Ћекции.ќрг


ѕоиск:




 атегории:

јстрономи€
Ѕиологи€
√еографи€
ƒругие €зыки
»нтернет
»нформатика
»стори€
 ультура
Ћитература
Ћогика
ћатематика
ћедицина
ћеханика
ќхрана труда
ѕедагогика
ѕолитика
ѕраво
ѕсихологи€
–елиги€
–иторика
—оциологи€
—порт
—троительство
“ехнологи€
“ранспорт
‘изика
‘илософи€
‘инансы
’ими€
Ёкологи€
Ёкономика
Ёлектроника

 

 

 

 


√лава IV. —истема административного права




 

І 1. —ќ—“ј¬ » ÷≈Ћќ—“Ќќ—“№ јƒћ»Ќ»—“–ј“»¬Ќќ√ќ ѕ–ј¬ј

 

јдминистративное право €вл€етс€ одной из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. ќно охватывает обширный и очень разнообразный нормативный массив, позвол€ющий Ђпронизыватьї и регулировать разные стороны государственной и общественной жизни. ≈ще раз подчеркнем: административное право играет в правовой системе системообразующую роль. ¬о-первых, оно представл€ет и выражает один из двух главных методов правового регулировани€, а именно императивный, повелительный. ƒругой базовый метод - диспозитив-ный - олицетвор€етс€ нормами гражданского права. ѕоэтому административное право есть фундаментальна€ базова€ отрасль права. ≈е своеобразное объединение в треугольник Ђконституционное право - административное право - гражданское правої формирует фундамент всей системы права.

 

¬о-вторых, административное право служит своего рода Ђматеринской отрасльюї прежде всего дл€ отраслей публичного права, Ђпропитыва€ї и поддержива€ их своими подотрасл€ми, институтами и нормами. Ќапример, финансовое право со своими подотрасл€ми бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношени€х с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкци€х и др. ќтрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаютс€ нормами административного права применительно к той сфере регулировани€, где именно императивность дает наибольший эффект.

 

¬се это предъ€вл€ет повышенные требовани€ к построению системы административного права. ѕриходитс€ руководствоватьс€ при этом достижением таких целей, как обеспечение устойчивой системы органов исполнительной власти, эффективного регулировани€ общественных отношений с помощью функциональных режимов, гарантирование реализации прав и свобод граждан при одновременной охране публичных интересов и общественного пор€дка. ƒостижение указанных целей способствует в конечном итоге эффективному административно-правовому воздействию на общественные процессы и стабильности государственных институтов. ќбщественна€ практика и здесь служит критерием социальной эффективности отрасли права, и нечему удивл€тьс€, если неудачно построенна€ и хаотично развивающа€с€ отрасль административного права не оказывает на реальную жизнь того вли€ни€, к которому оно предназначено.

 

ќтсюда еще одно требование к системе административного права, а именно необходимость ее строгой внутренней упор€доченности и согласованности. —истемна€ целостность отрасли придает ей устойчивость и одновременно способствует целеустремленному и гармоничному развитию. ƒиспропорци€ и внутренние юридические противоречи€ не только ослабл€ют потенциал административного права как такового, но и ведут к его дисбалансу с другими отрасл€ми права.

 

“радиционное построение системы административного права оказалось столь несокрушимым, что сохран€етс€ во всех последних учебниках, книгах и стать€х по административному праву, опубликованных в 1993-2001 гг. ќправдано ли это? ѕо нашему мнению, устойчивость общей части административного права можно объ€снить преемственностью его основных элементов и средств воздействи€. ’от€ и в ней желательны модификации, отражающие скорее насто€щее и будущее врем€, нежели прошедшее. ¬ыделение и существование особенной части едва ли оправдано в современный период по двум причинам.

 

 ак уже отмечалось, изменилось содержание административного права, которое ныне регулирует не только собственно управленческие отношени€. –азвитие отраслей и сфер нельз€ рассматривать и оценивать только через призму управлени€, поскольку в них сильнее развиваютс€ гражданско-правовые средства регулировани€ и начала саморегул€ции. ƒа и сами отрасли, сферы начинают приобретать права гражданства и постепенно превращатьс€ сначала в самосто€тельные отрасли законодательства, а затем и права. ¬едь социальное право в широком смысле становитс€ в один р€д с публичным и частным правом.

 

ћожно было заметить и еще одно обсто€тельство. јдминистративное право фактически не делилось на подотрасли. ¬ общей части таковых, по сути дела, не было, а в особенной части их замен€ли институты, построенные сообразно отраслевому делению не по правовому критерию, а по экономико-управленческому (в основу бралась классификаци€ отраслей и сфер народного хоз€йства). ќтрасль права в итоге оказывалась нечетко структурированной и плохо системно упор€доченной.

 

ѕри определении предмета и системы административного права целесообразно отказатьс€ прежде всего от его традиционного делени€ на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности.

 

ќтрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурна€ (предмет административного права, сферы регулировани€, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственна€ служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организаци€ государственного управлени€ в сферах и отрасл€х.

 

≈ще раз подчеркнем: необходимо различать систему административного права и систему административно-процессуального законодательства. ≈стественно, в основном и главном они совпадают - по целевой ориентации, по принципам построени€, по структурно-нормативным подразделени€м. ¬се же система административного права, будучи отражением науки административного права, идет как бы впереди и служит концептуально-нормативной ориентацией дл€ системы законодательства. ѕоследнее представл€ет собой структурно упор€доченный массив действующих административно-правовых актов.

 

“еоретическа€ модель, нередко окрашенна€ субъективными тонами ученых, исследователей, как бы порождает этот массив, но между ними всегда были, есть и будут несоответстви€ и отклонени€. Ќе всегда научна€ теори€, ориентированна€ на правовое познание, верно отражает потребность административно-правовой практики. ƒовольно часто политики и государственные органы принимают акты преимущественно по соображени€м политических и иных интересов, практических задач. «аконодательство и весь административно-правовой массив нередко стро€тс€ и развиваютс€ ситуационно, а научные теории лишь позднее их либо корректируют, либо объ€сн€ют, либо критикуют. ≈сть совпадени€, но имеютс€ и различи€ между структурами административного права и административного законодательства, их подотрасл€ми и институтами.

 

  подотрасл€м административного законодательства можно отнести:

 

а) Ђќрганы исполнительной властиї с выделением институтов Ђ‘едеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)ї, Ђ‘едеральные министерстваї, Ђ»ные федеральные органы государственной властиї, Ђќрганы исполнительной власти субъектов –‘ (общие вопросы)ї, Ђ¬иды исполнительных органов субъектов –‘ї. «аметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;

 

б) Ђ√осударственна€ служба (общие вопросы)ї с выделением институтов Ђ√осударственна€ служба в федеральных государственных органахї, Ђ√осударственна€ служба в государственных органах субъектов –‘ї, Ђ√осударственна€ служба в государственных учреждени€х и предпри€ти€хї;

 

в) Ђјдминистративно-правовые режимыї с институтами Ђ„резвычайное положениеї, Ђ¬оенное положениеї, Ђ“аможенный режимї, Ђ‘ункциональные режимыї;

 

г) Ђ–егистрационно-легализующа€ де€тельностьї институтами Ђ√осударственна€ регистраци€ї, ЂЋицензированиеї, Ђ—тандартизаци€ї и т.п.

 

д) Ђ√осударственное управление в сферах государственной жизниї с институтами Ђ–азграничение функций между органами –‘ и органами ее субъектовї, Ђ омпетенци€ органов исполнительной властиї, Ђѕрин€тие решенийї и т.п. »нституты данной подотрасли воспроизвод€тс€ специфическим образом в рубриках классификатора, посв€щенного другим отрасл€м законодательства (в области экономики, охраны природы, образовани€, культуры, обороны и т.д.);

 

е) Ђ онтрольно-надзорна€ де€тельностьї с институтами Ђ”четї, Ђ онтрольї, ЂЌадзорї.

