Ћекции.ќрг


ѕоиск:




 атегории:

јстрономи€
Ѕиологи€
√еографи€
ƒругие €зыки
»нтернет
»нформатика
»стори€
 ультура
Ћитература
Ћогика
ћатематика
ћедицина
ћеханика
ќхрана труда
ѕедагогика
ѕолитика
ѕраво
ѕсихологи€
–елиги€
–иторика
—оциологи€
—порт
—троительство
“ехнологи€
“ранспорт
‘изика
‘илософи€
‘инансы
’ими€
Ёкологи€
Ёкономика
Ёлектроника

 

 

 

 


√лава V. Ќормы и источники административного права




 

І 1. ѕќЌя“»≈ јƒћ»Ќ»—“–ј“»¬Ќќ-ѕ–ј¬ќ¬ќ… Ќќ–ћџ

 

јдминистративно-правовой массив, с которым соприкасаютс€ государственные органы и граждане и который они создают, нередко предстает перед ними аморфной массой. » от такого впечатлени€ нелегко избавитьс€.  ак же формировать и структурировать этот массив, как строить его по принципу Ђюридической таблицы ћенделееваї? Ќа подобные вопросы есть два ответа - с помощью административно-правовых норм и источников права данной отрасли. Ќормы как первичные правила поведени€ облекаютс€ в структурные формы - источники административного права. –ассмотрим подробно эти €влени€.

 

ѕон€ть смысл и ткань административно-правового массива и составл€ющих его норм нельз€ без такого феномена, как административно-правовое сознание. ѕравосознание служит, как известно, мощным нормообразующим и правопримен€ющим фактором. ¬ отдельных же отрасл€х права его нужно правильно улавливать, формировать и давать возможность выражени€ его интеллектуального потенциала. ѕрименительно к административному праву можно, не без некоторой условности, вести речь об административно-правовом сознании как взгл€дах и представлени€х его субъектов в отношении объектов воздействи€ и методов их регулировани€. ¬ них выражены правовые ценности, образы права (верные и ложные), знание его институтов.

 

ѕон€тно, что виды и уровни административно-правового сознани€ неодинаковы и в историческом аспекте, и в отношении разных категорий граждан. ¬ыше говорилось о развитии научных административно-правовых идей и концепций, которые служат источником данной отрасли права. Ќеодинаковы представлени€ об органах исполнительной власти, об их функци€х, о мере государственного регулировани€ у чиновников, предпринимателей, банкиров, студентов, военных, пенсионеров. Ёти различи€ нередко порождаютс€ ошибками самой исполнительной власти или используемой ею дезинформацией.

 

Ѕесспорно одно: административное сознание и управленческа€ культура вли€ют на составление норм, их композицию, толкование и применение. Ќесомненно и обратное вли€ние норм высокого класса на правовое сознание и поведение людей.

 

ќтношение к норме как своего рода Ђюридическому духуї, оживл€ющему правовые €влени€ и факты, было характерно дл€ ученых-юристов прошлых дес€тилетий. ќно, к сожалению, исчезает в доктрине и административно-правовой практике, когда кажетс€ вполне достаточным написать проект закона, постановлени€ и т.д. и прин€ть его. »счезает норма как первична€ клетка юридического акта, как правило поведени€, как оценочный эталон.

 

Ќапомним, известный юрист √.  елъзен писал, что действие превращаетс€ в правовой акт не в силу его формальной определенности, а благодар€ тому значению, которое с ним св€зывают.  онкретное действие получает свой специфический и юридический смысл, свое собственное правовое значение в силу существовани€ некоторой нормы, котора€ по содержанию соотноситс€ с этим действием, поведением, надел€€ его правовым значением. јкт действи€ может быть истолкован согласно этой норме Ќорма функционирует в качестве схемы истолковани€.

 

ѕравопознание направлено на изучение таких норм, которые означают: нечто должно быть или должно совершитьс€, и человек должен действовать определенным образом. Ќорма - это смысл акта, который предписывает, позвол€ет или уполномочивает определенное поведение, смысл, направленный на поведение других людей. ¬ этом смысле норма есть долженствование (—м.: „истое учение о праве √анса  елъзена. ¬ып. I. - ћ.: 1987, с 10-71). ќтсюда возникают категории Ђсоциальный пор€докї и Ђправопор€докї. ѕраво есть пор€док человеческого поведени€, но это принудительный пор€док.

 

ƒл€ норм административного права характерны: ориентаци€ на удовлетворение преимущественно публичных интересов, строга€ подзаконность; односторонне-властное волеизъ€вление стороны; широка€ сфера усмотрени€; преобладание директивно-об€зательных норм; нормативно-ориентирующее воздействие; пр€мое применение административных санкций за правонарушени€.

 

¬ отечественной юридической литературе сложилось устойчивое представление о правовой норме. ≈е характеризуют несколько признаков. Ќорма права - это: а) первична€ клетка права, б) государственное повеление, в) правило общего характера, персонально неконкретное и рассчитанное на многократное применение, г) формально определенное правило. —тало традицией выдел€ть в структуре правовых норм три самосто€тельных части - гипотезу и диспозицию, присущие нормам положительного регулировани€, и диспозицию и санкцию, свойственные нормам правоохранительным. Ќормы в разных отрасл€х права весьма специфичны (—м.: “еори€ права и государства. /ѕод ред. ¬.¬. Ћазарева. ћ.: ѕраво и «акон, 2001, с. 190-198).

 

“радиционна€ Ђтриадаї элементов правовой нормы применима и к нормам административного права. ¬месте с тем есть и свои особенности. √ипотеза как условие применени€ нормы далеко не всегда выражена в ней самой и может находитьс€ в структуре преамбулы, вводной части или общих положений, в иных нормах данного акта. ќна может быть общей дл€ р€да или многих норм. Ќаконец, гипотезу можно обнаружить в других, смежных или однородных, актах. “ака€ Ђманевренностьї гипотезы объ€сн€етс€ многообразием норм, действие которых прив€зано не только к конкретному юридическому факту (предоставление требуемого комплекта документов, совершение административного правонарушени€ и т.п.), но и к событи€м, €влени€м большего масштаба в стране, регионе или отрасли.

 

ƒиспозици€ как €дро административно-правовой нормы выражаетс€ в определении прав, об€занностей и ответственности субъектов права. ”становленные ею правила поведени€ предписывающего, дозвол€ющего и запрещающего характера могут содержатьс€ в одной или нескольких стать€х акта. ƒело в том, что подобные правила нередко обладают операционными свойствами, т.е. регулируют целый р€д последовательно совершаемых действий. »х трудно свести к одному, к тому же простому, правомерному действию.

 

‘ормулирование диспозиции нормы имеет очень важное значение с двух точек зрени€. ≈е обоснованность служит прежде всего эффективному выбору способа решени€ социальной, экономической или иной задачи, метода регулировани€ отношений субъектов административного права. ќшибки и поспешность, юридические неточности создают у субъектов права не€сные представлени€ об их правах, об€занност€х, ответственности и взаимоотношени€х.   примеру, формула Ђрешаетї может иметь несколько юридических значений: Ђрешает предварительної, Ђрешает по согласованиюї, Ђрешает совместної, Ђрешает окончательної и т.п.

 

¬месте с тем субъекты административного права с учетом диспозиции определ€ют варианты своих действий и решений. Ќечеткость диспозиции или пассивность ее применени€ ведут к ожидани€м, бездействию или ошибочным решени€м.

 

јдминистративно-правовые нормы отличаютс€ от других норм большей степенью взаимосв€занности не только внутри одного правового акта, но и в актах разных органов. —казываетс€ принцип их подзаконности и строгой иерархичности, позвол€ющий согласованно решать проблемы с помощью разных, но св€занных и согласованных норм.

