Политическая необходимость согласования правительственной деятельности с позицией наиболее активных общественных сил предопределила появление вскоре после Реставрации политических партий. Важнейшей особенностью этого процесса в Японии стало то, что партии формировались здесь до установления подлинно конституционного строя. Поэтому и сами партии имели особый характер проправительственных группировок главным образом чиновничества, самурайства и промышленников, различавшихся второстепенными чертами программ и идеологии.
Направленное либерально-политическое движение в стране сложилось в 1874 г., после того как правительство отвергло поданную советником Гато записку о создании народного, более широкого представительства. Немного позднее сторонники политической реформы объединились в Общество по цели в хизни (Риссися): это была первая в Японии (1875 г.) политическая организация, куда вошли главным образом самураи клана Тоса. Следом возникло еще одно общество – Айкокуся (1875 г.). Оно выдвинуло лозунг политического переустройства власти на основе разделения властей европейского типа. К концу 1870-х гг. либеральное движение обрело отчасти антиправительственный характер и поэтому не смогло завоевать широкой поддержки. К 1884 г. общества самораспустились.
На основе либерального движения 1870-х гг. организационно оформилась Лига борьбы за свободу и народные права, куда в большинстве вошли либеральные помещики и землевладельцы, стремившиеся к большей политической модернизации. Главными конкретными требованиями Лиги стали призывы к свободе предпринимательства, к снижению налогов. В 1881 г. движение превратилось в первую японскую политическую партию – Риккен дзиюто (Конституционно-либеральная); ее лидером стал Итагаки. Приверженцы либеральных настроений другой социальной ориентации – чиновники, городская интеллигенция и т. д. – объединились в Партию реформ (Риккен кайсинто, 1881 г.). Во главе ее стал видный сановник Окума. Партия была сдержанней в своей политической программе, высказываясь за полную поддержку монархии, почитание императора, но для достижения «счастья народа» призывая к реформам самоуправления и избираемого представительства. Реформаторские правительственные круги инициировали образование чисто государственнической партии, которая бы служила и объединению реформаторских сил, и административной борьбе с оппозиционерами, – Риккен тейсэйто (Конституционно-императорская партия, 1882 г.). В нее вошли главным образом чиновники разных уровней, поддерживавшие тогдашнего правительственного лидера Ито Хиробуми.
С самого начала своего образования японские политические партии отличались прочными связями с местным самоуправлением, с чиновничеством префектур. Эти связи во многом еще переплетались с прежними плановыми, с рожденной новой экономической реальностью ориентацией на те или иные финансово-промышленные группы (Мицуи, Мицубиси и др.). Организационная система партий была неразвита и замещалась традиционными отношениями подчиненности, основываясь на клановой и политической иерархии. Определяющее слово оставалось за лидером – организатором партии. Партийная демократия, собственные цели партии, в том числе в политической борьбе, вообще рассматривались правящими кругами вещами подчиненными, отступающими перед «единством заботы о государственных интересах» (как это провозглашалось в «Клятве 5 статей»). Такие этатистские задачи политических партий определяли программы, принятие решений, строгую, почти административную в них иерархию: «Если политическая партия имеет своей целью, как это и должно быть, руководить народом, – высказывался Ито Хиробуми, – то прежде всего они должны поддерживать строгую дисциплину в своей среде, а главное – согласовывать все свои действия и поступки с безусловной и искренней преданностью государственным интересам страны».
В таких идейно-политических условиях возможность легального возникновения подлинно оппозиционных правительству партий исключалась.
Конституция 1889 года
Переход к современным институтам конституционной монархии составлял общее требование правительственных партий и большинства высших сановников. В этом усматривалось и желаемое сближение с Западом. Конституционализм был одним из ориентиров уже в период Реставрации. Однако, как замечал Ито, «страна носила до того неконституционный и строго феодальный характер, что не было никакой возможности на развалинах ее истории создать сразу конституцию».
В 1880 г. почти единовременно прошло несколько съездов крупных общественных движений за народные права (только движение Айкокусы представляло до 100 тыс. членов местных клубов). Съезды настойчиво обращались с петициями о конституции. Это вызвало особый закон (1880 г.), запрещавший подачу петиций иначе как в органы местного управления. Движение Коккэй домэй на 2-м своем съезде постановило силой добиться конституции. В ответ последовал императорский указ (1881 г.) с обещанием в течение 10 лет даровать писаную конституцию.
