В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые также возложены специальные задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач. К таким органам относятся:
· Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
· Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ;
· Министерство здравоохранения РФ;
· Федеральная служба геодезии и картографии России;
· Министерство внутренних дел РФ;
· Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;
· Министерство строительства РФ;
· Федеральный горный и промышленный надзор России;
· Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности;
· Государственный таможенный комитет РФ;
· Федеральная пограничная служба РФ;
· Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.
К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся: Федеральное Собрание РФ; Президент России; Правительство России; администрация субъектов РФ; а также органы местной администрации.
С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии с Законом "Об охране окружающей среды". Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе.
С учетом того, что государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства при формировании бюджета - важная функция управления. Контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания.
Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренным Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды. Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации.
Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами - как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:
обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;
осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;
проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.
Федеральный конституционный закон 1997г. "О Правительстве РФ" в отдельной статье определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18, Правительство РФ:
обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ;
координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе "Об охране окружающей природной среды", иных актах законодательства об окружающей среде.
Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведает Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды. Вспомогательным органом Правительства РФ является также Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию.
Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов РФ регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.
Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и отдельными актами экологического законодательства.
Несмотря на разнообразие задач и особенности компетенции рассмотренных государственных органов, их деятельность в той или иной степени затрагивает ряд общих вопросов управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды. В связи с этим можно говорить об основных направлениях деятельности органов экологического управления или их функциях.
Исходя из характера и содержания составляющих их правомочий следует выделить несколько наиболее важных функций государственного экологического управления:
1. Учет и ведение кадастров природных ресурсов. Учет и регистрация природных ресурсов - необходимая предпосылка реализации всех остальных функций государственного экологического управления, поскольку она возможна лишь при наличии соответствующей информации о природных ресурсах. Учет природных ресурсов осуществляется по административно-территориальным единицам (районам, областям и т. д.), конкретным природопользователям или собственникам природных ресурсов. Данные о количественном и качественном состоянии природных ресурсов обобщаются в едином государственном документе - кадастре.
Государственный кадастр природного ресурса представляет собой совокупность необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении природного ресурса.
Органы, на которые возложены функции по ведению природноресурсовых кадастров, а также его порядок, определяются специальными нормативными актами. Законодательством предусмотрено ведение следующих видов кадастров природных ресурсов.
2. Определение и проведение единой экологической политики, разработка и принятие планов и программ по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды. В рамках указанной функции осуществляется разработка экологических концепций государственного развития РФ, федеральных целевых программ, ежегодных планов Правительства по вопросам рационального использования природных ресурсов и охране окружающей природной среды и других документов в сфере экологии.
Одним из важнейших актов такого рода, принятых за последние годы, стал Указ Президента РФ «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г. № 236, положения которого определяют основные направления развития экономики России в условиях рыночных отношений в неразрывной связи с осуществлением мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов.
В соответствии с ним был принят документ, который должен иметь основополагающее значение при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных актов, принятии хозяйственных и иных решений - Концепция перехода РФ к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1994 г. № 440.
На основе рекомендаций и принципов, изложенных в документах, принятых на Конференции ООН по охране окружающей среда и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), в Концепции определяются задачи, направления и условия перехода России «к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей настоящих и будущих поколений людей».
3. Финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ и мероприятий. В соответствии с законодательством финансирование программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды производится за счет:
- федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов;
- средств предприятий, организаций и учреждений;
- экологических фондов;
- фондов экологического страхования;
- кредитов банков;
- добровольных взносов юридических лиц и граждан;
- других источников.
Финансирование экологических программ и мероприятий в федеральных, республиканских и других бюджетах выделяется отдельной строкой и обеспечивается материально-техническими ресурсами.
В настоящее время наблюдается значительное сокращение объема средств, выделяемых на осуществление мероприятий по охране окружающей среды из федерального и местных бюджетов. В связи с этим важным источником финансирования становятся экологические фонды.
