В условиях огромного разнообразия рассматриваемых правовых актов существует множество критериев, позволяющих сгруппировать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности.
I. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов.
1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, то есть содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами. Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источниками трудового, земельного права и т. д.) и полиотраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей. Но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права. По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источники можно поделить на:
• акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские);
• межведомственные акты;
• внутриведомственные (в том числе локальные) акты.
2. Индивидуальные акты – это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, поощряющими, содержащими отказы*.
3. Общие акты либо содержат общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. д.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.), либо разъясняют что-то.
4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения либо даже еще и общие требования.
* В связи с этим удивляет постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ № 316/97 от 9 сентября 1997 г. В нем сказано: «...прекращая производство по делу, суд кассационной инстанции исходил из того, что оспариваемые акты закону не противоречат, носят нормативный характер, поэтому спор неподведомственен арбитражному суду.
Между тем кассационной инстанцией не учтено, что оспариваемые акты касаются организации торговли непродовольственными товарами на конкретном рынке, и, следовательно, данные акты не являются нормативными». Вот уж действительно – ошибаются и великие!
II. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника ГИБДД, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.
III. По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими функциями администрации, они полифункциональны.
IV. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:
• дискреционные АГА, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;
• акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник ОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);
• акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).
V. По степени сложности решения АГА могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).
VI. В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:
• немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;
• с даты, указанной в самом акте;
• в срок, указанный в другом акте;
• после государственной регистрации и официального опубликования. С этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов Федерации, затрагивающие права граждан или носящие межведомственный характер.
VII. В зависимости от порядка принятия различают акты коллегиальные (принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании*) и единоличные. Последних намного больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.
VIII. Если анализировать акты в зависимости от объекта организационного воздействия, то полезно учесть решения по сельскому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам.
Очевидно, что АГ А можно группировать по многим другим критериям: субъектам, их издавшим, действию по кругу лиц, времени издания и др.
