Единственным ведомством в системе государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением всех действующих в Российской Федерации законов от имени государства, является прокуратура. Прокурорский надзор – это специфический вид государственной деятельности. Он распространяется на всю территорию страны и на все отношения, урегулированные правом, являясь в этом смысле универсальным.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.** прокурор вправе в силу предоставленных ему полномочий проверить исполнение законов любым органом, должностным лицом либо гражданином, если в поступивших заявлении, жалобе, ином обращении содержатся сведения о нарушении законов. Вместе с тем органы прокуратуры, осуществляя надзор, не должны подменять, иные государственные органы и должностных лиц, на которых возложен контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций.
Цели прокурорской деятельности заключаются в том, чтобы обеспечить:
• верховенство закона;
• единство и укрепление законности;
• защиту прав и свобод человека и гражданина;
• охраняемые законом интересы общества и государства.
* Российские вести. 1995. 12 окт."
** СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
Эти же задачи стоят перед прокуратурой и при осуществлении надзора за законностью деятельности государственной администрации (общего надзора). Для их выполнения Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры наделены необходимыми полномочиями.
В соответствии с требованиями Федерального закона о прокуратуре предметом ее надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Надзор за законностью деятельности государственной администрации – одно из направлений прокурорского надзора. С этой целью органы прокуратуры проводят проверки. Поводами для них служат любые поступившие в прокуратуру сообщения о фактах нарушения закона; основаниями - данные о каких-либо правонарушениях, требующих прокурорского реагирования.
Прокурор, а также его заместитель, помощник вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения государственных и негосударственных организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Прокурор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам относительно деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
При осуществлении надзора за соблюдением органами и должностными лицами государственной администрации прав и свобод человека и гражданина прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушавших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует иные полномочия, предоставленные в связи с осуществлением надзора за исполнением законов.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, если: пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы; нарушены права и свободы значительного числа граждан; в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Если нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство по делу об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о проступке и материалы проверки в органы или должностным лицам, которые полномочны рассматривать такие дела.
Выявив нарушения действующего законодательства, прокурор применяет и специальные меры прокурорского реагирования:
• протест,
• представление,
• постановление,
• заявление о признании правового акта противоречащим закону (недействительным),
• предостережение.
Протест прокурора – это правовой документ, который приносится на незаконный правовой акт и содержит требование об его отмене или приведении в соответствие с действующим законодательством. Он приносится в орган либо должностному лицу, издавшему незаконный акт, или вышестоящий орган. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Представление – это акт прокурорского надзора, содержащий требование об устранении нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Основанием для внесения представления выступают установленные в ходе проверки нарушения. Как правило, оно вносится в орган или должностному лицу, компетентному обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений, при наличии системы, группы нарушений. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с принятием конкретных мер по устранению допущенных правовых аномалий. О результатах принятых мер сообщается прокурору в письменной форме в месячный срок.
Заявление о признании правового акта противоречащим закону – это письменное обращение прокурора в суд, содержащее ходатайство признать незаконный правовой акт недействительным. Заявление направляется в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В начале 1999 г. в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения. В частности, он был дополнен ст. 251 «Предостережение о недопустимости нарушения закона» следующего содержания:
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке*...
При наличии признаков преступления прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела.
КоАП РСФСР устанавливает ответственность за неявку должностного лица без уважительных причин по вызову для дачи объяснений по поводу нарушений закона (ст. 16511) и за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий (ст. 16510).
В заключение следует подчеркнуть, что в настоящее время деятельность российской прокуратуры является важной составляющей борьбы за законность в защите прав и интересов граждан.
* СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878.