Экологические фонды представляют собой единую внебюджетную систему государственных фондов, объединяющую федеральный, республиканские и местные фонды, которые образуются из средств, поступающих от предприятий, организаций, учреждений, граждан, а также иностранных юридических лиц и граждан, в том числе:
- сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;
- платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;
- средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;
- процентов, полученных в виде дивидендов по вкладам от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и юридических лиц;
- инвалютных поступлений от юридических лиц и граждан.
Экологические фонды расходуются на решение неотложных природо-охранительных задач, воспроизводство природных ресурсов, научные исследования, внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений, восстановление потерь в окружающей природной среде, компенсацию вреда здоровью граждан, причиненного загрязнением окружающей среды, развитие экологического воспитания и образования и др.
Помимо рассмотренных фондов могут создаваться также фонды экологического страхования с целью добровольного и обязательного страхования юридических лиц и граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического вреда. Их средства используются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф.
4. Установление правил и норм по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; стандартизация в сфере экологии
Органы государственного экологического управления в пределах своей компетенции принимают нормативные акты, содержащие правила, требования и нормы по рациональному использованию, воспроизводству и охране земель, лесов, вод, недр, животного мира и других природных ресурсов. Эти акты являются важнейшей составной частью экологического законодательства.
Большую роль в регулировании охраны окружающей природной среды играет стандартизация (нормирование), то есть создание научно обоснованных показателей и нормативов качества природной среды, ее охраны и улучшения, а также деятельности по использованию природных ресурсов, созданию приборов контроля за состоянием природной среды и т. д.
Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на нее, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.
Нормативы предельно допустимого вредного воздействия основываются на медицинских, технических и других показателях, то есть разрабатываются с учетом вредности того или иного воздействия для здоровья людей, а также с учетом уровня технического состояния производственных и других объектов и возможностей предотвращения вредного воздействия их деятельности на окружающую среду.
Указанные нормативы разрабатываются и утверждаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды - Госкомэкологией России, Госстандартом России, Государственной саритарно-эпидемиологической службой РФ, Госгортехнадзором России, Госатомнадзором России, Госгидрометом и др.
Нормативы предельно допустимого вредного воздействия имеют юридическое значение, так как закрепляются в нормативно-правовых актах и являются обязательными для исполнения. Они выступают критериями правомерности поведения субъектов экологических отношений, и за их нарушение установлена юридическая ответственность.
Система экологических стандартов включает в себя нормативы предельных воздействий на окружающую среду (производственных, территориальных и др.), нормативы организации охраны окружающей среды и контроля за ее качеством, а также стандарты, определяющие экологические понятия и термины.
Наиболее важное значение среди них имеют нормативы предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду:
- нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК) в воздухе, воде и почве. ПДК установлены для нескольких сотен химических веществ при их изолированном действии и их комбинаций в мг/куб. м (двуокиси азота, бензола, окиси углерода, пыли, сажи, свинца, ртути, фенола, хлора и т. д.);
- нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воздействий (ПДУ), таких, как шум, вибрация, ультразвук, радиация, магнитные поля и др., для которых приняты различные единицы измерения (например, децибелы - для шума, мкВт/кв. см - для электромагнитных полей, мбэр/час - для радиационного облучения и др.). Они устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую природную среду;
- нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в воду, воздух, почву (ПДВ). Они устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта (источника загрязнения), данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения согласно действующим нормативам ПДК. Источники загрязнения должны также соблюдать установленные уровни шума, вибрации, электромагнитных полей и других вредных физических воздействий (ПДУ).
Эти нормативы в отличие от предыдущих являются по существу индивидуальными для каждого источника загрязнения (вредного физического воздействия) и фиксируются в разрешениях (лицензиях), выдаваемых компетентными государственными органами;
- предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду. Это комплексные нормативы, учитывающие суммарное хозяйственное и рекреационное воздействие на окружающую среду и потенциальные возможности природы при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов и других населенных пунктов с целью обеспечения благоприятных условий жизни населения, недопущения разрушения естественных экологических систем, необратимых изменений в окружающей природной среде.