 

—анкци€ административно-правовой нормы содержит предусмотренную ею меру ответственности за нарушение или игнорирование правил, установленных диспозицией. —анкции неодинаковы по своему характеру. —обственно административно-правовые санкции чаще всего содержатс€ в том же акте либо как элемент конкретной нормы, либо как обеспечивающий элемент дл€ р€да или многих норм данного акта. „аще всего это меры административной ответственности (штраф и т.п.) за административные правонарушени€. ѕодробнее об этом расскажем ниже.

 

Ќередки случаи применени€ разных санкций. Ќапример, в Ђѕравилах осуществлени€ государственного экологического контрол€ должностными лицами ћинистерства охраны, окружающей среды и природных ресурсов –оссийской ‘едерации и его территориальных органовї, утвержденных министром 17 апрел€ 1996 г., в п. 5 закреплены меры по устранению экологических правонарушений. Ёто - предписание об устранении правонарушений, постановление о наложении штрафа за административное правонарушение, постановление о возмещении вреда, предписание об ограничении хоз€йственной и иной де€тельности, предписание о прекращении финансировани€ де€тельности, представление о применении мер дисциплинарного взыскани€ к нарушителю, направление материалов в следственные органы.

 

 ак можно заметить, в подобных случа€х примен€етс€ Ђвеер санкцийї, часть которых относитс€ к нормам других отраслей права. ¬ этом видна не только св€зь норм различных отраслей, но и плотна€ Ђобеспеченностьї административно-правовых норм санкци€ми других отраслей права.

 

 ратко изложенные выше характеристики административно-правовой нормы позвол€ют их правильно создавать, точно формулировать, находить удачную комбинацию. Ќезнание или игнорирование таких характеристик приводит к неумелому выбору видов норм, которые нередко не соответствуют виду решаемой задачи. Ќеверно пон€та€ Ђправова€ вариативностьї ведет не к тому образу правомерного поведени€, на который рассчитывает правотворческий субъект. Ќорма, сконструированна€ произвольно, к тому же не по правилам юридической техники, эффекта не дает. ѕравовые акты уснащаютс€ положени€ми, текстами скорее литературно-обиходными, нежели нормативно-

 

структурированными, и их регул€тивный смысл почти утрачиваетс€

ѕоэтому очень важно не только правильно и точно определить и сформулировать административно-правовые нормы, но и облечь их в структурные формы того или иного правового акта. ≈сть сво€ комбинаци€ норм в статутных актах, в актах ком-петенционного характера, в актах процессуальных. Ќахождение пропорции норм позвол€ет избегать их односторонности там, где нужна Ђполифони€ нормї, и недооценки специфики актов, которые требуетс€ полнее насытить, к примеру, процессуальными нормами.

—во€ композици€ таких норм встречаетс€ в актах органов исполнительной власти, сво€ и подчас более специфическа€ есть в законах и указах. ¬едь у каждого акта, как отмечалось, свое место в правовой системе, сво€ юридическа€ сила и структура.

јдминистративно-правовые нормы могут быть выражены в административном акте, во-первых, в одной статье, во-вторых, в нескольких стать€х или группе статей, правовых институтах, в-третьих, в стать€х, институтах однородных или смежных актов, в-четвертых, в Ђпарных актахї, когда распор€дительным актом ѕравительства или министра утверждаютс€ положени€, правила, инструкции, содержащие набор взаимосв€занных норм. “аких случаев очень много.

јдминистративно-правовые нормы содержатс€ и в законах. ќбратимс€, например, к ‘« Ђќ св€зиї, прин€тому 20 €нвар€ 1995 г. ¬ нем 44 статьи, в которых можно условно выделить около 160 правовых норм. Ќазовем виды законодательных отсылок и опосредованного правоприменени€: а) к  онституции - 2, б) к законодательству - 27, в) к конкретным законам - 3 («акону о защите прав потребителей -ст. 39, косвенно - к √  –‘ - ст. 26), г) ко всем правовым актам - 4, д) поручений ѕравительству –‘ прин€ть акт - 5, е) отсылки к актам федеральных исполнительных органов - 3, ж) отсылки к актам субъектов ‘едерации и местного самоуправлени€ - 3, з) отсылки к международным договорам - 7.

ѕр€мое действие закона выражаетс€ в следующих формах: а) целеориентирующие нормы, в т.ч. определ€ющие задачи органов, принципы, термины; б) нормы, устанавливающие компетен-ционные рамки де€тельности, как общие, так и по определенным вопросам (среди них 4 поручени€ ѕравительству –‘); в) акты повседневного исполнени€; г) воздержание от действий; д) фактические неюридические действи€. «аметим, что в практике реализации этого и других законов преобладает реагирование органов исполнительной власти на конкретные поручени€ и виды соответствующих действий. Ёто сужает сферу действи€ закона.

‘« Ђќ безопасности дорожного движени€ї содержит разнообразные Ђсв€зкиї норм. ѕриведем их подробнее.

¬ ст. 26 Ђќсновные требовани€ по подготовке водителей транспортных средствї установлено, что типовые программы подготовки водителей транспортных средств соответствующих категорий разрабатываютс€ уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти в пор€дке, определ€емом ѕравительством –‘ на основании соответствующих государственных образовательных стандартов.

ѕраво на управление транспортными средствами подтверждаетс€ соответствующим удостоверением. Ќа территории –‘ действуют национальные и международные водительские удостоверени€, соответствующие требовани€м международных договоров –‘.

ѕор€док сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений устанавливаетс€ ѕравительством –‘ (ст. 27).

ѕоложени€ об об€зательном обучении граждан правилам безопасного поведени€ на дорогах включаютс€ в соответствующие государственные образовательные стандарты.

√осударственный надзор и контроль осуществл€ютс€ в цел€х обеспечени€ соблюдени€ законодательства –‘ и законодательства субъектов –‘, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относ€щейс€ к обеспечению безопасности дорожного движени€.

Ќарушение законодательства –‘ о безопасности дорожного движени€ влечет за собой в установленном пор€дке дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность (ст. 31).

 

 

І 2. ¬»ƒџ јƒћ»Ќ»—“–ј“»¬Ќќ-ѕ–ј¬ќ¬џ’ Ќќ–ћ

 

Ѕез преувеличени€ можно признать административно-правовые нормы самыми разнообразными среди других правовых норм. Ўирота и динамизм регулируемых ими отношений предполагают широкий спектр выбора средств воздействи€ на них.

 

 ажда€ норма, отлича€сь специфическими признаками, существует и действует не сама по себе. —трогие системные св€зи и зависимости означают их согласованное, комплексное и даже Ђодномоментноеї применение, поскольку именно административно-правовые норлгы занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт - акты исполнени€ - документ. „аще всего не одна норма, а их совокупность, причем как однородных, так и неоднородных, создают целостный эффект административно-правового воздействи€.

 

—казанное позвол€ет придать различению административно-правовых норм особую значимость как в теоретическом, так и практическом отношении. ќно проводитс€ не изолированно от общей классификации правовых норм, котора€ даетс€ в книгах, учебниках по теории права и котора€ хорошо известна читателю. Ќесколько лет тому назад мы попытались видоизменить эту классификацию с учетом прежде всего критери€ характера регулирующего воздействи€ правовых норм. ¬ыдел€лись нормы-принципы, нормы-цели (задачи), нормы управомочивающие (общережимные), нормы конкретно-предписывающие, нормативы (технико-экономические), нормы-стимулы (поощрени€), нормы-дефиниции, нормы договорные, нормы-запреты (санкции) (—м.: ё.ј. “ихомиров. «акон, стимулы, экономика. - ћ.: ёрид. лит., 1989, с. 69-87). “акие нормы встречаютс€ и в законах, и в подзаконных актах, и в этом нет ничего удивительного, поскольку законы служат источниками всех отраслей права, включа€ и административное.