СОДЕРЖАНИЕ
РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ.. 4
ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ, 4
ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ.. 4
И ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ.. 4
ВЛАСТЬ. 4
§ 1. Социальное управление. 4
§ 2. Понятие и виды администрации. 6
§ 3. Основные признаки государственной административной (исполнительной) власти. 7
ГЛАВА 2. ПРЕДМЕТ, МЕТОД, 10
СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА.. 10
§ 1. Предмет административного права. 10
§ 2. Метод административно-правового регулирования. 13
§ 3. Система административного права. 16
ГЛАВА 3. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ.. 18
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА.. 18
§ 1. Нормы административного права. 18
§ 2. Действие административно-правовой нормы во времени. 19
§ 3. Источники норм административного права. Их виды.. 21
§ 4. Система источников административного права. 23
ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ. 25
ОТНОШЕНИЯ.. 25
§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений. 25
§ 2. Структура административного правоотношения. 25
ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО.. 27
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОТРАСЛЬ. 27
ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ И НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА.. 27
§ 1. Предмет и задачи науки административного права. 27
§ 2. Развитие науки административного права в России. 28
§ 3. Административное право как учебная дисциплина. 30
РАЗДЕЛ II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ. 31
СТАТУСЫ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ.. 31
ГЛАВА 6. ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ СУБЪЕКТЫ... 31
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ.. 31
§ 1. Административная праводееспособность индивидуальных субъектов. 32
§ 2. Административно-правовой статус гражданина. 33
§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. 36
§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов. 39
§ 5. Административная опека и статус ее субъектов. 41
§ 6. Особенности административно-правового статуса лиц, совершивших преступления и административные проступки. 44
§ 7. Воинская обязанность граждан Российской Федерации. 47
ГЛАВА 7. ОБЯЗАННОСТИ И ПРАВА ГРАЖДАН.. 54
В УСЛОВИЯХ ПАСПОРТНОГО РЕЖИМА.. 54
§ 1. Понятие, содержание, цели, правовая основа паспортного режима. 54
§ 2. Паспорт – основной документ гражданина Российской Федерации на ее территории. 55
§ 3. Обязанность гражданина Российской Федерации иметь паспорт. 56
§ 4. Обязанность гражданина соблюдать правила регистрационного учета (регистрации) по месту проживания. 59
Регистрация по месту жительства. 60
Регистрация граждан по месту пребывания. 62
Снятие с регистрационного учета. 63
§ 5. Право на получение заграничного паспорта. 63
ГЛАВА 8. ПРАВО ГРАЖДАН НА ЗАЩИТУ.. 67
ОТ НЕПРАВИЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ (РЕШЕНИЙ) 67
И БЕЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ.. 67
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.. 67
§ 1. Способы защиты прав граждан. 68
§ 2. Право граждан на обращения в органы государства и муниципальных образований. 69
§ 3. Право гражданина на административную жалобу. 70
§ 4. Производство по общим административным жалобам граждан. 75
§ 5. Право граждан на судебное обжалование незаконных решений (действий) органов публичной исполнительной власти и их должностных лиц (административная юстиция в России) 76
§ 6. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц. 80
РАЗДЕЛ III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ.. 81
АДМИНИСТРАЦИЯ, ЕЕ ОРГАНЫ... 81
И СЛУЖАЩИЕ. 81
ГЛАВА 9. СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.. 81
И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ.. 81
АДМИНИСТРАЦИИ.. 81
§ 1. Функции (содержание деятельности) государственной администрации. 81
§ 2. Линейная и функциональная власть. 83
§ 3. Организационная структура государственной администрации. 84
§ 4. Административное ведомство. 85
ГЛАВА 10. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ... 86
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ.. 86
§ 1. Понятие исполнительного органа государственной власти. 86
§ 2. Содержание административно-правового статуса исполнительных органов государственной власти. 87
§ 3. Виды исполнительных органов государственной власти. 88
§ 4. Система исполнительных органов государственной власти. 89
§ 5. Правительство России. 89
§ 6. Центральные федеральные исполнительные органы.. 92
§ 7. Территориальные федеральные органы.. 94
§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 95
ГЛАВА 11. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА.. 101
И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ. 101
