Формы и методы осуществления проверок зависят от
содержания и характера поступившей информации. Про-
верки могут заранее планироваться, но в основном это про-
верки текущего характера. Все большую актуальность при-
обретает надзор за соблюдением законодательства о
собственности, приватизации, предпринимательстве, охра-
не окружающей среды, занятости населения, а также о не-
платежах и налоговых правонарушениях.
Формы реагирования прокурора на нарушения закон-
ности
1.Протест на противоречащий закону акт приносится
прокурором в орган, издавший этот акт, или в вышестоя-
щий орган, правомочный принять по акту решение. В та-
ком же порядке приносится протест на противоречащие за-
кону акты или действия должностного лица. В протесте
прокурор требует отмены акта либо приведения его в соот-
ветствие с законом, а равно прекращения незаконного дей-
ствия должностного лица и восстановления нарушенного
права.
Протест прокурора подлежит обязательному рассмотре-
нию органом или должностным лицом, которым он направ-
лен, не позднее чем в десятидневный срок после его поступ-
ления, а местными Советами депутатов - на очередных
сессиях. О дне заседания коллегиальный орган заранее со-
общает прокурору, который вправе принять участие в рас-
смотрении протеста. Письменно зафиксированное решение
направляется прокурору. Принятие протеста приостанав-
ливает действие противоречащего закону акта до рассмот-
рения протеста.
В случае нёрассмотрения протеста в установленный срок
либо его отклонения прокурор вправе обратиться в суд с
заявлением об отмене противоречащего закону акта или
прекращении незаконных действий. Подача прокурором за-
явления в суд приостанавливает действие опротестованно-
го акта.
Протест на постановление по делу об административ-
ном правонарушении приносится судье, вынесшему поста-
новление, либо председателю вышестоящего суда и подле-
жит рассмотрению в трехдневный срок.
2. Представление прокурора об устранении нарушений
закона, причин нарушений и условий, им способствующих,
в орган или должностному лицу, правомочным их устра-
нить, подлежит безотлагательному рассмотрению. Сообще-
ние о принятых мерах должно поступить прокурору в ме-
сячный.
3. В зависимости от характера нарушения закона долж-
ностным лицом или гражданином прокурор выносит моти-
вированное постановление о возбуждении уголовного дела,
об административном правонарушении, о возбуждении дис-
циплинарного производства. Мотивированное постановле-
ние может выноситься прокурором и в иных случаях как
форма выражения его требований.
Постановление об административном правонарушении
подлежит рассмотрению органом или должностным лицом,
правомочным налагать административное взыскание, в сро-
ки и в порядке, установленные для рассмотрения протоко-
ла об административном правонарушении.
Постановление прокурора о возбуждении дисциплинар-
ного производства подлежит рассмотрению соответствую-
щим органом или должностным лицом в десятидневный
срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения
письменно сообщается прокурору.
Иные постановления прокурора подлежат рассмотрению
и исполнению в установленный им срок.
4. Письменное предписание прокурора об устранении
нарушения закона направляется органу или должностному
лицу, допустившему нарушение, либо в порядке подчинен-
ности органу или должностному лицу, правомочным устра-
нить допущенное нарушение. Предписания выносятся в
случаях, когда нарушение закона имеет явный характер и
может причинить существенный вред правам и законным
интересам государства, предприятия, учреждения, органи-
зации или гражданина.
В предписании должны содержаться указания на норму
закона, которая оказалась нарушенной, и требования при-
нятия мер по восстановлению законности.
Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем
безотлагательно сообщается прокурору. При несогласии с
требованиями, содержащимися в предписании, оно может
быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обя-
зан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Об-
жалование не приостанавливает исполнения предписания.
5. После получения неопровержимых сведений о гото-
вящихся противоправных действиях прокурор письменно
объявляет должностному лицу или гражданину официаль-
ное предупреждение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в офици-
альном предупреждении, лицо, которому оно объявлено,
может быть привлечено к ответственности в установленном
законом порядке. При несогласии с официальным предуп-
реждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжало-
вать его вышестоящему прокурору.
3. Административный надзор: понятие, сущность, содержание
Административный надзор в современных его формах
исторически не так «стар», как прокурорский надзор, вме-
сте с тем как способ обеспечения законности известен дос-
таточно давно. Однако и сегодня его роль и место в системе
иных органов, осуществляющих аналогичную работу по
поддержанию законности, являются предметом дискуссий.
Особое место в этом занимает вопрос о соотношении адми-
нистративного надзора с контролем, прежде всего «надве-
домственным».