 

¬ последнее врем€ были сделаны попытки провести классификации административно-правовых норм с учетном новой практики и научных разработок. ¬ качестве критериев служили: предмет регулировани€ (нормы материальные и процессуальные, подраздел€емые на ад-мuнucmpamuвнo-юpucдuкцuoннъLe и административно-процедурные), юридическое содержание (об€зывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие, рекомендательные), адресаты, масштаб применени€, объем регулировани€, внутрисистемные и общеоб€зательные (—м.: ј.ѕ. јлехин, ј.ј.  армолицкий, ёћ.  озлов. јдминистративное право –оссийской ‘едерации. ”чебник. - ћ.: «ерцало, “еме, 1996, с. 55-62). — такой классификацией в основном можно согласитьс€, хот€ она €вл€етс€ недостаточно полной и не выражает всего многообрази€ административно-правовых норм прежде всего по характеру их регулирующего воздействи€.

 

ѕолагаем возможным предложить следующую классификацию административно-правовых норм. ѕо критерию способа правового регулировани€ поведени€ в де€тельности субъектов ƒопустимо различать: нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-ƒефиниции, нормы учредительные, нормы-общекомпетенционные, нормы-задани€, нормы-указани€, нормы-поручени€, нормы-стимулы, нормы договорные, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-рекомендации, нормы-стандарты и нормативы. Ёти нормы позвол€ют создавать разные комбинации дл€ распор€дительного, разрешительного, регламентационного и других способов правового регулировани€.

 

ѕо критерию предметной направленности административно-правовые нормы подраздел€ютс€ на материальные нормы и процессуальные нормы.  ритерий масштабов действи€ административно-правовых норм позвол€ет разделить их на нормы, действующие посто€нно или временно в тех или иных территориальных границах. —делаем краткие по€снени€ названных норм, име€ в виду их содержательное раскрытие в последующих главах книги.

 

Ќачнем с норм в рамках первой классификации. Ќормы-задачи содержат нормативную ориентацию развити€ отраслей, сфер управлени€ и регулировани€, других объектов, а также выступают ориентиром де€тельности субъектов административного права. Ќормы-принципы выражают устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управлени€. Ќормы-дефиниции дают нормативные определени€, об€зательные к применению в тексте закона или иного правового акта. Ќормы учредительные характеризуютс€ своим преобразовательным потенциалом и выражаютс€ в формировании управленческих структур, финансово-хоз€йственных комплексов. Ќормы общекомпетенционные очерчивают статус, права, об€занности и ответственность субъектов административного права. „аще всего они содержатс€ в положени€х об органах, должностных лицах.   нормам-задани€м можно отнести программы, планы, которые €вл€ютс€ нормами длительного действи€.

 

Ќормы-стимулы поощр€ют развитие и де€тельность субъектов права в том направлении, которое считают важным и полезным органы, принимающие административно-правовые акты. Ѕлизко к ним примыкают нормы-рекомендации типа методических, научно-методических и иных, содержащие скорее советы по поводу рациональных действий. Ќормы-указани€ касаютс€ конкретных действий, которые надлежит осуществить их адресатам. Ќормы-поручени€ означают указани€ по поводу решений или действий, выбор которых может быть более свободным. Ќормы.-запреты содержат предостережени€ против возможных неправомерных действий, нормы,-санкции - указание на меры ответственности к виновным лицам или органам.

 

Ќормы-стандарты содержат техника-экономические, социальные, экологические, технологические, и иные нормативы как технико-юридические правила. ¬ качестве примера приведем распор€жение ѕравительства –‘ от 3 июл€ 1996 г., которым одобрены уточненные министерствами здравоохранени€, культуры, образовани€, социальной защиты., св€зи и др. социальные нормативы и нормы. Ќапример, в них указано, как должны быть укомплектованы - в единицах измерени€ - библиотеки в разных населенных пунктах.

 

—воеобразие договорных норм заключаетс€ в их природе как; согласованных нормах равных партнеров с добровольно прин€тыми об€зательствами.

 

ѕриведенна€ классификаци€ норм имеет большой практический смысл, поскольку позвол€ет правильно готовить проекты административно-правовых актов по их отдельным элементам. –азличие норм дает возможность их исполнител€м верно реагировать на каждую норму и в соответствии с ней строить свою де€тельность. ”даетс€ избегать ошибки и находить ту пропорцию норм, котора€ должна быть присуща цели и содержанию того или иного акта. ¬едь в тексте каждого акта чаще всего встречаютс€ разные комбинации норм, и не всегда они €вл€ютс€ однопрофильными.

 

–азличение материальных и процессуальных норм имеет большое значение дл€ р€да отраслей права, в т.ч. и административного права. ћатериальные нормы, а их большинство, устанавливают юридические границы и объем правового регулировани€ с учетом приведенной выше классификации норм, определ€ют права, об€занности и ответственность субъектов.

 

јдминистративно-процессуальные нормы служат реализации материальных норм, но не всех, а лишь тех, которые требуют нормативно установленной последовательности действий и этапов прин€ти€ конкретных решений. ѕока их €вно не хватает, и это создает трудности в реализации норм. ќслабл€ютс€ гарантии прав участников административно-правовых отношений.

 

 ак отмечалось выше, указанные нормы правильно дел€т на административно-юрисдикционные и административно-

 

процедурные. ћы развиваем это деление и выдел€ем: административно-иерархические нормы, которые служат рассмотрению споров в пор€дке подчиненности; административно-юрисдикционные с использованием судебных процедур; функционально-процессуальные, посв€щенные пор€дку де€тельности в какой-либо сфере; регламентарные, ввод€щие организационные регламенты, распор€дки, правила.

 

јдминистративно-процессуальные нормы могут составл€ть исключительно или преимущественно процессуальные акты типа кодекса об административных правонарушени€х. ƒовольно часто они Ђсоседствуютї с материальными нормами, особенно это касаетс€ норм нашей третьей группы.

 

—делаем вывод: правильное различение и формирование административно-правовых норм имеет важное теоретическое и практическое значение. ќно позвол€ет уловить и выразить дух административно-правового регулировани€ и выбрать необходимые дл€ этого средства. ¬ысокое качество норм - залог успеха такого регулировани€. Ќужно приобретать навыки Ђнормообразо-вани€ї, избега€ столь частой на практике путаницы актов и содержащихс€ в них норм. ѕолезно, по опыту ћинистерства юстиции √ермании, выпускать и регул€рно обновл€ть –екомендации по составлению и написанию текстов законов, постановлений и иных актов. „иновники, депутаты, граждане смогут успешно использовать такие рекомендации в своей де€тельности.

 

І 3. —»—“≈ћј »—“ќ„Ќ» ќ¬ јƒћ»Ќ»—“–ј“»¬Ќќ√ќ ѕ–ј¬ј

 

»зучение и развитие каждой отрасли права ведет к соприкосновению с таким €влением, как источники права. –ечь идет о способах нормативного выражени€ и структурировани€ правовых правил поведени€. Ѕлагодар€ им право как бы материализуетс€, становитс€ ощутимым и воспроизводимым в различных актах поведени€, действий. ѕрирода источников или форм права обсто€тельно исследована в литературе по теории права как прежних дес€тилетий, так и последних лет. ¬ыдел€ютс€ наиболее типичные источники права - правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты (—м.: ќбща€ теори€ права. ѕод ред. ј.—. ѕиголкина. »зд. 2-е, доп. и пере-раб., ћ.: изд-во ћ√“” им. Ѕаумана, 1995, с. 164-175; “еори€ государства и права.  урс лекций под ред. ћ.Ќ. ћарченко. - ћ.: «ерцало, “еис, 1996, с. 336-368). Ќабор источников, их удельный вес и соотношение между собой завис€т от типа правовой системы и конкретно-исторических условий развити€ государства и общества.