 

÷елый р€д институтов административного права и законодательства может подраздел€тьс€ на пединституты. Ќо и это деление дл€ них не всегда совпадает. Ћибо научна€ концепци€ обгон€ет практику развити€ законодательства, либо наоборот.

 

¬ рамках административного права выдел€емое админитра-тивно-процессуальное законодательство также делитс€ на Ђјдминистративные процедурыї, Ђѕроцедуры обеспечени€ прав граждан в управленииї, Ђјдминистративное правонарушение и административна€ ответственностьї, Ђѕроизводство по административным деламї, Ђјдминистративна€ юстици€ї и иные соответствующие институты. ѕодробнее об этом будет рассказано в разд. V. ѕока же, кроме  одекса об административных правонарушени€х, почти нет продвижени€ вперед в данной сфере.

 

ќсобо подчеркнем необходимость строго системного построени€ административного права в теоретическом и практическом планах. „ленение отрасли на подотрасли, институты, пединституты, акты, нормы отражает не просто их св€зь, но также и св€зь субординированную. Ќамеченное соотношение частей отрасли должно служить основой дл€ ее пропорционального и гармоничного развити€. ƒиспропорции и нарушени€ естественных св€зей порождают юридические коллизии и дисбаланс.

 

Ќапример, недооценка принципов административно-правового регулировани€ привела в первой половине 90-х гг. к €вному умалению роли механизмов государственного управлени€ федеральной собственностью и значени€ нормативной регул€ции экономико-рыночных отношений физических и юридических лиц. ѕравова€ поддержка и защита предпринимателей подмен€етс€ произволом и коррупцией чиновников.

 

ѕотер€ стратегии государственного развити€ и противоборство политических сил в ее определении привели к разновременному прин€тию законов об органах исполнительной власти на уровне ‘едерации и ее субъектов. ѕодчас Ђчастные актыї об информации обгон€ли Ђбазисные актыї. Ќередко выборы губернаторов проходили без уставов областей, без законов об их статусе. Ёти уроки нужно учитывать и в насто€щем, и в будущем.

 

—делаем акцент на развитие административного и административно-процессуального законодательства. „ерез призму их конституционного основани€ в п. Ђкї ст. 72  онституции –‘ обе отрасли законодательства отнесены к совместному ведению ‘едерации и ее субъектов. ¬опрос в том, каковы их система, источники, св€зи между собой и с другими отрасл€ми, каковы ближайшие и отдаленные перспективы прин€ти€ соответствующих законов.

 

≈ще один вопрос св€зан с одобренным ”казом ѕрезидента –‘ от 15 марта 2000 г. классификатором правовых актов. ѕо нашему мнению, в предложенном проекте отражены разные основани€ классификации правовых актов. ¬ыделение нар€ду с предметно-функциональным основанием только отрасли гражданского права и не€сной по объему рубрик Ђ онституционный стройї и Ђќсновы государственного управлени€ї привело к умалению роли административного права. ћежду тем именно Ђдуэтї гражданского и административного права позвол€ет дать комплексную характеристику форм и объемов правового регулировани€. ¬ св€зи с этим рекомендовано строить систему классификации на основе базовых административно-правовых и гражданско-правовых регул€торов. ѕеренесение их из упом€нутого классификатора отраслей законодательства во все рубрики классификации актов дает прочную научную основу.

 

ѕредстоит более точно урегулировать сочетание общих административно-правовых и гражданско-правовых регул€торов и их отражение в каждой из предметно-функциональных сфер. ѕрименительно к первой группе можно выделить акты: а) об исполнительных органах государственной власти; б) о государственной службе; в) об административных режимах; г) об административных правонарушени€х и административной ответственности; д) об обеспечении участи€ граждан в государственном управлении (жалобы, информаци€, обращени€ и т.п.).

 

І 2. јƒћ»Ќ»—“–ј“»¬Ќќ-ѕ–ј¬ќ¬јя ѕ–≈≈ћ—“¬≈ЌЌќ—“№

 

— правом всегда св€зывают упор€доченность и стабильность общественных отношений. Ќо оно же выступает и динамичным фактором, отражающим происход€щие изменени€ в обществе и государстве и формирующим новые отношени€. —охранение, Ђудержаниеї привычной устойчивости свойств и механизмов правового регулировани€ €вл€етс€ важной задачей. Ќе менее существенно, не наруша€ Ђправо устойчивостиї, изменить правовое регулирование или даже ввести новые правовые принципы. ѕоиск меры Ђстарогої и Ђновогої в праве был и остаетс€ актуальной задачей. ¬ новейшей истории и в современный период она обострилась ввиду происход€щих в каждом обществе революционных или эволюционных преобразований.

 

¬ли€ние перемен на право весьма ощутимо. ќсобенно это касаетс€ административного права как наиболее универсального по охвату регулируемых отношений и подвижного. ѕрерывность и непрерывность административно-правового развити€ служат его важнейшими индикаторами, про€вл€€сь как применительно к административно-правовой системе в целом, так и к отдельным ее элементам. ќбщественна€ практика богата как удачными, так и неудачными решени€ми данной проблемы.

 

ѕравопреемственность есть сохранение прежнего правового состо€ни€ в изменившихс€ услови€х. ќно выражает тот Ђмомент поко€ї, который присущ любому общественному процессу. јдминистративно-правова€ преемственность означает сохранение действующих ранее административно-правовых регул€торов и норм и признание их роли в новой общественной ситуации. ѕравовые нормы живут нередко дольше государств, в рамках которых они по€вились, и подчас надолго переживают органы, которые их создали. »ми прежде всего заполн€етс€ вакуум, возникающий в переходные периоды. ¬месте с тем прежние нормы и институты могут обеспечивать решение новых задач, но при одном условии: если они соответствуют новой политике и вводимым новой властью деклараци€м и конституци€м. “аковы главные критерии административной правопреемственности.

 

»стории были известны примеры бережного отношени€ к системе административного права в целом или ее основным элементам. ¬о ‘ранции за последние два столети€, несмотр€ на многократные изменени€ государственного стро€, сохранились черты наполеоновской администрации на местах, административной юрисдикции. »х можно без труда обнаружить и в сегодн€шней ‘ранции. √ермани€ также удерживала привычные административные структуры и учреждени€, процедуры их де€тельности на прот€жении XX в.

 

¬ –оссии, как уже отмечалось выше, после революции произошел полный отказ от прежней системы права. Ќо, как ни парадоксально, в системе социалистического права административное право зан€ло свое место со многими прежними элементами. ¬идимо, устойчивость административно-правового Ђобслуживани€ї и привычность к нему населени€ преодолевала радикализм новых правовых принципов. ¬ообще, исторически административно-правовые традиции оказались очень сильными во многих странах, позвол€€ удерживать управление государственными делами на уровне естественно необходимого стандарта дл€ жизнеде€тельности граждан, государства и общества. ѕравопреемственность как бы объективно пробивала себе дорогу в жизнь.

 

ѕослевоенный период и особенно конец XX в. богаты событи€ми Ђпрерывностиї и Ђнепрерывностиї административного управлени€ и регулировани€. ¬спомним два событи€. ќдно из них св€зано с областью —аар, котора€ после войны переходила от ‘ранции к √ермании. 27 окт€бр€ 1956 г. был подписан Ђƒоговор о —аареї, установивший трехлетний переходный период. ¬ течение этого срока —аар оставалс€ в таможенном и валютном союзе с ‘ранцией, в определенных област€х действовало французское право. Ѕыла договоренность о шахтах на —ааре и о пор€дке использовани€ добываемого там угл€, о каналах на реке ћозель до рейнского усть€. ¬ итоге такой согласованной правопреемственности вопрос о статусе —аара был решен спокойно дл€ обоих государств.