Анализ мнений о сущности административного надзора
позволяет выделить две основные группы, одна из которых
указывает на то, что административный надзор является
самостоятельным правовым явлением (способом обеспече-
ния законности), другая полагает, что административный
надзор - разновидность контроля.
| 1 Разаренов, Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении / Ф.С. Разаренов // Вопросы административного права на современном этапе. М.: Госюриздат, 1963. С 74-78. 2 Кармолицкий, АЛ. О понятии административного надзора / А.А. Кармолицкий // Вестник МГУ. Сер. Право. 1984. № 4. С. 33 8 Денисов, Р.И. Административный надзор в сфере дорожного движе- ния / Р.И. Денисов.. М.: ВНИИБД МВД СССР, 1981. С. 12. 4 Старосьцяк, Е. Элементы науки управления / Б. Старосьцяк. М.: Прогресс, 1965. С. 199, 202 5 Салищева, НТ. Государственный и общественный контроль в СССР / Н.Г. Салищева. М.: Наука, 1970. С. 180-186. 6 Студеникина, М.С. Государственный контроль в сфере управления / М.С. Студеникина. М.: Юрид. лит., 1974. С. 18. 7 Шорина, Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного уп- равления в СССР / Е.В. Шорина. М.: Наука, 1981. С. 97-104, 255. * Салищева, Н.Г. Государственный и общественный контроль в СССР / Н.Г. Салищева. М.: Наука, 1970. С. 180-186. |
К первой группе относятся Ф.С. Разаренов1, А.А. Кар-
молицкий2, Р.И. Денисов3, Е. Старосьцяк4. Ко второй
группе можно отнести таких авторов, как Н.Г. Салищеву5,
М.С. Студеникину6, Е.В. Шорину7.
Выявить сущность и содержание административного
надзора можно при сравнении его с другими видами конт-
рольной и надзорной деятельности. В частности, наиболее
близок по своей сути и содержанию к административному
надзору прокурорский надзор. Сходство административно-
го с прокурорским надзором проявляется в следующем:
а) действия поднадзорных объектов оцениваются в обо-
их случаях строго с позиций законности;
б) как при осуществлении прокурорского, так и админис-
тративного надзора недопустимо вмешательство в опе-
ративно-хозяйственную деятельность поднадзорных;
полномочия субъектов надзора в обоих случаях огра-
ничены рамками правовой надзорной деятельности;
свои полномочия субъекты надзора могут осуществ-
лять по собственной инициативе;
в) надзор распространять как на юридических, так и на
физических лиц; ответственные за принятие решений
по результатам надзора должны быть специалистами в
области права.
Различие данных видов надзорной деятельности прояв-
ляется в следующем: во-первых, органы административно-
го надзора входят в систему исполнительной власти, а про-
курорского надзора независимы по отношению к любой
ветви власти, являются органами высшего надзора за со-
блюдением законности; во-вторых, в процессе реализации
своих полномочий прокуратура охватывает деятельность
поднадзорного субъекта с различных сторон, в то время
как органы, осуществляющие административный надзор,
имеют свой более узкий «специальный» объект надзора -
конкретные нормы, правила, стандарты и т.д.; в-третьих,
при выявлении правонарушений органы прокуратуры могут
реализовывать свои полномочия только через «промежуточ-
ное звено» - соответствующую администрацию, вышестоя-
щий орган или суд, тогда как органы административного
надзора наделены правами непосредственного пресечения об-
наруженного правонарушения и самостоятельного примене-
ния мер административных взысканий.
Общими, чертами административного надзора и судебно-
го контроля являются следующие:
а) отсутствие организационной подчиненности субъек-
там контрольной и надзорной деятельности подконт-
рольных и поднадзорных объектов;
б) оценка деятельности объекта контроля, надзора
только с точки зрения законнрсти;
в) отсутствие возможности вмешательства в их опера-
тивно-хозяйственную деятельность объекта контроля;
г) данные органы могутакосуществлять свои конт-
рольные и надзорные полномочия по собственной
инициативе;
д) перечень методов их деятельности ограничен рамка-
ми нормативных актов.
Различия судебного контроля и административного над-
зора состоят и в том, что судебный контроль осуществляет-
ся органами, принадлежащими к судебной власти, причем
в отличие от административного надзора, для которого над-
зорная деятельность является основной, судебные органы
осуществляют свои контрольные полномочия параллельно
своей основной деятельности — отправлению правосудия.