 

—казанное в полной мере относитс€ к источникам административного права, но с известными оговорками. «десь исторически складываетс€ сво€ система источников, порождаема€ предметом и методами правового регулировани€ и зависима€ от особенностей и этапов государственного развити€. ¬ли€ние государства как фактора правотворчества в этой отрасли стало весомее в силу вышеназванных причин. Ќо оно не преп€тствует вли€нию источников административного права иностранных государств, особенно научных концепций ученых-административистов. ѕодобное €вление было характерно в прошлом и особенно в насто€щее врем€, когда юридико-интеграционные процессы стали особенно распространенными.

 

ѕод источником административного права можно понимать формы Ђадминистративного правообразовани€ї и внешнего структурного выражени€ административно-правовых норм. ¬ этом смысле значение источника права может рассматриватьс€ в трех аспектах. ¬о-первых, он способствует зарождению правовых норм в соответствии с объективными услови€ми экономического и социального развити€ и дл€ отражени€ общественных интересов. “аков скорее материальный аспект источника права, поскольку право обусловливаетс€ именно процессом развити€ политических, экономических и иных отношений. ¬ данной работе мы лишь отмечаем, но не рассматриваем подробно указанный аспект источника.

 

¬о-вторых, источник административного права означает импульс, своего рода начало формировани€ правовых норм, процесс правообразовани€. —кажем, научные концепции ученых-административистов, о чем подробно рассказывалось выше, оказывали сильное вли€ние на реальную административную политику и административную практику. »ми в немалой степени формировались устойчивые взгл€ды на виды и признаки административно-правовых актов, органов государственного управлени€. ќснованием концепций и программ административных реформ часто служили теоретические разработки ученых, политиков, государственных де€телей.

 

¬-третьих, источник административного права выступает как форма выражени€ и структурировани€ административно-правовых норм. „ерты источника такого рода в наиболее полном виде воплощают правовые акты и административные договоры как письменные документы особого рода, со своими признаками и структурой. »м мы уделим ниже большое внимание.

 

ѕопытаемс€ определить.виды источников административного права. ѕо мнению старых российских административистов, правовой пор€док в области государственного управлени€ слагаетс€ из трех элементов - юридические нормы или обычаи; абстрактные правила поведени€; административный акт, направленный на установление, изменение или прекращение, в соответствии с нормами права, индивидуальных и конкретных юридических отношений и состо€ний, акты юрисдикции, предназначенные дл€ распознавани€ и констатировани€ нарушений права (в частности, административной юстиции).

 

јдминистративисты, писавшие в советские годы, признавали источниками административного права правовые формы выражени€ административно-правовых норм, регулирующих общественные отношени€, которые складываютс€ в сфере исполнительно -распор€дительной де€тельности органов государства. ќтмечалось, что такие нормы содержатс€ в различных правовых актах, которые в совокупности составл€ют систему источников административного права.   ним относили конституцию, законы и постановлени€ ¬ерховных —оветов —оюза ——–, союзных и автономных республик, указы и постановлени€ ѕрезидиумов ¬ерховных —оветов, совместные постановлени€ ÷   ѕ—— и —овета ћинистров ———–, приказы и инструкции министерств и ведомств, решени€ и распор€жени€ местных советов и их исполнительных органов.

 

¬озникает вопрос: по какому критерию выдел€ть источники административного права в насто€щее врем€? —охран€ть ли старый? ¬нести ли в него некоторые коррективы? ќтветы на эти вопросы предворим одним важным соображением, которое нередко упускаетс€ из виду. –ечь идет об объеме источников административного права - одни из них €вл€ютс€ источниками только административного права, создаютс€ лишь его субъектами и обладают наиболее €ркими административно-правовыми средствами. ƒумаетс€, более убедительной иллюстрации, чем акты ѕравительства и министерств тут не привести.

 

ƒруга€ группа источников административного права создаетс€ субъектами конституционного и других отраслей права и может регулировать соответствующие административно-правовые отношени€ полностью или частично. ¬се зависит от объема и характера содержащихс€ в них административно-правовых норм. ѕримеры первого рода - ‘ « о ѕравительстве –‘,  ојѕ, при-ћер второго рода - федеральные законы об образовании, культуре, охране здоровь€ граждан, в которых есть административно-правовые нормы о компетенции исполнительных органов, и т.п.

 

¬ соответствии с вышеуказанным отнесем к первой подсистеме собственные источники административного права: а) административно-правовые идеи и концепции; б) правовые акты органов исполнительной власти –‘ и ее субъектов, включа€ акты правительств, администраций и ведомственные акты; в) правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хоз€йственно-управленческих объединений; г) акты государственных унитарных предпри€тий, учреждений и организаций; е) административные договоры или управленческие соглашени€.

 

¬торую подсистему источников административного права составл€ют: а) нормы  онституции –‘, конституций республик, уставы областей и иных субъектов –‘; б) законы –‘ и ее субъектов; в) указы ѕрезидента –‘ и акты президентов, глав республик; г) решени€ судебных органов ( онституционного —уда применительно к спорам о компетенции, ¬ысшего јрбитражного —уда - к спорам административного характера, в будущем - решени€ органов административной юстиции).

 

ћы не случайно говорим о двух подсистемах источников административного права. ѕривычный взгл€д на них ученых и практиков как на совокупность источников ведет к утрате понимани€ их св€зи между собой и необходимых соотношений. ¬едь преобладание среди источников собственно административных актов лишь на первый взгл€д может показатьс€ выразительной характеристикой подзаконного правотворчества и образуемого им подзаконного правового массива.

 

¬ действительности же малый удельный вес законов в административно-правовой сфере, который наблюдаетс€ сейчас, ограничивает ее нормативно-источниковедческую базу. –авно как и не уменьшающийс€ рост указов или ведомственных актов ослабл€ет общерегулирующую роль правительственных актов.

 

Ќевелика пока реальна€ роль административно-правовых идей и концепций в практике государственного управлени€ и регулировани€, как из-за некоторой догматичности и пассивной информационности, так и вследствие игнорировани€ их в государственном аппарате.

 

—ледовательно, удельный вес и соотношение источников административного права служат показател€ми его развитости и системной упор€доченности. Ќужно всегда, на разных этапах развити€ государства, поддерживать их баланс, своеобразное равновесие, в рамках которого каждый источник может играть свою составную и созидательную роль.

 

¬ системе источников административного права особое место занимают административное и административно-процессуальное законодательство. Ќапомним, что эти отрасли российского законодательства отнесены к совместному ведению –‘ и субъектов –‘. ¬опрос заключаетс€ в том, как понимать содержание и структуру этих отраслей. ѕо точному смыслу конституционных норм имеютс€ в виду отрасли законодательства, во-первых, включающие в себ€ только законы, во-вторых, развивающиес€ раздельно, но в тесной св€зи друг с другом (пока же втора€ отрасль почти не развита), в-третьих, охватываемые общей системой административного права.

 

ћожно отметить в качестве особенностей этих отраслей наличие в них законов трех видов. —татутные законы закрепл€ют правовое положение органов исполнительной власти. “ематические законы регулируют их полномочи€ в различных сферах государственной и общественной жизни.  одексы пока в меньшей степени характерны дл€ административного и административно-процессуального законодательства. ƒействуют лишь  ојѕ, “  –‘, содержащие нормы материального и процессуального права. „астично в јѕ  –‘ есть нормы, касающиес€ споров в сфере административных правоотношений. ¬ перспективе возможно кодифицировать нормы в сфере административного процесса, информатики и т.п.