 

¬ известной мере сходным был режим преобразовани€ „ехословакии в два независимых государства - „ехию и —ловакию. ѕоказательно, что новый статус √онконга, бывшей британской колонии, а теперь зоны  ита€ с особым административным статусом, предусматривает сохранение действи€ законодательства (до 2047 г.), прежних административных структур, финансово-торговых отношений.

 

ќстрые конфликты были в св€зи с распадом —оциалистической ‘едеративной –еспублики ёгослави€. –аспад —оюза ——– сопровождалс€ серьезным Ђразваломї административно-правовых отношений.

 

Ќапомним, что на рубеже 1988-1991 гг. возникла остра€ необходимость четко определить пон€тие и режим переходных периодов с учетом изменений в отношени€х —оюза ——– с республиками и круп-ны.х преобразований государственных структур, в экономике, социальной и иных сферах, в правовой системе. ќтсутствие общепризнанного понимани€ такого режима либо поспешно вводимые переходные периоды вели к разрушению сложившихс€, экономических и иных св€зей, к обострению противоречий «атрудн€лс€ поиск согласованных решений и постепенное и согласованное введение новых структур, норм и т.п.

 

¬ качестве примера можно сослатьс€ на ѕостановление ¬ерховного —овета Ёстонской ——– от 30 марта 1990 г. Ђќ государственном статусе Ёстонииї, в котором территори€ Ёстонии признавалась оккупированной. ”тверждалось, что не прервано существование Ёстонской республики de jure. √осударственна€ власть —оюза ——– в Ёстонии была признана незаконной, и провозглашено начало восстановлени€ Ёстонской республики, объ€влен переходный период, который завершитс€ формированием конституционных органов власти Ёстонской республики.

 

¬ «аконе Ђќб основах временного пор€дка управлени€ Ёстониейї от 16 ма€ 1990 г. было предусмотрено прекращение подчиненности органов власти, управлени€, суда и прокуратуры Ёстонской ——– соответствующим органам —оюза ——–. ¬се. нормативные акты действуют на территории Ёстонии, если они не противоречат насто€щему закону и последующим актам Ёстонской республики. »х об€заны исполн€ть все государственные органы, предпри€ти€, организации и частные лица. “акими решени€ми был создан очередной конституционный конфликт, которого можно было бы избежать. ƒл€ этого целесообразно было исходить из признани€ такого режима переходного периода, который характеризовалс€ бы следующими признаками.

 

¬о-первых,  онституци€ ———– и законы ———– отражают компетенцию ‘едерации, установленную по воле всех ее членов. ј это не допускает ее изменени€ произвольно, отдельной республикой, до подписани€ нового —оюзного ƒоговора. ≈сть презумпци€ Ђправовой св€занностиї и преемственности субъектов ‘едерации.

 

¬о-вторых, режим переходного периода должен устанавливатьс€ как обоюдный, дл€ всех его участников. —оюз ——– также стремилс€ к обновлению своей структуры, что требовало времени. Ќе случайно в «аконе ———– Ђќ пор€дке решени€ вопросов, св€занных с выходом союзной республики из ———–ї был установлен переходный период (до 5 лет) дл€ решени€ всех вопросов, возникающих в св€зи с выходом республики и последстви€ми дл€ других членов —оюза, а также процедуры их разрешени€ и признан согласительный, а не ультимативный способ рассмотрени€ споров, претензий и т.п.

 

¬-третъих, нет оснований в одностороннем пор€дке прекращать действие одних институтов и норм и замен€ть их другими. Ѕолее оправдано существование смешанных институтов, норм и их постепенное изменение либо исчезновение и замена новыми. ѕоказательно, например, что в прин€той в сент€бре 1990 г. ƒекларации о государственном суверенитете “атарии устанавливаетс€, что на ее территории в переходный период (к статусу республики) продолжаетс€ действие федеративного и союзного законодательства.

 

¬ услови€х формировани€ новых политических и экономических отношений, создани€ новых структур складываетс€ неизвестное ранее соотношение закона и договора. «десь есть два интересных аспекта. ќдин св€зан с соотношением международного договора и законодательного акта, который можно проиллюстрировать на примере Ёстонии и √рузии. ѕуть к государственной независимости Ёстонии, провозглашенной ¬ерховным —оветом республики, пролегает через признание мирного договора между –оссией и Ёстонией от 2 феврал€ 1920 г. действующим, а ƒекларации √осударственной ƒумы и «акона ———– 1940 г. о прин€тии Ёстонии в состав ———– недействительными и не имеющими юридической силы.

 

¬ерховный —овет √рузинской ——– в постановлени€х от 9 марта и 20 июн€ 1990 г. признал несправедливо нарушенным договор между √рузией и –оссией от 7 ма€ 1920 г. и счел необходимым восстановить институты ƒемократической –еспублики √рузии. ќбъ€вление незаконными —оюзного рабоче-кресть€нского ƒоговора между √——– и –—‘—– от 21 ма€ 1921 г. и союзного договора об образовании «акавказской федерации от 12 марта 1922 г-, ƒоговора об образовании ———– от 30 декабр€ 1922 г. влекло -по этой логике - отмену  онституций √рузинской республики 1937 и 1978 гг. и всех законов.

 

¬ обоих случа€х даетс€ ссылка на приоритет норм международного права и соответствующих договоров перед национальным законодательством. “ак ли это? ѕриведем р€д аргументов. ƒо второй мировой войны приоритет международно-правовых документов не был универсально признан. ѕожалуй, лишь после прин€ти€ ”става ќќЌ и других крупных международно-правовых актов официально утверждаетс€ приоритет общечеловеческих ценностей и международного права. ѕоэтому нельз€ категори€ми сегодн€шнего дн€ давать оценки документам прошлых дес€тилетий.

 

«аключение договоров с –оссией тер€ло силу по трем соображени€м. ѕервое - договор с Ёстонией был мирным, подвод€щим черту под окончанием войны, а не учредительным, и поэтому утратил свое значение. ¬торое. ѕо  онституци€м ———– 1924 и 1936 гг. ведение внешних дел и вступление в международные отношени€ было отнесено республиками к ведению —оюза ——–. ѕроизошла смена субъектов международно-правовых отношений.

 

“ретье. ¬полне легальной была процедура включени€ республик в состав ———– на основе либо добровольных соглашений, либо деклараций законодательной власти Ёстонии и упом€нутого «акона ———–, который изменил статус республики и тем самым изменил и прекратил ее пр€мые международно-правовые об€зательства. јкт вхождени€ в любом случае имеет между народно-правовой характер. — 1944 г. союзные республики на основе закона получили право вступать во внешние сношени€, что и было закреплено в конституци€х.

 

Ќельз€ в одностороннем пор€дке измен€ть юридическое состо€ние субъектов права, если закон предусматривает иные процедуры. «аконно учрежденна€ власть не может аннулировать себ€, не отменив законные основани€ своего существовани€, а оно порождено не только республиканскими, но и федеральной конституцией и законами.

 

Ёти соображени€ хотелось бы высказать в св€зи с происход€щим поиском новых государственно-правовых форм межнациональных отношений. ѕрименительно ко второму, внутреннему аспекту соотношени€ закона и договора нужно откровенно отметить €вное забвение в прошлом договорных отношений. Ќо их приоритет в –оссии конца 90-х гг. - ина€ крайность.