В сфере охраны окружающей природной среды применяются также предельно допустимые нормы использования агрохимикатов в сельском хозяйстве (минеральных удобрений, пестицидов, гербицидов, стимуляторов роста и др.), нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания (минимально допустимые дозы, безвредные для здоровья человека), нормативы санитарных и защитных зон для охраняемых водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, экологические требования к продукции, новым технике, технологии, материалам, веществам и т. д., а также другие нормативы.
5. Распределение и перераспределение природных ресурсов; лицензирование и лимитирование природопользования и охраны окружающей природной среды. Данная функция подразумевает осуществление государственными органами деятельности по предоставлению природных объектов в пользование, собственность, аренду, а также их изъятие у природопользователей по основаниям, установленным в законе.
Деятельность по распределению и перераспределению природных ресурсов проводится в рамках государственной системы лицензирования и лимитирования использования природных ресурсов, то есть путем выдачи или аннулирования соответствующих лицензий на право пользования природными ресурсами, а также определения предельных объемов такого использования (изъятия природных ресурсов или загрязнения окружающей природной среды) - лимитов. Общие вопросы лицензирования и установления лимитов в сфере природопользования рассматриваются в предыдущем разделе учебного пособия, а конкретный порядок предоставления отдельных видов природных ресурсов - в соответствующих темах, посвященных правовому режиму земель, лесов, вод, недр и др.
6. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов представляет собой систему мероприятий, направленных на обеспечение реальной возможности использования природного объекта, предоставленного в пользование, и предполагает осуществление взаимосвязанных действий по обоснованию и определению границ выделяемого природного объекта, установлению их на местности, разработке планов и схем их использования, отводу соответствующих участков земель, лесов, вод, недр и т. д., составлению проектов внутрихозяйственной организации их территорий. Эта деятельность осуществляется на основе топографо-геодезических, картографических работ, инвентаризации, обследования, надзора за проведением устроительных проектов и т. д.
Функции землеустройства, лесоустройства, недроустройства и др. регламентируются законодательством о соответствующих видах природных ресурсов.
7. Контроль за рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды. Контроль является важнейшей функцией государственного управления в любой его отрасли. Однако контроль в сфере экологии имеет особое значение в силу той роли, которую он способен играть в предупреждении экологических правонарушений, вред от которых, причиненный природной среде, зачастую оказывается необратимым.
8. Разрешение споров о праве природопользования; применение ответственности за экологические правонарушения.
Все споры, касающиеся предоставления и изъятия природных ресурсов, порядка и условий их использования, а также нарушения прав собственности, пользования, аренды и возмещения причиненных этим убытков, в настоящее время отнесены законодательством к рассмотрению судов: арбитражных судов, если споры возникают между юридическими лицами, или судов общей юрисдикции при разрешении споров с участием граждан. Защита прав пользования природными объектами в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Решения, принимаемые при разрешении споров о праве природопользования в административном порядке, могут быть обжалованы в суд.
Для рассмотрения споров, возникающих между природопользователями, находящимися на территориях разных субъектов РФ, законодательством установлен особый порядок. Такие конфликты рассматриваются специально созданными комиссиями, образованными на паритетных началах из представителей заинтересованных субъектов.
Процедура разрешения споров регламентируется законодательством о судопроизводстве.
Органы государственного экологического управления специальной компетенции участвуют в применении юридической ответственности за экологические правонарушения. Это может выражаться в предъявлении исков в суд о возмещении ущерба, причиненного экологическим правонарушением здоровью граждан, а также имуществу государства, юридических лиц и граждан; в наложении административных взысканий за нарушение экологических требований, направлении материалов о привлечении виновных в них лиц к дисциплинарной ответственности; в содействии компетентным правоохранительным органам в их деятельности по предупреждению и выявлению экологических преступлений, привлечению к уголовной ответственности лиц, их совершивших.
2. Понятие недр как объекта эколого-правового регулирования. Виды недропользования. Правовая охрана недр
Недра - это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Ценность недр заключается в том, что они представляют собой источник полезных ископаемых, а также содержат запасы подземных, в том числе минеральных, вод, глубинное тепло, хранят памятники истории и культуры, выступают в качестве пространственного базиса для размещения различных объектов и сооружений, захоронения промышленных отходов, радиоактивных веществ и т. д.