 

ƒумаетс€, весьма полезно ознакомитьс€ в общих чертах с источниками административного права иностранных государств.

 

¬ сжатом виде источники иностранного административного права характеризуютс€ следующим образом: конституции, законы (конституционные и обычные), акты делегированного законодательства и подзаконные акты как административно-правовые акты, административные решени€-прецеденты, судебные прецеденты (как судов общей юрисдикции, так и верховных административных судов), обычаи (особенно в англо-американской системе), международные договоры. –екомендуем подробнее ознакомитьс€ с ними (—м.: √.». Ќикеров. ѕон€тие и источники административного права зарубежных стран. - ћ.: ¬естник международного университета. Ќаучный журнал. ¬ып. II, 1997).

 

¬  онституции ‘ранции урегулированы полномочи€ ѕрезидента и ѕравительства. јкты ѕрезидента контрассигнуютс€ премьер-министром и в случае необходимости соответствующими министрами. јкты премьер-министра контрассигнуютс€ в случае необходимости министрами, на которых возложено их исполнение. ѕравительство может просить парламент о разрешении издани€ декретов по вопросам, относимым к сфере закона.

 

‘ранцузское административное законодательство отличаетс€ тщательным регулированием административных отношений и хорошим сочетанием материальных и процессуальных норм, отработкой процедур прин€ти€ решений и ответственности. ћного прин€то статутных и тематических актов и среди них органический закон об экономическом и социальном совете (1984 г.), закон, уполномочивающий ѕравительство принимать различные меры экономического и социального характера (1986 г.), закон о мерах, направленных на улучшение отношений между органами управлени€ и общественностью (1978 г.), закон о мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управлени€ и общественностью

 

ќсобого внимани€ заслуживает, административный кодекс, который к 1992 г. выдержал 22 издани€. „асть перва€ посв€щена конституции и публичным власт€м, местным коллективам, административной юстиции. „асть втора€ регулирует 45 видов де€тельности -вооруженные силы, бега, бухгалтери€, энергетика, образование, иностранцы, информатика (есть «акон 1978 г. об информатике, картотеках и свободах), полици€, реквизици€, собрание, спасатели-пожарники и т.д. ѕримечательно включение в текст административного кодекса соответствующих положений из 12 Ђотраслевых кодексовї. ¬ разделе Ђ»муществої есть положени€ из кодекса государственного имущества, в разделе Ђ¬ыборыї - из избирательного кодекса, в разделе Ђ√осударственные служащиеї - из уголовного, трудового и семейного кодексов, в разделе ЂЎахты и карьерыї - из горного кодекса и других актов, в разделе Ђ«релищаї - из кодекса кинематографической промышленности и т.д.

 

“ака€ двухслойна€ структура административного кодекса обеспечивает стабильную и динамичную кодификацию всех административно-правовых норм: и того, что у нас относитс€ к общей части, и того, что относитс€ к особенной части.

 

¬ стране изданы более 30 сборников законов и других актов по управлению общинами, распор€жению государственным имуществом, пенси€м, градостроительству, городскому хоз€йству и др., которые подготовлены частными лицами дл€ удобства пользовани€ нормативным материалом. јдминистративные суды нередко создают новые нормы (—м.: јдминистративное право зарубежных стран. - ћ.: —парте, 1996, с. 74-75).

 

јдминистративное право »талии характеризуетс€ как специальными источниками, так и теми, которые есть в других отрасл€х права (—м.: подробно: ј. .  олибаб. »сточники административного права »талии. - √осуд. и право, 1995, є 7). ¬ них встречаютс€ нормы административного права.   первым можно отнести прежде всего конституционные нормы, закрепл€ющие общие начала функционировани€ государственного управлени€, как полномочи€ ѕрезидента и ѕравительства, так и государственной администрации (государственное учреждение) и вспомогательных органов. ѕредусмотрено, что закон устанавливает организацию бюро —овета ћинистров, в также число, функции и организацию министерств.

 

 оролевский декрет 1901 г. Ђќ полномочи€х —овета ћинистровї был заменен в 1988 г. «аконом о де€тельности ѕравительства и организации президиума —овета ћинистров. ѕравительство может создавать законодательные декреты, декреты-законы, собственно декреты.  оролевские декреты почти полтора столети€ регулируют статус р€да министерств. Ќо все это не сдерживает правительственные кризисы.

 

«акон от 31 €нвар€ 1926 г. Ђѕолномочи€ исполнительной власти издавать юридические нормыї ввел иерархию норм, регулирующих исполнение законов, осуществление полномочий исполнительной власти, организацию и де€тельность административных органов, структуру персонала в этих органах, устройство государственных учреждений и институтов. ƒействуют Ќациональный совет экономики и труда как консультативный орган, государственный совет, счетна€ палата. «акон-рамка о государственной службе от 29 марта 1983 г. определ€ет, пор€док ее регламентации, нормативные принципы унификации, охрану профсоюзами прав государственных служащих.

 

јдминистративна€ децентрализаци€ в »талии отчетливо выражаетс€ в статутах областей, отличающихс€ особой автономией.

 

¬ них закреплена широка€ самосто€тельность областных органов в решении вопросов собственности, финансов, областных предпри€тий, построени€ местных органов.

 

јдминистративное право јвстрии характеризуетс€ как хорошо развита€ регламентарна€ система. —реди источников выделим два, которые представл€ют особый интерес дл€ –оссии. Ёто - ‘« от 11 июл€ 1973 г. о федеральных министерствах, сфере их де€тельности и структуре (в ред. 1986 г.), ‘« о количестве, компетенции и структуре федеральных министерств. Ќазовем ‘« от 12 окт€бр€ 1945 г. об организации, компетенции и производстве јдминистративного суда, переопубликованный ‘едеральным ѕравительством ѕ но€бр€ 1964 г. как «акон об јдминистративном суде 1965 г.

 

¬ ѕольше и ёгославии хорошо развито и кодифицировано административно-процессуальное законодательство.

 

ѕосле общих характеристик источников административного права рассмотрим подробнее те из них, в которых наиболее €рко про€вл€етс€ специфика норм и субъектов административно-правовых отношений. ѕо этим соображени€м больше внимани€ будет уделено административным актам или актам управлени€, как их иногда называют.

 

 

І 4. ѕќЌя“»≈ » ѕ–»«Ќј » јƒћ»Ќ»—“–ј“»¬Ќќ-ѕ–ј¬ќ¬ќ√ќ ј “ј

 

јдминистративно-правовой акт служит главным средством регулировани€ отношений в административной сфере. ¬ нем за-Х ложен тот нормативный импульс, который способствует упор€дочению и стабильности административно-правовых отношений, с одной стороны, их динамизму и развитию - с другой. ѕричем участники этих отношений испытывают сильное, хот€ и неодинаковое правовое воздействие. ≈сли правомочный субъект затрачивает усили€ на подготовку и прин€тие акта, на организацию его реализации, то субъекты, которым акт адресован, об€заны его исполнить. ѕравосознание и тех и других посто€нно про€вл€ет себ€ в правомерных или неправомерных актах или действи€х.

 

“акова, кратко, одна грань административно-правового акта. ƒруга€ отражает его место в правовой системе. “акие акты наход€тс€ в пределах официальной классификации правовых актов, издаютс€ по основани€м, предусмотренным  онституцией, законом и указом. ќни предназначены дл€ регулировани€ как общих, так и конкретных правоотношений. Ѕолее того, в реальной жизни как бы выстраиваетс€ така€ Ђправова€ цепьї, где административные акты служат и Ђправопередаточнымї, и Ђправоустанавливающимї, и Ђправоисполнительнымї звеном. –азрывы и деформаци€ такой цепи весьма болезненны, поскольку не только искажают смысл и функциональную роль административных и иных актов, но и ослабл€ют управленческие и регул€тивные воздействи€ государственных органов, ограничивают де€тельность хоз€йственных и иных субъектов, мешают реализации прав и законных интересов граждан.