 

≈сли рассмотреть более подробно некоторые конкретные вопросы административной правопреемственности, то можно отметить следующее. — изменением, отменой прежней и прин€тием новой конституции может определ€тьс€ срок и период действи€ прежних органов исполнительной власти. ”станавливаетс€ принцип, согласно которому прежние акты признаютс€ действующими, если они не противоречат новой конституции и учредительным договорам. “ак было с оформлением распада ———– в 1991 г. и в св€зи с подписанием соглашени€ о создании —Ќ√. » до сего дн€ немало законодательных и подзаконных актов бывшего —оюза ——– действуют вплоть до прин€ти€ соответствующего закона, постановлени€, положени€ или неопределенное врем€.

 

ƒругой вопрос касаетс€ правопреемственности органов исполнительной власти. ≈го решение происходит в двух аспектах. ѕервый - административно-правовой, св€занный с прин€тием правового акта, признающего преемственность функций, полномочий того или иного органа.

 

Ќапример, в ѕостановлении ѕравительства –‘ от 16 но€бр€ 1996 г. Ђ¬опросы ћинистерства св€зи –оссийской ‘едерацииї установлено, что ћинистерство св€зи –‘ €вл€етс€ правопреемником ‘едеральной службы, почтовой св€зи –‘. Ќа него возложено осуществление функций упраздненной ‘едеральной службы.

 

¬ ѕостановлении ѕравительства –‘ от 29 окт€бр€ 1996 г. Ђ¬опросы √осударственного комитета –оссийской ‘едерации по науке и техникеї установлены основные задачи названного госкомитета как правопреемника ћинистерства науки и технической политики. ¬ п. 2 дан перечень задач, в п. 5 установлено, что учреждени€ и организации, находившиес€ в ведении упраздненного министерства, подведомственны √оскомитету по науке и технике. «а работниками госкомитета сохранены услови€ медицинского обслуживани€, действовавшие дл€ работников упраздненного министерства. Ќередко в подобных случа€х сохран€ютс€ за новым органом прежние здани€ и иное имущество.

 

¬ законодательстве субъектов –‘ также регулируютс€ те или иные вопросы административной правопреемственности ¬ ”ставе ¬оронежской области записано, что в случае досрочного прекращени€ полномочий главы администрации области его полномочи€ временно, до избрани€ нового главы администрации, исполн€ет его первый заместитель (п. 5 ст. 34). ѕункт 6 ст. 50 ”става —вердловской области предусматривает, что в случае отрешени€ губернатора от должности его полномочи€ переход€т к председателю правительства области. »на€ формула содержитс€ в ”ставе  алининградской области -администраци€ области действует в пределах срока полномочий главы, администрации (губернатора) и слагает свои полномочи€ перед вновь избранным главой администрации (губернатором) области, продолжа€ по его поручению выполн€ть свои об€занности до сформировани€ администрации области нового состава (ст. 41).

 

«аконодательство о государственной службе регулирует те или иные периоды продолжени€ де€тельности руководителей, должностных лиц в прежнем объеме их полномочий. ¬се это €вл€етс€ непрерывностью осуществлени€ функций управлени€ и регулировани€ в отрасли, сфере, регионе. ƒаже ротаци€ и смен€емость не подрывают этого принципа. “ак, п. 9 ѕоложени€ о ‘едеральной службе –оссии по регулированию естественных монополий в области св€зи, утвержденного ѕравительством –‘ 10 но€бр€ 1996 г., предусматривает дл€ обеспечени€ преемственности в работе правлени€ ‘едеральной службы ежегодную, начина€ с п€того года его работы, замену до одной трети членов правлени€.

 

¬озникает вопрос: €вл€етс€ ли юридическим лицом орган или его структурные подразделени€ - управлени€ делами, хоз€йственное управление? ѕо нашему мнению, таковым €вл€етс€ орган, делегирующий осуществление статуса юридического лица своей структуре.

 

ƒругой аспект правопреемственности субъектов административного права св€зан с общим пор€дком правопреемства при реорганизации юридических лиц. ќн установлен в ст. 58 √  –‘ в –азных вариантах.

 

ѕервый - при сли€нии юридических лиц права и об€занности каждого из них переход€т к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом.

 

¬торой - при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переход€т права и об€занности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным актом.

 

“ретий - при разделении юридического лица его права и об€занности переход€т к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом.

 

„етвертый - при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к каждому из них переход€т права и об€занности реорганизованного юридического лица в соответствии с разделительным балансом.

 

ѕ€тый - при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переход€т права и об€занности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом.

 

√  –‘ регулирует пор€док сохранени€ прав на имущество при переходе предпри€ти€ или учреждени€ к другому собственнику. ѕри переходе права собственности на государственное или муниципальное предпри€тие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предпри€тие сохран€ет право хоз€йственного ведени€ на принадлежащее ему имущество. ѕри переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохран€ет право оперативного управлени€ на принадлежавшее ему имущество.

 

 

І 3. —ќќ“ЌќЎ≈Ќ»≈ јƒћ»Ќ»—“–ј“»¬Ќќ√ќ ѕ–ј¬ј — ƒ–”√»ћ» ќ“–ј—Ћяћ» ѕ–ј¬ј

 

ќрганически целостна€ система права предполагает единство целей и принципов правотворчества, построени€ правовой системы, механизмов правоприменени€. ќбщее теоретико-методологическое единство обеспечиваетс€ правопониманием, типичным дл€ гражданского общества, теми иде€ми и концепци€ми, которые дают устойчивую нормативную ориентацию в государстве. ј отсюда неизбежные общесистемные характеристики законодательства, которые превращают его из суммы законодательных актов в структурно упор€доченный правовой массив. ќбщие принципы, конституционна€ классификаци€ правовых актов, критерии выделени€ структурных частей законодательства (отраслей, массивов, комплексов) и их соотношени€ между собой, базовое значение конституции, ее норм, пон€тий и терминов, законодательные приоритеты, нормативно-функциональные св€зи, процедуры предотвращени€ и преодолени€ юридических коллизий - вот ось, которой скрепл€етс€ система законодательства.

 

¬ общественной практике, однако, допускаетс€ много отступлений от единых принципов правотворчества и правоприменени€. Ќарушаетс€ Ђчистотаї отраслевых р€дов системы права и системы законодательства, с одной стороны, неумело наход€т соотношение между ними либо искусственно изолируют их - с другой. ћножество внутренних противоречий разрывают целостную правовую ткань и снижают эффективность системного правового воздействи€ на общественные процессы. јдминистративное право нередко Ђтонетї в общей правовой пучине.

 

ѕоэтому считаем нужным выделить те линии соотношени€ административного права с другими отрасл€ми права, которые столь необходимы. –ечь идет, во-первых, о согласованном применении норм административного права и норм других отраслей права, во-вторых, об обеспечении комплексного действи€ административно-правовых и иных норм, в-третьих, о заимствовании методов регулировани€ других отраслей права там, где "они могут дать больший эффект, чем императивные методы, в-четвертых, о включении административно-правовых норм в состав других отраслей и, напротив, включение последних в Ђтканьї административно-правового регулировани€, в-п€тых, о корректности взаимных отсылок как способе юридико-функциональных Ђсв€зок нормї разных правовых актов, в-шестых, о коллизионном праве как механизме устранени€ юридических коллизий.

 

ѕо€сним теперь подробнее наиболее типичные модели взаимоотношений административного права с другими отрасл€ми права. ≈стественно, наиболее тесные св€зи административного права складываютс€ с отрасл€ми публичного права и прежде всего с конституционным правом. Ёти отрасли столь близки, что могут считатьс€ своего рода правовыми близнецами. ¬ них наиболее €рко и полно выражены природа, институты и нормы публичного права. ¬ немалой степени близки и другие составные части отраслей и это во многом объ€сн€етс€ самой природой конституционного права как ведущей отрасли права. ќно регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, важнейшие общественные отношени€. Ќормы конституционного права обладают высшей юридической силой и служат Ђправоис-точникомї других отраслей. Ќормативные пон€ти€ и термины играют роль Ђобщего знаменател€ї (—м.: подробно: ¬.≈. „иркин. ќсновы конституционного стро€. - ћ.: ћанускрипт, 1996).