§ 1. Понятие и типы службы в обществе. 101
§ 2. Понятие и типы должностей в организациях. Должностное лицо. 102
§ 3. Государственные должности. 105
§ 4. Государственный служащий и государственная служба. 106
§ 5. Правовой институт государственной службы.. 107
§ 6. Основные принципы государственной службы.. 109
§ 7. Классификация государственных служащих. 112
§ 8. Обязанности и права государственных служащих. 113
ГЛАВА 12. ПРОХОЖДЕНИЕ. 117
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ... 117
§ 1. Служебная карьера (понятие прохождения службы) 117
§ 2. Прием (поступление) на службу. 118
§ 3. Аттестация служащих и присвоением квалификационных разрядов (чинов, рангов, званий) 121
§ 4. Продвижение по службе. 123
§ 5. Прекращение государственной службы.. 124
§ 6. Управление государственной службой. 126
§ 7. Особенности государственной службы в субъектах Российской Федерации. 127
РАЗДЕЛ IV. ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.. 130
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.. 130
ГЛАВА 13. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ.. 130
АДМИНИСТРАЦИИ.. 130
§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти. 130
§ 2. Основные признаки акта государственной администрации. 132
§ 3. Виды актов государственной администрации. 134
§ 4. Акты федерального Правительства. 135
§ 5. Ведомственные нормативные акты.. 137
§ 6. Акты государственной администрации субъекта Российской Федерации. 139
§ 7. Условия эффективности актов государственной администрации. 142
§ 8. Прекращение действия акта государственной администрации. 144
ГЛАВА 14. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ.. 145
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.. 145
§ 1. Понятие и виды юридического процесса. 145
§ 2. Административные процессы.. 147
§ 3. Административно-процессуальное право и административно-процессуальные нормы.. 149
§ 4. Общие стадии административных процессов. 151
§ 5. Административная подведомственность. 153
ГЛАВА 15. НЕГЛАСНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ. 154
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.. 154
§ 1. Виды негласной деятельности государственной администрации. 154
§ 2. Режим секретности. 155
§ 3. Оперативно-розыскная деятельность. 159
ГЛАВА 16. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ. 163
ДОГОВОРЫ... 163
§ 1. Место административного договора в деятельности государственной исполнительной власти. 163
§ 2. Структура и признаки административного договора. 165
§ 3. Административный договор и административный акт. 168
РАЗДЕЛ V. МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.. 169
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.. 169
ГЛАВА 17. МЕТОДЫ И СПОСОБЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.. 169
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.. 169
§ 1. Понятие и виды методов деятельности государственной администрации. 169
§ 2. Методы прямого и косвенного административного воздействия. 170
§ 3. Система методов и способов административного воздействия. 171
§ 4. Убеждение как метод деятельности государственной администрации. 173
ГЛАВА 18. ПООЩРЕНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.. 174
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.. 174
§ 1. Понятие и особенности поощрения. 174
§ 2. Способы поощрения. 176
§ 3. Виды поощрительных средств. 178
§ 4. Поощрительное производство. 180
ГЛАВА 19. РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА.. 181
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 181
§ 1. Понятие и особенности разрешительной системы.. 181
§ 2. Правовая основа (институт) разрешительной системы.. 182
§ 3. Разрешительное производство Возбуждение дела. 184
§ 4. Принятие и исполнение решения. 185
§ 5. Надзор за соблюдением правил и условий разрешенной деятельности. 186
§ 6. Переоформление разрешений. 187
§ 7. Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии. 188
ГЛАВА 20. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР. 189
§ 1. Понятие, субъекты, содержание административного надзора. 190
§ 2. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор. 192
§ 3. Государственный надзор за безопасностью дорожного движения. 195
ГЛАВА 21. СПЕЦИАЛЬНЫЕ. 197
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ... 197
§ 1. Правовой и административно-правовой режим.. 197
§ 2. Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов. 198
§ 3. Виды специальных административно-правовых режимов. 200
§ 4. Чрезвычайное положение. 201
§ 5. Военное и «особое» положение. 204
§ 6. Режим закрытого административно-территориального образования. 207
§ 7. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации. 208
РАЗДЕЛ VI. ПРИНУЖДЕНИЕ. 211
И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ. 211
ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ.. 211