 

ѕризнава€ весьма значительную роль административно-правовых актов, рассмотрим теперь вопросы, св€занные с их природой и признаками. » вновь воспользуемс€ методом истори-ко-правового анализа, позвол€ющим увидеть динамику €влений и отражающих их пон€тий.

 

¬ научной литературе по теории права, государственному и административному праву досоветского периода административно-правовому акту удел€лось серьезное внимание. “ак, √.‘. Ўершеневич выдел€ет среди форм права административный указ как выражение норм права, установленных органами управлени€ в пределах очерченной им компетенции и в соответствии с законами.   общим признакам административного указа относ€тс€, во-первых, издание его органом управлени€, который на то уполномочен, во-вторых, обеспечение соответстви€ административного указа действующему законодательству, в-третьих, придание административному указу общеизвестности, т.е. доведение его до сведени€ населени€. Ёти признаки присущи всем разновидност€м административного указа как родового пон€ти€ -указам √осудар€ »мператора, правительственным решени€м, актам министерств, об€зательным постановлени€м губернаторов и градоначальников. ¬ыдел€лс€, кроме того, и чрезвычайный указ (—м.: √.‘. Ўершеневич. ќбща€ теори€ права. ”чебное пособие (по изданию 1910-1912 гг.). √л. 2. ¬ыпуск 2, 3, 4. - ћ.: ёридический колледж ћ√”, 1995, с. 78-83).

 

¬ трудах  оркунова, Ћазаревского, ≈листратова и других ученых административный акт характеризовалс€ как средство регулировани€ и охраны публично-правовых отношений.  ак об€зательное веление органов государственного управлени€ административный акт принимаетс€ в пределах усмотрени€, рамки которого определены законом. “акие оценки оказались весьма ценными и устойчивыми в научной литературе последующих дес€тилетий.

 

¬ начале 50-х гг. ÷.ј. ямпольска€ высказала мнение о том, что одним из элементов властного полномочи€ государственного органа €вл€етс€ издание им велений - об€зательных правовых актов. –еализаци€ этих актов обеспечена принудительной силой государства. «аконность признавалась принципом де€тельности всех государственных органов (—м.: ÷.ј. ямполъска€. ќрганы советского государственного управлени€ в современный период. - ћ.: »зд-во јЌ ———–, 1954, с. 17-19, 135-153), хот€ на практике законы почти не вли€ли на управленческую де€тельность.

 

¬ учебниках по административному праву всегда содержались, как правило, основательные разработки теории административных актов. —ошлемс€ на один из них, €вл€ющийс€ в этом отношении типичным.

 

»сследу€ специально проблемы актов управлени€, –.‘. ¬асильев дал их определение (—м.: подробно: –.‘. ¬асильев. ѕравовые акты органов управлени€ - ћ.: »зд-во ћ√”, 1970, его же: јкты управлени€. - ћ.: »зд-во ћ√”, 1987). ѕравовые акты государственного управлени€ - это волевые властные действи€ государственных органов и органов некоторых общественных организаций, совершаемые ими на основе и во исполнение законов в процессе выполнени€ функций государственного управлени€ и направленные на установление, изменение и отмену правовых норм или на возникновение, изменение, прекращение конкретных правонарушений. Ёти действи€ иногда выражаютс€ в виде устных велений, но и они оформл€ютс€ документами. ќтмечена затруднительность выделени€ видовых признаков актов управлени€, хот€ с этим нельз€ согласитьс€.

 

јкты управлени€ рассматриваютс€ как одна из форм де€тельности органов государственного управлени€, и термин Ђадминистративный актї по этой причине не примен€етс€. ѕолезны и содержательны выделенные признаки актов управлени€ - их подзаконность (юридические акты с разновидност€ми нормативных и индивидуальных актов, служащие либо основанием дл€ издани€ актов управлени€ другими органами, либо юридическим фактом дл€ возникновени€ отношений в рамках других отраслей права), авторитарность (об€зательность), стабильность и актуальность (—м.: —оветское административное право (ќбща€ часть). ”чебник. ѕод ред. ёћ.  озлова. - ћ.: √осюриздат, 1962, с. 197-204).

 

ѕризнаки правовых актов управлени€ - административных актов - изложены в более развернутом виде ƒ.Ќ. Ѕахрахом. »х шесть - акты, принимаемые при осуществлении административной власти, акты подзаконные, акты официальные, акты одностороннего властного волеизъ€влени€, акты, оформленные надлежащим образом, акты, влекущие юридические последстви€ (—м ƒ.Ќ. Ѕахрах. јдминистративное право. ”чебник. - ћ.: Ѕ≈ , 1993, с. 140-142).

 

‘ранцузский политолог ћакс √унель, выдел€€ административно-правовые акты среди источников публичного права, называет их исполнительными решени€ми. Ёто - односторонний юридический акт, издаваемый без согласи€ адресата органом администрации или иным юридическим лицом, выполн€ющим административные функции, дл€ внесени€ изменений в существующий юридический пор€док путем наложени€ об€зательства на граждан или предоставлени€ им каких-либо прав. јкты другого рода - декларации, за€влени€ и даже директивы не могут считатьс€ исполнительными решени€ми ввиду отсутстви€ Ђпостановл€ющей частиї. ¬ыдел€ютс€ две классификации исполнительных решений - органическа€ (декреты) и материальна€ (подзаконные акты, распор€дительные акты, индивидуальные акты) (—м ћакс √унелъ. ¬ведение в публичное право. ѕер. с фр. - ћ.: »н-тратэк-р, 1995, с. 237-244). ѕодобную доктринальную специфику нужно иметь в виду при сравнении актов как источников российского и французского административного права.

 

¬ юридической литературе последних лет р€д работ был специально посв€щен правовым актам, в частности актам управлени€ и их соотношению с другими актами (—м.: подробно:  онституци€, закон, подзаконный акт. ќтв. ред. ё.ј. “ихомиров. - ћ.:, ёрид. лит., 1994; ё.ј. “ихомиров, ».¬.  отелевска€. ѕравовые акты.

 

”чебно-практическое пособие. - ћ.: ёринформцентр, 1999). ќпира€сь на приведенные выше теоретические и практические разработки, дадим более подробную характеристику административно-правовых актов. ћы не называем их Ђактами управлени€ї ввиду изменени€ предмета административного права и круга и характера регулируемых им отношений.

 

ѕо€сним прежде всего пон€тие и признаки административно-правового акта и его юридическую силу. ƒело в том, что в повседневной жизни встречаетс€ множество документов и актов, различи€ между которыми нередко почти не провод€тс€. ќтсюда возникают сложности с выбором их предметов, определением юридической силы, использованием и правовой защитой. ѕреодолеть эти трудности можно благодар€ строгой характеристике документов и актов, вы€снению их признаков и соотношени€ между собой. ѕопытаемс€ это сделать.

 

ћногообразие €влений жизни общества, государства и гражданина порождает потребность в документировании разных видов их де€тельности и состо€ний. Ќужны фиксаци€ и общезначимое удостоверение фактов, событий и состо€ний. ƒокументирование представл€ет собой запись по установленным формам необходимой дл€ управлени€ и иных видов де€тельности информации. ƒокумент как письменна€ форма, удостовер€юща€ определенную информацию, €вл€етс€ наиболее распространенным ее носителем. Ёто - законы, постановлени€, инструкции, обращени€, письма, свидетельства, договоры, аттестаты, сертификаты, лицензии и т.д. ѕравовые акты вообще и административно-правовые, в частности, занимают в массиве документов особое место.