 

—истема конституционного права и объекты правового регулировани€ весьма близки к системе административного права. ѕо нашему мнению, отрасль конституционного права можно разделить на следующие подотрасли: а) конституционный статус –оссийского государства (природа, цели, элементы - территории и границы, гражданство и др., атрибуты - герб, флаг и т.д.); б) статус личности и гражданина; в) организаци€ государственной власти; г) федеративное устройство государства; д) пр€ма€ демократи€, избирательное право; е) парламентское право; ж) местное самоуправление; з) правова€ система; и) статус общественных институтов (общественные объединени€, —ћ» и др.).

 

—труктуру конституционного законодательства целесообразно строить в соответствии со структурой отрасли конституционного права, Ђнаполн€€ї каждую ее подотрасль четко структурированным правовым материалом и одновременно развива€, дополн€€ и конкретизиру€ эти подотрасли. Ќапример, подотрасль Ђвї конституционного права может быть основой дл€ структуризации такой адекватной ей подотрасли конституционного законодательства, как Ђорганы государственной властиї со своими субподотрасл€ми - Ђ¬иды государственных органовї, Ђѕрезидент –‘ї, Ђ‘едеральное —обрание –‘ї, Ђѕравительство –‘ї и т.д. ѕодотрасль Ђдї может быть развита в таких подотрасл€х конституционного законодательства, как Ђ»збирательное право. ¬ыборыї, Ђ–еферендумї, Ђ—обрани€ гражданї и т.д.   подотрасле-вым институтам целесообразно отнести статус избирателей, кандидатов, избирательных комиссий, процедуры выборов и голосовани€.

 

 ак видно, наблюдаетс€ немалое сходство подотраслей и институтов конституционного и административного права. Ќередко оно достигает такой степени, что приходитс€ очень тонко раздел€ть Ђслоиї их правового регулировани€. ≈сть совпадающие институты, например, статус органов исполнительной власти и прежде всего ѕравительства. ¬ конституционном праве закреплены его основные элементы - природа органа, пор€док образовани€, основные полномочи€. ¬ административном праве сумма актов подробно регулирует правовое положение ѕравительства и его полномочи€ как в ‘ « Ђќ ѕравительстве –оссийской ‘едерацииї, так и в тематических и иных законах. “рансформаци€ конституционно урегулированных полномочий в соответствующие нормы текущего законодательства оказываетс€ непростым делом.

 

¬есьма сходны также нормы конституционного и административного права. ¬ них одной стороной всегда выступает государственный орган либо его участие опосредовано.

 

ѕравильное соотношение публичных и частных интересов диктует применение и оценку административно-правовых и гражданско-правовых норм. ѕоскольку нормы одной отрасли защищаютс€ нормами другой отрасли, административное право следует рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм.

 

ѕриведем р€д иллюстраций из √  –‘. ¬ п. 3 ст. 2 установлено, что к имущественным отношени€м, основанным на административном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не примен€етс€, если иное не предусмотрено законом.

 

¬ ст. 3 Ђ√ражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского праваї установлено, что гражданское законодательство состоит из кодекса и прин€тых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношени€, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 √  –‘. ¬ведено важное правило - нормы гражданского права, содержащиес€ в других законах, должны соответствовать кодексу.

 

ќтношени€, указанные в пп. 1 и 2 ст. 3 √  –‘, могут регулироватьс€ также указами ѕрезидента –‘, которые не должны противоречить кодексу и иным законам. Ќа основании и во исполнение кодекса и иных законов, указов ѕрезидента ѕравительство –‘ вправе принимать постановлени€, содержащие нормы гражданского права.

 

¬ случае противоречи€ указа ѕрезидента или постановлени€ ѕравительства кодексу или иному закону примен€етс€ кодекс или соответствующий закон. ƒействие и применение норм гражданского права, содержащихс€ в указах ѕрезидента и постановлени€х ѕравительства, определ€ютс€ правилами кодекса.

 

ћинистерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случа€х и в пределах, предусмотренных √  –‘, другими законами и иными правыми актами.

 

ѕрименительно к отношени€м, возникающим до введени€ в действие акта гражданского законодательства, он примен€етс€ к правам и об€занност€м, возникшим после введени€ его в действие. ќтношени€ сторон по договору, заключенному до введени€ в действие акта гражданского законодательства, регулируютс€ в соответствии со ст. 422 √  –‘.

 

—тать€ 16 √  –‘ Ђ¬озмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправлени€ї гласит: Ђ”бытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействи€) государственных органов, органов местного самоуправлени€ или должностных лиц этих органов, в том числе издани€ не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправлени€, подлежат возмещению –оссийской ‘едерацией, соответствующим субъектом –оссийской ‘едерации или муниципальным образованиемї.

 

”регулировано участие –‘, субъектов –‘, муниципальных образований в отношени€х, регулируемых гражданским законодательством.

 

–оссийска€ ‘едераци€, субъекты –‘: республики, кра€, области, города федерального значени€, автономна€ область, автономные округа, а также городские, сельские поселени€ и другие муниципальные образовани€ выступают в отношени€х, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

 

  субъектам гражданского права, указанным в п. 1 ст.- 124 √  –‘, примен€ютс€ нормы, определ€ющие участие юридических лиц в отношени€х, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

 

ќт имени –‘ и субъектов –‘ могут своими действи€ми приобретать и осуществл€ть имущественные и личные неимущественные права и об€занности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определ€ющими статус этих органов.

 

ќт имени муниципальных образований своими действи€ми могут приобретать и осуществл€ть права и об€занности органы местного самоуправлени€ в рамках их компетенции, установленной актами, определ€ющими статус этих органов.

 

¬ случае и в пор€дке, предусмотренных федеральными законами, ”казами ѕрезидента –‘ и постановлени€ми ѕравительства –‘, нормативными актами субъектов –‘ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправлени€, а также юридические лица и граждане (ст. 125 √  –‘).

 

—огласно ст. 126 √  –‘ –оссийска€ ‘едераци€, субъект –‘, муниципальное образование отвечают по своим об€зательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хоз€йственного ведени€ или оперативного управлени€, а также имущества, которое может находитьс€ только в государственной или муниципальной собственности.

 

ёридические лица, созданные –‘, субъектами –‘, муниципальными образовани€ми, не отвечают по их об€зательствам.

 

–оссийска€ ‘едераци€, субъекты –‘, муниципальные образовани€ не отвечают по об€зательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

 

–оссийска€ ‘едераци€ не отвечает по об€зательствам субъектов –‘, муниципальных образований.

 

—убъекты –‘, муниципальные образовани€ не отвечают по об€зательствам друг друга, а также по об€зательствам –‘.

 

ѕравила пп. 2-5 ст. 126 не распростран€ютс€ на случаи, когда –‘ прин€ла на себ€ гарантию (поручительство) по об€зательствам субъекта –‘, муниципального образовани€ или юридического лица либо указанные субъекты, прин€ли на себ€ гарантию (поручительство) по об€зательствам –‘.

 

»нтересна ст. 426 √  –‘, устанавливающа€ правила о публичном договоре. Ёто договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее об€занности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые така€ организаци€ по характеру своей де€тельности должна осуществл€ть в отношении каждого, кто к ней обратитс€.  оммерческа€ организаци€ не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключени€ публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами. ÷ена товаров, работ и услуг, а также иные услови€ публичного договора устанавливаютс€ одинаковыми дл€ всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускаетс€ предоставление льгот дл€ отдельных категорий потребителей.

