численности своего персонала население некоторых небольших государств?

Отличие от руководства частной фирмой состоит прежде всего в универсальном характере государственного управления, обусловленном всеобъемлющим охватом властных полномочий и функций, потребностями в регулировании практически всех видов общественных ресурсов и сфер публичной жизни. 'Корпорация должна найти тот род деятельности, для которого она более всего пригодна, и заняться им,- отмечают английские политологи А. Лоутон и Э. Роуз. - Что касается учреждений государственной сферы, то они выполняют все виды деятельности, которые предписаны им законодательством, распоряжениями и так далее'11.

В анализе специфики государственного управления следует учитывать и всеобщую роль конституционного, государственного прав как систем базовых норм, от имени народа регламентирующих (в большей или меньшей степени, в зависимости от вида политического режима) все главные сферы активности людей и определяющих фундаментальные принципы взаимоотношений между гражданами и общественными институтами. Кроме этого, все отдельные звенья и элементы механизма государственного управления обладают легитимными полномочиями и властными функциями; универсальной формой с весьма жесткими регламентами и санкциями; административными средствами и инструментами; и наконец, комплексом коллективных ресурсов, используемых от имени и в интересах всего народа. Итак, если сформулировать рабочую дефиницию категории государственного управления, то последняя представляет собой особый тип социального управления, при котором государственная организация, как иерархизированный политический субъект, во-первых, обладает универсальным комплексом публично-властных полномочий; во-вторых, официально применяет административные методы руководства и принудительные санкции; в-третьих, использует легитимные формы социального общения и легальные способы взаимодействия с группами и индивидами и, наконец, в-четвертых, занимается целенаправленным регулированием коллективных ресурсов социума.

В рамках англо-американской традиции категория 'государственное управление' (public management) является наиболее широкой по объему, включающей в себя как 'государственную или публичную политику' (public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики, так и собственно 'государственное администрирование' (public administration), направленное на эффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственного аппарата и технологию работы управленческого персонала.

Итак, государственная политика в этом смысле сопряжена с выработкой стратегического курса общества, основных направлений развития государства и способов осуществления его целей и задач. В структуре механизма современной государственной политики можно выделить следующие блоки: 1) формирование легитимного субъекта и институциональной иерархии государственной политики; 2) разработку стратегического курса и принятие государственных решений; 3) административные и прочие средства реализации управленческих решений и 4) блок государственного контроля и арбитража, обеспечения самокоррекции политического режима и 'обратной связи' с объектами государственного руководства.

Начнем со способов представительства и моделей формирования самих субъектов государственной политики. Их можно свести к четырем основным типам: элитистскому, карпоративистскому, плюралистическому и партисипаторному, которые охватывают практически весь системообразующий спектр политического управления, начиная с гиперконцентрации государственной воли в руках одного или нескольких людей (восточные древние деспотии Египта фараонов или императорского Китая) и вплоть до плебисцитарных механизмов или партисипаторных способов формирования субъектов общественного волеизъявления.

Сторонники концепции элитизма считают, что государством управляют избранные или назначенные 'немногие профессионалы', хорошо подготовленные, информированные и поэтому вполне компетентные, а чрезмерное расширение социального представительства и границ политического участия приводит к кризису и снижению эффективности действия всей системы государственного управления. Субъектом государственной политики выступает элита, которой делегируются основные полномочия принятия стратегических для страны решений и которая аккумулирует коллективную волю нации. Корпоративисты исходят из иных предпосылок, а именно из модели согласования в рамках государственной политики разнородных групповых, корпоративных интересов, как через парламентские механизмы, так и посредством специальных функциональных структур типа 'трехсторонних комиссий', включающих в себя работодателей и профсоюзы, и где правительственные органы выполняют роль арбитра. В рамках плюралистической модели органы, руководящие государством и вырабатывающие государственную стратегию, формируются на основе свободного, равного и пропорционального представительства.

Сторонники так называемой партисипаторной12 системы управления ратуют за кардинальное расширение сферы влияния народных масс на процесс формирования государственной стратегии, а также выступают за существенную децентрализацию властных полномочий государственных субъектов, смещение центра тяжести в сторону регионального уровня принятия решений и порядка самоуправления локальных сообществ граждан.

Способ формирования носителей общественной воли, порядок представительства и участия масс в государственном управлении связывает последнее с макрополитическим процессом через составляющий его избирательный процесс. В случае выборов и смены высших должностных лиц или правящих партий может измениться либо возникнуть совершенно новая государственная стратегия (смена либералов или консерваторов социалистами). В демократических странах выборы высших должностных лиц и представительных органов власти (от президента и парламента до муниципалитетов) и являются по сути дела тем самым легитимным способом формирования интегральной воли, выражения общественных интересов. На референдумах и плебисцитах все избиратели на короткий момент непосредственно становятся в известном смысле 'коллективным субъектом' государственной политики. Даже в ряде современных монархий стран 'третьего мира' все чаще используется механизм выборов главы государства. В Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах монарх избирается из числа султанов или эмиров, являющихся наследными правителями структурных единиц этих федераций. Замещение трона в Саудовской Аравии также характеризуется элементами выборности монарха из среды 'благородной' королевской семьи, причем этот пост часто получают не сыновья, а братья короля. В Свазиленде племенной совет 'Ликоко' избирает наследника престола из числа сыновей покойного короля.