Только в процессе отправления правосудия у судебных ор-
ганов появляется возможность делать оценку состояния
законности на отдельных предприятиях, в организациях и
учреждениях, причем, также в отличие от административ-
ного надзора, круг рассматриваемых здесь вопросов доста-
точно широк. Так же как и органы прокуратуры, судебные
органы для реализации контрольных полномочий исполь-
зуют «промежуточное звено» - соответствующую админис-
трацию предприятий, учреждений и организаций. Кроме
того, контрольные полномочия судебных органов не рас-
пространяются на граждан, а также единственной формой
реагирования суда на вскрытые нарушения законности яв-
ляется частное определение, в то время как арсенал средств
административного надзора значительно шире.
Много общего имеет административный надзор и с гбсу-
дарственным контролем, прежде всего с «надведомствен-
ным». Именно этот факт в ряде случаев служит поводом
для дискуссии. Сходство административного надзора и над-
ведомственного государственного контроля можно обнару-
жить в следующих позициях:
• оба вида контрольной и надзорной деятельности при-
надлежат к реализации одной ветви государственной
власти - исполнительной;
• для административного надзора, как и для надведом-
ственного государственного контроля характерно от-
сутствие организационной подчиненности объектов
контрольной и надзорной деятельности;
• и в том и в другом случае контролю или надзору под-
лежит достаточно узкий круг вопросов;
• в обоих случаях для реализации контрольных и над-
зорных полномочий не требуется дополнительных
«промежуточных звеньев»: данные органы наделены
правами по непосредственному пресечению и устране-
нию вредных последствий посягательства на охраня-
емые объекты;
• органы административного надзора, как и органы
надведомственного государственного контроля могут
самостоятельно принимать решения о необходимости
реализации своих контрольных или надзорных пол-
номочий;
• оба вида контрольных и надзорных органов наделены
правами применения мер государственного принуждения.
Однако административный надзор имеет свои специфи-
ческие черты, которые позволяют обособить его от надве-
домственного государственного контроля. Прежде всего -
это невозможность вмешательства органов административ-
ного надзора (кроме особых случаев) в оперативно-хозяй-
ственную деятельность поднадзорных объектов и оценка их
деятельности только с точки зрения законности. Далее,
если для органов административного надзора данный вид
контроля является основным, то для органов надведом-
ственного государственного контроля эти полномочия яв-
ляются.лишь частью их общей компетенции. Кроме того,
для надведомственного государственного контроля харак-
терно наличие широкого набора средств и методов конт-
рольной деятельности (проверки, экспертизы, лицензиро-
вание, анализ отчетных данных и др.) в отношении хотя и
определенного круга общественных отношений, но зачас-
тую не входящих в сферу правового регулирования, а так-
же в отношении материальных объектов и духовных цен-
ностей (природные ресурсы, памятники культуры и другие
объекты). И наконец, надведомственные контрольные пол-
номочия в отличие от полномочий административного над-
зора не могут применяться в отношении граждан. Органы
надведомственного государственного контроля непосред-
ственно могут применять только меры дисциплинарного
принуждения, а применение административной и уголов-
ной ответственности - компетенция суда.
В отличие от надведомственного государственного конт-
роля внутриведомственный государственный контроль имеет
значительно меньше сходных черт с административным
надзором. Это определяется его принадлежностью к реализа-
ции исполнительной ветви власти, возможностью непосред-
ственного реагирования на обнаруженные отклонения от за-
данного режима деятельности, самостоятельного принятия
решения о реализации контрольных или надзорных полномо-
чий и применения мер государственного принуждения.
Различия же между этими видами контрольно-надзорной
деятельности более рельефны. Так, название «внутриведом-
ственный государственный контроль» говорит о наличии
признака организационной соподчиненности субъекта конт-
роля и подконтрольного объекта, тогда как субъект админи-
стративного надзора выведен за рамки ведомства; конт-
рольные полномочия внутриведомственного характера
являются непременным атрибутом любого государственного
органа, в том числе органа исполнительной власти и соот-
ветственно — органов административного надзора. Полномо-
чия же по административному надзору являются узкоспеци-
альными, именно для их реализации и создаются органы
административного надзора. В процессе реализации органа-
ми внутриведомственного контроля своих полномочий дея-
тельность подконтрольного объекта оценивается по широ-
кому кругу вопросов, чаще в плане целесообразности, чем
законности, при этом допускается вмешательство в его опе-
Ративно-хозяйственную деятельность. Набор средств и мето-
дов внутриведомственного государственного контроля намно-
го шире чем у административного надзора, он не ограничен
и правовыми рамками. И наконец, субъекты внутриведом-
ственного государственного контроля широко применяют
дисциплинарное принуждение, но только в отношении дол-
жностных лиц, но не граждан.