 

ќтказ коммерческой организации от заключени€ публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить дл€ него соответствующие работы не допускаетс€. ѕри необоснованном ее уклонении от заключени€ публичного договора примен€ютс€ положени€, предусмотренные п. 4 ст. 445 √  –‘.

 

¬ случа€х, предусмотренных законом, ѕравительство –‘ может издавать правила, об€зательные дл€ сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положени€ и т.п.).

 

”слови€ публичного договора, не соответствующие требовани€м об установлении одинаковых условий дл€ всех потребителей, а также издаваемым ѕравительством правилам, ничтожны.

 

ќбразно говор€, административное право выступает как шпага, защищающа€ Ђюридическую честь Ђпубличного права и одновременно гражданского права. “ака€ роль указанных отраслей права объ€сн€етс€ прежде всего широтой применени€ императивного метода административного права и широтой использовани€ диспозитивного метода, метода дозволени€ в гражданском праве. Ёти отрасли - самые объемные по своему регулированию. — другой стороны, они как бы Ђпосылаютї свои методы в другие отрасли, где дл€ их применени€ есть простор. ¬едь известна€ комплексность присуща почти всем отрасл€м права, и такому соседству не приходитс€ удивл€тьс€.

 

√ражданское законодательство –оссии с прин€тием двух частей нового √ , многих экономических законов, с выходом в свет целого р€да книг получило мощное развитие (—м.: √ражданское право –оссии.  урс лекций. „асть перва€. ќтв. ред. ќЌ. —адиков - ћ.: ёрид. лит., 1996, с. 7-13, √ражданское право. ѕод ред. ё. . “олстого, ј.ѕ. —ергеева. „асть I. - —.-ѕетербург, “еис, 1996, с. 12-13, ѕроблемы современного гражданского права. ћ.: √ородец, 2000). ”ченые-цивилисты отграничивают гражданское право от административного права, во-первых, применением к имущественным отношени€м властных, об€зательных методов регулировани€ и наличием специфических мер административной ответственности, примен€емых с соблюдением особых административных процедур, во-вторых, регулированием нормами административного права организационных отношений, возникающих в сфере производства, распределени€, обмена и потреблени€. ¬ыделение либо параллельность административно-правовых отношений в круге комплексных отношений служит, как видно, водоразделом между гражданским и административным правом.

 

» все же взаимопроникновение и переплетение норм этих отраслей права становитс€ более глубоким и масштабным. ќт этого ничуть не уменьшаетс€ их Ђчистотаї, Ђрафинированностьї, а напротив, достигаетс€ сближение и согласование, комплексное и более эффективное воздействие на общественные отношени€. «аметна и Ђрокировкаї, когда те или иные отношени€ переход€т в сферу регулировани€ гражданского или административного права (например, в отношени€х госорганов с предпри€ти€ми), когда методы одной отрасли используютс€ и в другой отрасли (например, договорные формы в административном и нормы о регистрации - в гражданском). ¬ предпринимательском праве (ѕредпринимательское (хоз€йственное) право. “ом 1. /ћ.. ёристъ, 1999), в антимонопольном праве ( онкурентное право –оссийской ‘едерацииї /ћ.: Ћогос, 1999) особенно много административных норм.

 

ќчень Ђтонкие отношени€ї устанавливаютс€ у административного права с семейным правом, регулирующим весьма своеобразные лично-доверительные отношени€ (—м.:  омментарий к —емейному кодексу –оссийской ‘едерации - ћ.:, Ѕ≈ , 1996). «десь административно-правовые нормы служат гарантией реализации и охраны норм семейного права. Ётой главной цели отвечают статьи —  –‘: ст. 3 - о праве ѕравительства принимать нормативные правовые акты в случа€х, непосредственно предусмотренных кодексом, другими законами, указами ѕрезидента, ст. 15-о пор€дке медицинского обследовани€ лиц, вступающих в брак, ст. 11, 19 - об об€занност€х органов загса, ст. 170 - о приведении нормативных правовых актов в соответствие с кодексом.

 

—воеобразны отношени€ между административным правом и отрасл€ми т.н. социального права. ¬ них почти поровну есть нормы публичного и частного права, иногда с €вным преобладанием первых. Ёто экологическое право (—м.: ¬.¬. ѕетров. Ёкологическое право –оссии. - ћ.: Ѕ≈ , 1995), трудовое право, формирующеес€ образовательное право (—м.: ¬.». Ўкатулла. ќбразовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. ќбща€ часть. - ћ.: 1996) и др. Ђѕоле взаимодействи€ї норм названных отраслей права с нормами административного права довольно широкое. ќно позвол€ет последним вводить статус исполнительных органов, должностных лиц, их права, об€занности и ответственность в соответствующих област€х, правовые стандарты и режимы обслуживани€, об€зательные дл€ применени€, устанавливать правила и нормы административной ответственности за их нарушение.

 

“есные св€зи складываютс€ между административным правом и финансовым правом.  ак известно, финансовое право регулирует процесс сбора, аккумул€ции и расходовани€ денежных средств. »сторически оно развивалось то вместе, то в качестве ответвлени€ административного права. ¬ насто€щее врем€ рамки самосто€тельности финансового права расширились, но остаетс€ неизменной некотора€ общность предметов регулировани€ (—м.: ‘инансовое право. ѕод ред. ќ.Ќ. √орбунковой - ћ.: ёристъ, 2000). »зучение управлени€ государственными финансами, финансовой де€тельности государства дополн€етс€ регулированием налоговой сферы, статуса налогоплательщиков и налоговых органов. Ѕюджетное право вплотную примыкает к административному праву прежде всего компетенционными нормами, нормами о статусе соответствующих исполнительных органов, пор€дком их бюджетных взаимоотношений.

 

¬ известной мере банковское право близко соприкасаетс€ с административным правом. ≈сли раньше оно рассматривалось как подотрасль финансового права ввиду жесткой централизованной системы правового регулировани€, то теперь специалисты считают банковское право комплексной отраслью (—м.: √.ј. “осу-н€н. Ѕанковское дело и банковское законодательство в –оссии: опыт, проблемы, перспективы. - ћ.:, ƒело Ћтƒ, 1995; Ѕанковское право –оссийской ‘едерации. ќсобенна€ часть. “ом 1. ѕод ред. √.ј. “осун€на, ћ.: ёристъ, 2001). Ќа наш взгл€д, именно в части публично-правового регулировани€ статуса банков и их кредитно-денежных операций, статуса ÷ентрального Ѕанка –оссии и развити€ банковской системы отчетливо сказываетс€ действие административно-правовых актов и норм.

 

—тремительное изменение и совершенствование таможенного дела повлекло за собой бурное развитие таможенно-правовых норм. ѕо€вилс€ “аможенный кодекс - детище административного права. Ќо признание таможенного права неоднозначно. ќдни считают его институтом административного права (—м.: ƒ.Ќ. Ѕах-рах, —.¬.  ивелов. “аможенное право –оссии. - ≈катеринбург, 1995), другие - самосто€тельной отраслью законодательства комплексного характера (—м.:  омментарий “аможенного кодекса. - ћ.: ёрид. лит., 1996, с. 3-9), третьи - отраслью права (“аможенное право. ќтв. –ед. ј.‘. Ќоздрачев, ћ.: ёристъ, 1998). Ќа данном этапе таможенное право выступает как своеобразна€ подотрасль административного права, где исполнительные органы, их права, об€занности и ответственность, статус участников таможенных отношений урегулированы именно нормами административного права. ¬ дальнейшем ситуаци€ может изменитьс€.