Следующим, вторым по счету, звеном в механизме государственной политики выступает разработка государственной стратегии и принятие государственных решений, связанные с законодательным процессом и оперативным управлением со стороны органов исполнительной администрации. В этом блоке активное участие в выработке государственной политики принимают и законодательные (парламент), и исполнительные (правительство) институты. В зависимости от соотношений властных полномочии между ними выделяются две основные модели разработки государственной стратегии и принятия решений: 'активная' и 'представительская'.

В первом случае законодательными институтами формулируются базовые принципы и конституционные нормы, вырабатывается стратегия общегосударственной политики, в то время как в ведение исполнительных органов закрепляется практическая реализация стратегических решений и сама технология оперативного управления. Согласно же второй, представительской, модели управления, существующей, к примеру, в ряде стран Европы, законодательные, парламентские органы ограничиваются лишь формулированием самых общих ориентиров и правил игры, а принятие многих важных оперативно-стратегических решении передается в структуры исполнительной власти.

Третий узел механизма осуществления государственной политики включает в себя процесс применения технологических приемов и методов оперативного управления, обусловленных необходимостью реализации стратегических целей и решений и ориентированных в первую очередь на практическое управленческое воздействие. Этот этап управленческого цикла самым непосредственным образом связан с политическими режимами, отражающими особенности институционального взаимодействия государственных органов с рядовыми гражданами, так же как и сами методы политико-правового управления с той или иной страной (соотношение принуждения и убеждения, насилия и закона и прочего).

И наконец, последний блок в механизме государственной политики отвечает за обеспечение контроля управленческого процесса и самокоррекцию его режима. Разрешение конфликтов, работа системы надзора и арбитража, обеспечивающей действие 'обратной связи', связано прежде всего с судебно-конституционным процессом и функционированием контрольно-надзорных институтов (прокуратура, омбудсман).

В связи с анализом иерархии функциональных блоков формирования и осуществления государственной политики встает вопрос о субординации между самими носителями государственных полномочий, координации между субъектами и объектами государственного управления. Уже упоминалось, что государство представляет собой систему субинститутов, подразделяющихся по своим полномочиям и функциям на 'горизонтальный' (отрасли власти) и 'вертикальный' (уровни власти) ряды. В свое время А. Бентли отмечал, что процесс государственного управления делится на групповую активность людей, действующих в рамках трех ветвей власти, то есть, условно говоря, на три 'горизонтальных' субпроцесса: законодательный, административный и судебный процессы. Эта 'горизонтальная' иерархия субъектов государственного управления, их функций и полномочий, значительно усложняется в федеративных странах, где существует три или даже более 'вертикальных' уровней власти и соответствующих им носителей (см. табл. 2).

Таблица 2.

Субъектные уровни властных полномочий и руководящих функций в государственном управлении

Функциональная фаза Выработка правил игры и целей, принятие стратегических решений (законодательная) Принятие и осуществление оперативно-тактических решений (исполнительная) Проведение судебного надзора, арбитража и контроля (судебно-контрольная)
Иерархический уровень      
Центральный Парламент страны Центральное правительство Верховный, конституционный, арбитражный суды, генпрокуратура, омбудсман
Региональный Провинциальные законодательные собрания Региональное правительство Суды и прокуратура провинций
Локальный Муниципальные советы Администрация муниципалитетов Местные суды

Не менее иерархизированную структуру имеет сам объект государственной политики и управленческого воздействия, то есть общество. Структурирование гражданского общества как сферы государственного воздействия рассматривается в специальной литературе по разным основаниям. Во-первых, имеется подход, согласно которому в качестве объекта государственного регулирования выделяются сферы общественной жизни, отдельные виды, существующих в обществе, ресурсов и соответствующие им направления государственной политики: экономическая, социальная, культурная, экологическая, образовательная, информационная и другие. Во-вторых, основанием для классификации объектов государственного управления может служить деление на различные социально-демографические, профессионально-квалификационные или этнические группы людей. На изменение социального положения этих групп направляется то или иное управленческое воздействие, в соответствии с которым осуществляется специфическая женская, молодежная или этнонациональная политика, или же, например, политика доходов и занятости в дифференцированном выражении по отдельным социально-профессиональным слоям населения. В качестве иллюстрации здесь можно привести проведение государством социальной политики в условиях, когда постиндустриальная перестройка экономики требует политики государственных субсидий для переквалификации и поддержания 'на плаву' работников 'старых', то есть выходящих из оборота специальностей и профессий.

Государственная политика, таким образом, представляет собой, во-первых, совокупность соподчиненных действий многих людей, во-вторых, взаимодействие управленческих звеньев и блоков институционального механизма, направленное на выработку и реализацию стратегических целей и решений и, в-третьих, определенный управленческий цикл, в котором отсутствует жесткая последовательность функциональных фаз, поскольку нередко они идут параллельно, и в этом круговороте нет четко выделяющегося начала и конца. 'Всякая государственная политика выступает комплексным феноменом, состоящим из действий многих выборных, назначенных или нанятых чиновников,- отмечает в книге 'Процесс разработки политики' Ч. Линдблом.- В то же время в публичную политику вовлечено и множество отдельных граждан с их поступками'13. Центральным звеном в общем механизме государственной политики является фаза принятия стратегических и оперативно-тактических решений.





Поделиться с друзьями:


Дата добавления: 2015-05-08; Мы поможем в написании ваших работ!; просмотров: 986 | Нарушение авторских прав


Поиск на сайте:

Лучшие изречения:

Лаской почти всегда добьешься больше, чем грубой силой. © Неизвестно
==> читать все изречения...

2343 - | 2203 -


© 2015-2024 lektsii.org - Контакты - Последнее добавление

Ген: 0.011 с.