 

ќтметим прежде всего их конституционное, официальное признание и обозначение в  онституции. “ак, в п. 1 ст. 15  онституции –‘ использован термин Ђправовые актыї, в п. 3 ст. 15, п. 6 ст. 76 - Ђнормативные правовые актыї, в п. 6 ст. 125 - Ђактыї. ѕомимо этого в  онституции многократно упоминаютс€ законы, федеральные конституционные законы, указы и распор€жени€ ѕрезидента, договоры, соглашени€, постановлени€ и распор€жени€.

 

Ўагом вперед €вл€етс€ официальна€ классификаци€ правовых актов, в т.ч. актов ѕрезидента, ѕравительства, министерств и ведомств, содержаща€с€ в проекте ‘« Ђќ нормативных правовых актахї. ѕроект одобрен в первом чтении и его прин€тие послужит делу совершенствовани€ правовой системы и ее составных частей.

 

ѕон€тие акта как правового акта €вл€етс€ в обоих случа€х родовым пон€тием. ќно включает в себ€ такую разновидность, как нормативные правовые акты, устанавливающие, измен€ющие и отмен€ющие правовые нормы. ¬се вышеуказанные акты - законы, указы и др. - €вл€ютс€ видами правовых актов, в которых выражено общее и особенное. Ќиже мы по€сним это подробнее, а сейчас рассмотрим пон€тие и дадим характеристику правового акта.

 

ƒл€ правового акта как разновидности документа характерны прежде всего следующие общие свойства: документальное фиксирование информации, официально признанное ее закрепление, выражение ее в документах строго определенных образцов. ¬месте с тем правовой акт обладает специфическими признаками среди других документов.   их числу можно отнести прежде всего круг субъектов, управомоченных готовить и принимать правовые акты. “аковыми €вл€ютс€ носители властных функций и полномочий и среди них - исполнительные органы государственной власти.

 

Ќормативный акт рассчитан на установление норм и их реализацию, т.е. на возникновение, изменение и прекращение правоотношений, индивидуальный - на применение норм в конкретных отношени€х.

 

ѕрежде всего гарантией акта €вл€етс€ его юридическа€ сила, понимаема€ и обеспечиваема€ в двух аспектах. ¬о-первых, в смысле общеоб€зательности в соотношении с другими актами. ¬о-вторых, в смысле непререкаемой об€зательности дл€ исполнени€ всеми гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами.

 

—казанное позвол€ет дать следующее определение правового акта. ѕравовой акт есть письменный документ, прин€тый упра-вомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами пр€мой демократии), имеющий официальный характер и об€зательную силу, выражающий властные велени€ и направленный на регулирование общественных отношений.

 

ѕо€сним теперь признаки административно-правового акта:

 

а) правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражени€ содержащейс€ в нем информации. Ёто - структуризаци€ текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, нормы и т.п.), формулирование правил поведени€ длительного или разового характера, нормативный €зык, использование специфически юридических пон€тий и терминов, соблюдение об€зательных реквизитов, свойственных каждому акту;

 

б) официальный характер правового акта заключаетс€ в его издании от имени органа государства. ”правомоченность соответствующих субъектов принимать правовые акты предопредел€етс€  онституцией, законом, положением, уставом, т.е. статутным актом. ќтсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, право издани€ которых за ним закреплено. Ќередко же на практике государственные органы произвольно избирают форму правового акта и нарушают тем самым законность;

 

в) издание правовых актов допускаетс€ строго в пределах компетенции органа, организации. ѕравительство, администраци€ области и иные органы с помощью правовых актов осуществл€ют закрепленную за ними компетенцию, действу€ в рамках предметов ведени€ и полномочий. ’оз€йствующие субъекты - предпри€ти€, акционерные общества и др., школы, научные институты, вузы, больницы и иные учреждени€ принимают локальные акты в рамках закона и устава, положений о них. ѕоэтому строгое соответствие правового акта характеру и объему компетенции органа государства, правосубъектности организации €вл€етс€ важнейшим критерием их законности, содержательности и обоснованности;

 

г) правовой акт обладает целевой ориентацией. ¬ нем в концентрированной форме выражены социальные интересы. јкт может выражать государственную волю (если акт издан от имени государства), волю социальной общности (населени€ той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным органом), согласие и равнопартнерские отношени€. ¬ любом случае интерес и вол€ получают строго определенную и об€зательную форму выражени€;

 

д) правовой акт предназначен дл€ регулировани€ общественных отношений. Ёто достигаетс€ с помощью разных способов -путем установлени€ правовых норм, возникновени€, изменени€ и прекращени€ правоотношений, признани€, создани€ и изменени€ юридических состо€ний, посредством обеспечени€ реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов;

 

е') правовой акт обладает общеоб€зательностью. Ёто значит, что акт официально признан государством и его институтами. ≈го об€заны исполн€ть физические и юридические лица, которым он адресован. — ним о/ш должны сообразовывать свои акты и юридические действи€. »гнорирование правовых актов, их несоблюдение, воспреп€тствование реализации актов €вл€ютс€ нарушени€ми законности. ќни влекут применение, с одной стороны, различных способов восстановлени€ Ђбаланса актовї и их юридической силы и авторитета, а с другой - мер дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности к виновным лицам. —ловом, юридическа€ защита правового акта служит его прочной гарантией;

 

ж) правовой акт есть звено в реальной жизни права - правосознание, установки, правовые потребности, правоцелеполагание, правотворчество, правореализаци€, юридические действи€ и состо€ни€. Ёто - своего рода посто€нно возобновл€емый Ђправовой циклї, и правовой акт служит его импульсом, выполн€€ роль как ее цели, так и средства. Ќаиболее же отчетливо его предназначение вы€вл€етс€ по завершении процесса правотворчества, когда акт выступает в качестве его Ђконечного продуктаї. ƒействие, применение, исполнение правового акта служат его практической реализации и воплощению норм, предписаний, поручений, установлений в реальной действительности.

 

«десь следует отметить три канала вли€ни€ правового акта. ¬о-первых, правовой акт высшей юридической силы воздействует на правовой акт меньшей юридической силы. “ак, согласно ст. 15  онституции –‘, законы и иные правовые акты не должны противоречить  онституции, указы и распор€жени€ ѕрезидента –‘ не должны противоречить  онституции –‘ и федеральным законам, (ст. 90). ѕостановлени€ и распор€жени€ ѕравительства избаютсл на основании и во исполнение  онституции, федеральных законов и норлттив-ных указов ѕрезидента (ст. 115).

 

¬ конституци€х республик в составе –‘ установлена соподчи-ненностъ актов правительства, министерств, ведомств  онституции и законам республики, актов местного самоуправлени€ - законам. ¬ уставах краев и областей закреплена аналогична€ зависимость актов.

 

¬о внутрифедералъных отношени€х отмеченна€ соподчинен-ность актов определена  онституцией –‘.   сожалению, она нередко нарушаетс€, когда федеральные органы издают акты по предметам ведени€ субъектов ‘е«ераиии, а последние - по кругу полножочий органов ‘едерации.

 

“ребует особого разъ€снени€ пон€тие Ђюридическа€ сила правовых актовї. ƒанное пон€тие в самом концентрированном виде содержит характеристику видов правовых актов и каждого из них в отдельности, а также их места в правовой системе и соотношени€ между собой. ёридическа€ сила правовых актов есть об€зательное требование соответстви€ актов нижесто€щих органов государства актам вышесто€щих органов, актов одного вида актам другого вида. »ными словами, с помощью пон€ти€ Ђюридическа€ сила актаї можно установить его соотносимость и со-подчиненность другим актам, выразить те системные св€зи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отрасл€м, правовой системе.