Если сравнивать далее общественный контроль с адми-
нистративным надзором, то в числе сходных черт можно
отметить отсутствие организационной подчиненности по
отношению к объектам контрольно-надзорной деятельнос-
ти; невозможность вмешательства в их оперативно-хозяй-
ственную деятельность.
Критерием разграничения контрольной и надзорной де-
ятельности специальных органов обеспечения законности
можно считать и основную задачу, для решения которой
создается специальный орган на определенном этапе госу-
дарственного строительства.
Основной задачей органов контроля является проверка
фактического исполнения контролируемым поставленных
перед ним задач; контроль принятых решений осуществля-
ется ими не только в свете требований законности, но и во
всем объеме задач управления, характерных для каждого
ведомства. Контроль исполнителя заключается в оценке
количества и качества мероприятий органов управления с
позиций их соответствия решаемым задачам, целесообраз-
ности выбора средств и способов управления, применяемых
для достижения поставленных целей. Соответственно свое-
му назначению органы контроля наделены административ-
ной властью: они могут принимать акты, обязательные для
исполнения подконтрольными органами, должностными
лицами; привлекать к дисциплинарной и административ-
ной ответственности. Органы контроля подобно органам
государственного управления могут сами назначать и про-
водить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности,
производственно-техническую экспертизу; приостанавли-
вать незаконные распоряжения и действия должностных
лиц, указывать на недостатки, допущенные должностными
лицами, делать им предупреждения, передавать материалы
на обсуждение коллективов трудящихся, общественных
объединений, непосредственно налагать на виновных взыс-
кания, вплоть до отстранения от должности и производ-
ства денежных начетов; передавать материалы дела в ^про-
куратуру.
Органы контроля и надзора располагают различными
методами и формами для определения законности в дея-
тельности подконтрольной и поднадзорной организации,
для устранения выявленного» нарушения и наказания лиц,
допустивших правонарушение.
Специфика правоохранительной деятельности надзорных
органов отражается и на содержании их правовых актов.
В отличие от актов органов контроля акты надзорных орга-
нов не содержат новых норм права, а содержат предписания
индивидуального характера, направленные на возникнове-
ние изменение и прекращение конкретных правоотношений.
Акты надзорных органов являются правоприменительными
по содержанию и правоохранительные по целям.
Дифференцирующим моментом в разделении контроля и
надзора является и то, что контроль может быть как ве-
домственного, так и надведомственного характера, надзор
же, как правило, надведомственен.
Цель надзора, а точнее надзорной деятельности, - охра-
на правового предписания, нормы права. Можно ли счи-
тать эту цель основной для контроля? По нашему мнению,
вряд ли. Анализ деятельности подавляющего большинства
контрольных органов показывает, что чаще всего контроль
осуществляется во внутрисистемной сфере органов испол-
нительной власти и его основной целью является обеспече-
ние эффективности действий контролируемого объекта.
Сущность контроля в широком смысле состоит в на-
блюдении за соответствием деятельности подконтрольного
объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил
от управляющего звена, являющегося, как правило, его
вышестоящим органом.
Контроль, на наш взгляд, применим в большей мере к
государственному сектору производственно-хозяйственной
деятельности, и в меньшей - к негосударственному. Суть
же содержания надзорной деятельности ограничивается его
целью, определенной нами как деятельность по охране за-
конности. Надзирающий орган в отличие от контролирую-
щего определяет не меру целесообразности, эффективности
деятельности наблюдаемого объекта, а лишь следит за пра-
вомерностью ее осуществления.
Объектом надзора в отличие от контроля могут быть не
только юридические, но и физические лица. Надзорный
орган не вмешивается в производственную и иную деятель-
ность поднадзорного, он определяет лишь ее правовые рамки
и не более, предоставляя объекту право самому принимать
решение, которое должно вернуть его в правовое поле. В слу-
чае нарушения установленных норм он принимает меры по
восстановлению правомерности и предупреждению (недопуще-
нию) новых нарушений нормы. Выполнение этих функций
обеспечивается, как правило, законом. Именно эти положе-
ния, по нашему мнению, и могут лечь в основу дифференциа-
ции функций контрольных и надзорных органов.
К тому же надзор в отличие от контроля не является
функцией государственного управления, хотя ему и при-
сущ ряд общих с государственным контролем признаков
(объект, субъект, прямые и обратные связи).
Итак, можно утверждать, что административный над-
зор, представляет собой наблюдение крмпетентных органов
и их должностных лиц за соблюдением гражданами, уч-
реждениями, предприятиями и организациями, установлен-
ных государством норм и правил, обеспечивающих обще-
ственный порядок и безопасность, а также применение к
нарушителям правопорядка предусмотренных законом мер.
Часть II