ГЛАВА 22. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ. 211
§ 1. Правовое принуждение. 211
§ 2. Виды принуждения и ответственности по административному праву. 213
§ 3. Понятие и виды административно-правового принуждения. 214
§ 4. Административно-восстановительные меры.. 215
ГЛАВА 23. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРЕСЕЧЕНИЕ. 216
§ 1. Понятие и виды мер пресечения. 216
§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.. 217
§ 3. Принудительное лечение. 219
§ 4. Применение огнестрельного оружия. 222
§ 5. Административное задержание граждан. 224
§ 6. Изъятие имущества, создающего угрозу безопасности, и у незаконного владельца. 226
ГЛАВА 24. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ.. 229
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ.. 229
§ 1. Признаки административной ответственности. 229
§ 2. Нормативная основа (институт) административной ответственности. 230
§ 3. Административное нарушение и административное правонарушение (фактическое основание ответственности) 233
§ 4. Состав административного проступка. 234
ГЛАВА 25. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ.. 238
§ 1. Система административных взысканий. 238
§ 2. Виды административных взысканий. 239
§ 3. Общие принципы наложения административных взысканий. 242
II. Срок давности наложения административных взысканий. 244
III. Наложение взысканий за множественность. 245
§ 4. Административная деликтность и административная деликтология. 246
ГЛАВА 26. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА.. 248
ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ... 248
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ.. 248
§ 1. Понятие и правовая основа производства по делам об административных правонарушениях. 248
§ 2. Задачи и принципы производства по дедам об административных правонарушениях. Право на защиту. 249
§ 3. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях. 251
§ 4. Участники производства. 252
§ 5. Сроки в производстве. 252
§ 6. Подведомственность дел об административных правонарушениях. 254
§ 7. Меры административно-процессуального (обеспечительного) принуждения. 255
ГЛАВА 27. СТАДИИ ПРОИЗВОДСТВА.. 258
ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ.. 258
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ.. 258
§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях. 258
§ 2. Административное расследование. 259
I. Общее расследование. 259
II. Упрощенное производство. 262
§ 3. Рассмотрение дел об административных правонарушениях. 262
§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных нарушениях. 266
§ 5. Исполнение постановлении. 267
ГЛАВА 28. МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ. 270
И ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ.. 270
ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ДЕЛ.. 270
§ 1. Виды административных правонарушений. 270
§ 2. Основные особенности административной ответственности коллективных субъектов (организаций) 270
§ 3. Основные особенности административной ответственности несовершеннолетних. 272
§ 4. Основные особенности административной ответственности в судебном порядке. 273
§ 5. Основные особенности административной ответственности за налоговые правонарушения. 274
§ 6. Особенности административной ответственности по Таможенному кодексу Российской Федерации. 275
ГЛАВА 29. ДИСЦИПЛИНАРНО-ПРАВОВОЕ. 278
ПРИНУЖДЕНИЕ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ.. 278
ПРАВУ.. 278
§ 1. Понятие и признаки дисциплинарно-правового принуждения. 278
§ 2. Дисциплинарная ответственность по административному праву. 279
§ 3. Дисциплинарное производство по административному праву. 281
§ 4. Материальная ответственность по административному праву. 284
РАЗДЕЛ VII. РЕЖИМ ЗАКОННОСТИ.. 286
(ПРАВОЗАКОННОСТИ) В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.. 286
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.. 286
ГЛАВА 30. СОДЕРЖАНИЕ, ЗНАЧЕНИЕ. 286
И ОСОБЕННОСТИ РЕЖИМА ЗАКОННОСТИ.. 286
В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ.. 286
АДМИНИСТРАЦИИ.. 286
§ 1. Содержание и значение законности (правозаконности) 286
§ 2. Особенности обеспечения режима законности в деятельности государственной администрации. 288
§ 3. Система гарантий законности (правозаконности) 289
ГЛАВА 31. КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ... 290
ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.. 290
§ 1. Содержание и виды контроля. 290
§ 2. Президентский контроль за государственной администрацией. 290
§ 3. Контроль органов законодательной власти за органами исполнительной власти. 292
§ 4. Судебный надзор за законностью деятельности государственной администрации. 293
§ 5. Прокурорский надзор за законностью деятельности государственной администрации. 295
ДЕМЬЯН НИКОЛАЕВИЧ БАХРАХ