 

ёридическа€ сила административно-правового акта выражаетс€: а) в об€зательном соответствии каждого акта принципам и нормам  онституции; б) в строгом соответствии акта установленной  онституцией и законом официальной классификации правовых актов; в) в соответствии закону; г) в признании сопод-чиненности между видами актов -  онституци€, закон, указ, постановление, приказ, инструкци€ и т.д. »менно в такой последовательности Ђубываетї юридическа€ сила каждого названного акта и увеличиваетс€ Ђполе об€зательностиї дл€ него других актов; д) установлени€ иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе. ѕримером служат акты глав областных администраций, которые должны соответствовать постановлени€м и распор€жени€м ѕравительства –‘, а их собственным правовым решени€м должны соответствовать акты глав администраций районов и городов. јналогична€ соподчиненность актов есть в отраслевой системе, между актами федерального министерства и одноименных министерств республик и иных органов субъектов ‘едерации (в области образовани€, экологии и т.д.); е) в определении оснований и рамок прин€ти€ того или иного акта, его основного содержани€. ‘ормулы Ђна основе и во исполнение законаї, Ђв соответствии с указомї, Ђво исполнение постановлени€ ѕравительстваї и т.п. выражают эту правовую св€зь; ж) в признании правового акта, в котором не соблюдены установленные юридические зависимости, нарушающим законность и тер€ющим юридическую силу. ƒл€ этого существует набор специальных средств, которые содержатс€ в  онституции, законах о статусе государственных органов, о судах и т.д.

 

  ним относ€тс€: приостановление действи€ актов, например, органов исполнительной власти субъектов –‘ ѕрезидентом –‘ до решени€ суда; вето на закон, отклонение закона предусмотрено  онституцией –‘ (ст. 107), конституци€ми, уставами субъектов –‘ ( онституци€ ћордовии - ст. 90), отлагательное вето (п. 10 ст. 28 ”става  алужской области); отмена актов в иерархическом пор€дке ѕравительством –‘ - актов федеральных министерств и других органов исполнительной власти, президентами субъектов –‘ - актов правительств, губернаторами - актов своих правительств и иных органов, министром - в отношении подведомственных организаций в пределах отрасли, руководителем - в пределах организации; аннулирование действи€ лицензии, разрешени€ и т.п.; представление прокурора об устранении нарушени€ закона; протест прокурора; обжаловани€ актов органов власти, должностных лиц в суд общей юрисдикции; признание недействительными ненормативных актов ѕрезидента –‘, палат ‘едерального —обрани€, ѕравительства –‘, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций, граждан (ст. 10 ‘ « Ђќб арбитражных судах в –оссийской ‘едерацииї); рассмотрение экономических споров между –‘ и ее субъектами, между субъектами –‘ (там же); разрешение дел о соответствии  онституции актов и договоров (п. 2 ст. 125  онституции, ст. 84-87 ‘ « Ђќ  онституционном —уде –оссийской ‘едерацииї), разрешение споров о компетенции (п. 3 ст. 125  онституции, ст. 92, 95 ‘ « Ђќ  онституционном —уде –оссийской ‘едерацииї) - подтверждение полномочий издать акт или совершить правовые действи€, отрицание полномочий; отказ в регистрации акта при регистрации нормативных актов министерств в ћинюсте –‘, при регистрации юридических лиц (‘ « Ђќб арбитражных судах в –оссийской ‘едерацииї, ‘« Ђќб общественных объединени€хї и др.), при регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; согласительные, третейские процедуры по поводу споров о решени€х и действи€х юридического характера; изменение и отмена собственного акта органом или должностным лицом, издавшим его.

ѕриведенные общие характеристики административно-правовых актов позвол€ют теперь провести их классификацию. ќна имеет большое теоретическое и практическое значение, поскольку данна€ разновидность актов сама€ многочисленна€ и Ђпестра€ї в общем правовом массиве. ѕутаница и ошибки в прин€тии разных видов актов часто порождаютс€ незнанием их специфики, что ведет к неверному выбору формы акта дл€ решени€ вопросов того или иного рода. ѕравовые Ђвыстрелыї бьют мимо Ђцелиї, а орган, допускающий подобные ошибки, деформирует свои функции и функции партнеров, их взаимоотношени€.

 лассификацию административно-правовых актов можно проводить по разным критери€м. ѕо критерию юридической природы различаютс€: а) нормативные акты, устанавливающие, измен€ющие, отмен€ющие правовые нормы; б) индивидуальные акты, касающиес€ конкретных лиц и их отношений; в) комплексные акты, содержащие элементы актов первой и второй группы; г) равнопартнерские - соглашени€ и договоры.

ѕо критерию субъектов, издающих административно-правовые акты, различаютс€: а) законодательные органы –‘ и ее субъектов - законы и постановлени€; 6) ѕрезидент –‘ - указы и распор€жени€; в) ѕравительство –‘ - постановлени€ и распор€жени€; г) федеральные министерства - приказы и инструкции; д) агентства, комитеты, федеральные службы - постановлени€, приказы, указани€; е) ѕрезидент республики в составе –‘ - указы и распор€жени€; ж) ѕравительство республики - постановлени€ и распор€жени€; з) министерства, ведомства республик -приказы, инструкции; и) губернатор, глава администрации области, кра€ и т.п. - постановлени€ и распор€жени€; к) правительство области, кра€ и т.п. - постановлени€ и распор€жени€; л) структурные подразделени€ администрации области, кра€ и т.п. - приказы, нормативно-методические письма; м) глава администрации района, мэр города - постановлени€ и распор€жени€; н) директор государственного предпри€ти€, организации - приказы, инструкции; о) президент (исполнительный директор) государственного акционерного общества, корпорации - приказы.

ѕо критерию сферы действи€ административно-правовых актов различаютс€: а) акты, действующие на всей территории страны, на территории субъекта –‘, на территории специального округа или особо режимной территории; б) акты, действующие в пределах сферы, отрасли государственного управлени€, региона, внутри органа или организации; в) акты, распростран€ющие действие на определенный круг организаций, отраслей, граждан. ѕо критерию пор€дка прин€ти€ административно-правовых актов различаютс€ акты, принимаемые: а) на основе единоначали€, б) на основе коллегиальности, в) совместно двум€ или более субъектами, г) по согласованию.

ѕо критерию функционального содержани€ административно-правовых актов можно различать: а) акты, принимаемые дл€ осуществлени€ разных функций управлени€ (программа, бюджет, контроль, нормативы и т.п.); б) акты, имеющие отчетливо выраженный отраслевой характер (применительно к промышленности, образованию и т.п.); в) смешанные акты.

ѕо критерию формы административно-правовых актов различаютс€ письменные акты, акты кодировани€ на машинных носител€х, устные решени€.

ѕо критерию Ђсв€занностиї адресатов административно-правовыми актами различаютс€: а) акты, адресованные непосредственно подчиненным объектам; б) акты, адресованные объектам в сфере их функционального действи€; в) акты с неопределенно множественными адресатами; г) акты с конкретными, персональными адресатами.

 





ѕоделитьс€ с друзь€ми:


ƒата добавлени€: 2015-05-08; ћы поможем в написании ваших работ!; просмотров: 1096 | Ќарушение авторских прав


ѕоиск на сайте:

Ћучшие изречени€:

Ќеосмысленна€ жизнь не стоит того, чтобы жить. © —ократ
==> читать все изречени€...

2092 - | 1832 -


© 2015-2024 lektsii.org -  онтакты - ѕоследнее добавление

√ен: 0.159 с.