јдминистративное право взаимодействует с уголовным правом и уголовно-исполнительным правом. «десь следует отметить административно-правовую организацию управлени€ в системе исправительно-трудовых учреждений, регул€цию вопросов государственной службы в органах дознани€ и следстви€, во внутренних войсках ћ¬ƒ.

”головное право карает за преступлени€, совершенные в сфере действи€ административных норм. Ёто касаетс€ преступлений против собственности, части преступлений в сфере экономической де€тельности (например, воспреп€тствование законной предпринимательской де€тельности, регистраци€ незаконных сделок с землей и др.), преступлений против общественной безопасности и общественного пор€дка. √лава 32 ”  –‘ посв€щена преступлени€м против пор€дка управлени€, гл. 33 - преступлени€м против военной службы.

 

І 4. —–ј¬Ќ»“≈Ћ№Ќќ≈ јƒћ»Ќ»—“–ј“»¬Ќќ≈ ѕ–ј¬ќ

 

ѕравовые системы разных стран сближаютс€. —равнительное правоведение получает широкое признание. Ќо в прикладном сравнительно-правовом анализе допускаетс€ немало ошибок, как познавательных, так и политико-юридических. ѕрименительно к нашему административному праву можно заметить механическое привнесение процедур управлени€, которые приложимы к органам иностранных государств с иной компетенцией.  опируютс€ акты, которые не Ђложатс€ї в структуру отечественного административного законодательства. —опоставл€ютс€ нормы, акты, институты без учета общей системы национальных законодательств, конкретно-исторических процессов и ситуаций разных стран. Ќередко механическое заимствование чужих норм усиливаетс€ лоббированием с добавлением Ђизвнеї. ¬ итоге нормативные модели рушатс€ в реальной жизни. ѕравовые нормы плохо реализуютс€. ¬едь поведение граждан, должностных лиц, служащих в административно-правовой сфере подчин€етс€ своим внутренним закономерност€м.

 

ћноголетние наблюдени€ свидетельствуют о широком и устойчивом развитии административного права во многих странах. ќно характерно дл€ разных государств в силу той меры общности государственной организации и функционировани€ государственных институтов, котора€ выражена в реализации властных полномочий и единообразном регулировании общественных отношений. ѕри этом наблюдаютс€ и значительные различи€, поскольку административное право каждого государства отражает особенность его традиций и истории, устройство, а также специфику системы права.

 

—ловом, каждое национальное административное право содержит элементы общего, особенного и единичного. ¬опрос заключаетс€ в том, как изучать и оценивать пропорции этих элементов, каким образом воспринимать общие элементы и следовать признаваемым иде€м и доктринам административного пра-, ва. ќтвет на него давалс€ всегда, ибо мыслители, ученые и специалисты часто старались провести сравнительно-правовой анализ в данной сфере. ќписывалс€ административный опыт других стран, их реформы, административные учреждени€. ¬ысказывались оценки по поводу сходства и различий как в историческом плане, так и применительно к современным административно-правовым €влени€м.

 

ѕодобные подходы обнаруживаютс€ в трудах отечественных и иностранных государствоведов и административистов. —ошлемс€ в качестве примера на использование в эпоху петровских административных реформ шведского опыта построени€ государственных учреждений. ƒругой иллюстрацией послужит изданный в –оссии в 1875 г. Ђ—борник государственных знанийї, в котором помещены статьи о сравнении акционерных обществ разных стран, земских повинност€х и местных налогах, обзоры книг Ћ. Ўтейна о полицейском праве, о военном деле, обзоры экономических преобразований в √ермании, исследований английских косвенных налогов (—м.: —борник государственных знаний. ѕрд ред. ¬.ѕ. Ѕезобразова. “ом II. - —.-ѕетербург, 1875).

 

¬нимание к зарубежным материалам было весьма заметным и в трудах таких известных русских юристов, как  оркунов, Ћазаревский, „ичерин и др. ¬ первые годы —оветской власти сохран€лс€ некоторый интерес к изучению иностранных административных учреждений, но постепенно он угасает под вли€нием нарастающей критической линии сравнительного анализа. ќтторжение теорий и практики управлени€ буржуазных государств становитс€ преобладающим в научных и публицистических трудах. » лишь Ђтехнологи€ управлени€ї, Ђстандарты работы учреждени€ї из американского, германского и французского опыта еще долго поддерживаютс€ то в рамках движений за рационализацию управлени€, то научной организации труда в 20-30 гг., то в виде признаний общих принципов науки управлени€ в 60-70-х гг.

 

—пециальному анализу зарубежный административно-правовой опыт подвергалс€ сравнительно редко.

 

¬ качестве немногочисленных иллюстраций могут служить гл. XXXIII ЂЌекоторые вопросы административного права зарубежных социалистических странї и гл. XXXIV Ђќб административном праве буржуазных государствї в учебнике Ђјдминистративное правої (—м.: јдминистративное право. - ћ.: ёрид. лит., 1967). ¬ них рассказывалось о построении и де€тельности правительств, центральных и местных органов государственного управлени€, об органах контрол€ в социалистических странах и административной юстиции в буржуазных государствах, о государственной службе, об управлении в разных сферах.

 

ѕодобные сведени€ были шагом вперед в применении сравнительного метода дл€ изучени€ административного права разных стран. ¬ те же годы на русский €зык были сделаны переводы р€да книг известных административистов социалистических стран.  нига польского юриста ≈. —таросъц€ка ЂЁлементы науки управлени€ї способствовала расширению представлений об управлении как объекте изучени€ административного права, особенно об организации работы управленческих органов и их кадров (—м.: ≈. —таросъц€к. Ёлементы, науки управлени€. - ћ.: ѕрогресс, 1965).

 

ћного специфического можно было обнаружить в книге югославского ад министр ативиста —. ѕоповича Ђјдминистративное право. ќбща€ часть.ї - особенно применительно к соотношени€м государственного и общественного управлени€ в рамках публичного управлени€ и организации общего административного процесса и его видов (—м.. —. ѕопович. јдминистративное право. ќбща€ часть. - ћ.: ѕрогресс, 1968) ¬ те же годы и позднее в отечественной научной литературе по€вл€ютс€ работы, специально посв€щенные институту государственной службы в зарубежных странах, управленческому персоналу. Ѕольшой интерес в свое врем€ вызвал американский Ђ урс дл€ высшего управленческого персоналаї, изданный в 1970 г. в издательстве ЂЁкономикаї.

 

ќсобенно много внимани€ удел€лось системам органов государственного управлени€.  оллективом ученых-юристов восьми социалистических стран был подготовлен двухтомник Ђјппарат управлени€ социалистического государстваї. ¬ нем обсто€тельно охарактеризованы социальное назначение аппарата управлени€, принципы его организации и де€тельности, основы построени€ системы органов управлени€, методы и формы их де€тельности. —ущественное внимание было уделено анализу управленческих решений, обеспечению законности и контрол€, административной юрисдикции, а также государственной службе и организации труда служащих аппарата (—м.: јппарат управлени€ социалистического государства „. 1. - ћ.: ёрид лит., 1976; ч. 2 - ћ.: ёрид. лит., 1977). јвторам удалось в процессе сравнительно-правового исследовани€ показать общие и специфические моменты в построении и де€тельности аппарата управлени€.

 

»зучались центральные органы капиталистических стран (—м.: Ѕ.—.  рылов. ÷ентральный аппарат государственного управлени€ капиталистических стран. - ћ.: Ќаука, 1982). ƒругой вектор сравнительных исследований был посв€щен анализу государственных органов развивающихс€ стран и прежде всего африканских государств. ¬ изучении их государственного аппарата много внимани€ удел€лось президентским и парламентским институтам, судам, меньше - аппарату управлени€. Ќо краткие его характеристики оказались весьма полезными (—м.: √осударственный аппарат. - ћ. Ќаука, 1984).

 

¬полне объ€снимо на этом фоне расширение сравнительно-правовых исследований органов исполнительной власти крупнейших капиталистических государств в последнее дес€тилетие, когда сближение –оссии и других стран стимулировало интересы исследователей в данной сфере. ѕо€вились специальные труды о правительстве, министерствах и ведомствах в зарубежных странах (—м.: ѕравительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. - ћ.: ёрид. лит., 1994), об исполнительной власти, общих тенденци€х ее развити€ и институтах (—м.: »сполнительна€ власть: сравнительно-правовое исследование. - ћ.: 1995J. —трановедческий анализ сочетаетс€ в них с юридико-функциональным анализом, что обогащает общий потенциал науки административного права.

 

Ќовому, более высокому уровню сравнительного изучени€ административного права отвечает учебное пособие Ђјдминистративное право зарубежных странї. ¬ нем даны характеристики административного права —Ўј, ¬еликобритании, ‘ранции, √ермании, »талии, японии,  ита€, Ѕолгарии, ≈гипта. јнализ проведен по р€ду согласованных структурных критериев - особенность административного права и его источников, организаци€ администрации, регулирование административной де€тельности, контроль или административные суды, государственна€ служба, а в некоторых случа€х и региональное и местное самоуправление, локальные акты, административно-правовой статус собственности (—м.: подробно: јдминистративное право зарубежных стран. ѕод. ред. проф. ј.Ќ  озырина. - ћ.: —парк, 1996). Ѕезусловна€ источниковедческа€ польза данного издани€ уменьшаетс€ из-за отсутстви€ общего анализа и сравнени€ систем административного права. ¬ нем скорее есть аналитическа€ информаци€ о правовых системах отдельных стран.

 

ѕоэтому мы считаем необходимым особо подчеркнуть значение теории и методологии сравнительного правоведени€ не только как таковой, в качестве самосто€тельного научного направлени€ и учебной дисциплины, но и применительно к каждой отрасли права, а в данном случае - к административному праву. Ётому посв€щена наша специальна€ книга (—м.: подробно: ё.ј. “ихомиров.  урс сравнительного правоведени€. - ћ.: Ќорма, 1996). ѕравильное и методологически корректное определение целей сравнительно-правового анализа, его объектов и возможных результатов имеет первостепенное значение.  раткий сравнительно-аналитический очерк развити€ административного права послужит иллюстрацией такого подхода.

 

¬ насто€щей книге мы исходим из признани€ такой цели сравнительного административно-правового исследовани€, как познание путем получени€ информационных и аналитических материалов. ќбъектом сравнительно-правового анализа применительно к –оссии и другим государствам могут быть: а) обща€ концепци€ развити€ административного права и его источников; б) концепци€ системы административного законодательства и его подотраслей; в) сопоставление и оценка отраслевых институтов административного права; г) сопоставление отдельных или однородных административно-правовых актов; д) сравнение методов административно-правового регулировани€ в разных сферах государственной жизни.

 

«а рубежом не только накоплен большой опыт административных реформ, но и есть методологи€ их проведени€.

 

“ак, Ўкола национальной публичной администрации ( анада) провела в  вебеке 14 - 17 июл€ 1997 г. в рамках ћеждународной ассоциации школ и институтов администрации и ћеждународной ассоциации информации о документации публичной адлишистпраиии Ђкруглый столї на тему Ђќбщие границы публичной администрации. »змен€ющийс€ мир управлени€: как далеко мы пойдем, чем будем руководствоватьс€ї. Ђ руглому столуї предшествовало составление обзора реформ публичной администрации в разных странах на основе следующего определени€ административной реформы. Ёто - сери€ меропри€тий, результатом которых €вл€етс€ значительное изменение роли государства или структуры, или де€тельности его административного аппарата.

 

¬есьма поучительны вопросы, предложенные участникам.

 

1.  аковы важнейшие факторы проводимой административной реформы (идеологическа€ ориентаци€ правительства, экономическа€ или финансова€ конъюнктура, давление общественности, возможно-сти, создаваемые информационными технологи€ми).

 

2. ¬ключала ли административна€ реформа меры, повли€вшие на степень государственного контрол€, привели ли они к его увеличению или уменьшению. ≈сли это так, то насколько значительными были следующие меры: уплотнение экономического или социального контрол€, €|ектрализаг),и€ властей, создание правительственных корпораций, национализаци€. ≈сли нет, то привело ли уменьшение государственного контрол€ к расплывчатости экономического или социального контрол€, к передаче полномочий на другие уровни управлени€, к формированию партнерства с частным сектором, к приватизации.

 

3. ¬ключала ли административна€ реформа меры, повли€вшие на размер (объем) управлени€. ≈сли да, то создавались ли правительственные департаменты или агентства, увеличилс€ ли штатный уровень, выросло ли производство продукции.

 

4. ¬ключала ли административна€ реформа меры, повли€вшие на структуру управлени€. ≈сли да, то поглощались ли департаменты, агентства, административные единицы, создавались ли более автономные административные единицы, происходила реорганизаци€ услуг, упрощались, устран€лись иерархические уровни, усиливалась ли центральна€ координаци€.

 

5. ¬ключала ли административна€ реформа механизмы систематической оценки преобразований. ≈сли да, то выразилось ли это в оценках индивидуальной зан€тости, административных процедур, политики или программ.

 

6. ¬ключала ли административна€ реформа меры, повли€вшие в целом на управление. ≈сли да, то произошло ли уменьшение административного контрол€ (Ђдої и Ђпослеї), созданы формальные механизмы отчетности, показатели перемен, расширились рыночные механизмы, произошла ли компьютеризаци€ систем, механизаци€ процессов и процедур и т.д.

 

7. ѕовли€ла ли реформа на бюджетное управление. ≈сли да, то снизилс€ ли бюджетный дефицит, бюджет переведен на многогодовой базис, произошло снижение налогов, делегированы ли полномочи€.

 

8. ѕредусматривались ли меры, повли€вшие на эффективность человеческого ресурса управлени€. ≈сли да, то переданы ли права на коллективные договоры, изменились базовые вознаграждени€, облегчились правила набора, мобилизации, классификации работ, произошло ли систематическое обучение персонала (только менеджеров или всего персонала), делегированы, ли права.

 

9. ѕредусматривались ли меры по улучшению оказани€ услуг. ≈ели да, то одобрены гражданские уставы, введены стандарты обслуживани€, происходит ли систематическое консультирование потребителей и вы€снение степени их удовлетворенности, ввод€тс€ ли электронные новшества.

 

10. Ќа каких ценност€х основываетс€ административна€ реформа. Ёффективность и производительность, качество обслуживани€ клиентов, подотчетность управл€ющих, индивидуальное предпринимательство, государственное покровительство.

 

11.  акие п€ть наиболее важных проблем национальное правительство должно решать в ближайшие годы.

 

¬ сравнительном плане исследовани€ административного права различных государств провод€т их научно-исследовательские центры. ћногие университеты в —Ўј, ‘ранции, √ермании, јнглии, ѕольше зан€ты компаративистской административно-правовой проблематикой. ¬ –оссии ее разраба





ѕоделитьс€ с друзь€ми:


ƒата добавлени€: 2015-05-08; ћы поможем в написании ваших работ!; просмотров: 548 | Ќарушение авторских прав


ѕоиск на сайте:

Ћучшие изречени€:

ƒва самых важных дн€ в твоей жизни: день, когда ты по€вилс€ на свет, и день, когда пон€л, зачем. © ћарк “вен
==> читать все изречени€...

2039 - | 1892 -


© 2015-2024 lektsii.org -  онтакты - ѕоследнее добавление

√ен: 0.197 с.