Разработка конституции шла в узком правительственном кругу около 8 лет. С 1884 г. существовало Бюро (сэйдо) по изучению конституционных проблем из 4 сановников во главе с Ито X. (Иноуэ К., Ито М., Канэко К.). К 1888 г. Бюро разработало проект, большое влияние на принципы и даже текст которого оказала Прусская конституция 1850 г. Проект был обсужден в правительственных кругах, одобрен новым правительственным органом – Тайным советом (во главе с Ито). После рассмотрения императором конституция (в 76 ст.) была опубликована законом от 11 февраля 1889 г. Предполагалось, что она вступит в действие с ноября 1890 г.
Конституция 1889 г. была октроированной, и ее гарантировала только торжественная клятва императора. В клятве оговаривалось, что старинные прерогативы короны не отменяются с конституцией и что династия будет вечно соблюдать провозглашенные принципы.
С принятием конституции Япония преобразовалась в подлинно конституционную монархию. Однако императорская и правительственная власти занимали в ней преобладающее, сравнительно с представительством народа, место.
Император обладал полнотой государственной власти, которую в делах законодательства ограничивало народное представительство, а в управлении – самостоятельный статус правительства. Он считался главой государства, особа его была священной и неприкосновенной. Права монарха основывались на исторической традиции и передавались в его династии. За императором сохранялись значительные законодательные полномочия: издания законов при согласии парламента, законодательного вето на решения парламента, утверждения и обнародования законов, издания законодательных постановлений во время роспуска парламента или перерывов в его работе, а также вообще актов «для предотвращения народных бедствий». Только по императорскому представлению могла пересматриваться конституция. Император созывал и распускал парламент. Исполнительная власть юридически полностью оставалась за монархом: он был вправе издавать исполнительные распоряжения, организовывать администрацию, начальствовал армией и флотом, жаловал титулы, объявлял военное и осадное положение. Внешнеполитическая сфера также полностью осталась в руках монархии: император единолично утверждал международные договоры, заключал мир, объявлял войну. Емуже принадлежали и верховные судебные полномочия как главе государства: право амнистии и помилования.
Отдельная глава конституции посвящалась правам и обязанностям подданных (ст. 18-32). Само институирование обязанностей граждан засвидетельствовано здесь едва ли не впервые в конституционном праве XIX в. Подданные обязывались платить налоги и служить в армии (в возрасте старше 20 лет). Общегражданского равенства как такового не провозглашалось (Япония сохраняла сословный строй, хотя уже неофеодальный по существу). Равенство гарантировалось только в отношении доступа к должностям. Закреплялись свобода передвижения, личная неприкосновенность, право на судебное разбирательство, неприкосновенность жилища, писем, собственности. Эти свободы не были абсолютными, а уравновешивались «точно предписанными законом случаями» и мерами, «которые необходимо принять для общего блага». Из политических свобод гарантировались свобода вероисповедания, слова, печати, собраний и союзов, петиции. Однако все эти свободы не касались общего статуса императора и его прав, а также военных уставов.
Конституционная доктрина предполагала безусловное предпочтение национальных и государственных интересов гражданским правам и свободе. Даже неприкосновенность собственности не считалась абсолютной. По этому поводу Ито (один из главных авторов конституции) заметил: «Право собственности подвластно государству. Поэтому оно подчиняется ограничивающим законам. Оно ненарушимо действительно, но должно быть ограничено».
Парламент – коккай – был двухпалатным. Конституция предусмотрела только общие принципы его организации и главные полномочия. Верхняя – Палата пэров – формировалась по императорским решениям, вне конституции. Ее составляли, во-первых, члены императорского дома, титулованная знать, а также лично назначенные монархом (если в возрасте старше 30 лет, то пожизненно), во-вторых – выбранные от земельных собственников по городам и префектурам на 7 лет. Количественно состав палаты не был регламентирован (в начале XX в. он достигал 400 чел.) Нижняя – Палата представителей – избиралась населением. Порядок формирования палаты и ее организацию также предусматривали только специальные законы.
Согласно Закону о выборах (1889 г.) избирательным правом пользовались мужчины старше 25 лет, платящие налог с имущества, свыше 15 иен в год (таких в стране было около 460 тыс.). Были и другие ограничения для военнослужащих, студентов, проживающих на месте не менее полутора лет. Выборы проводились по многомандатным и одномандатным округам (на 130 тыс. чел. – 1 депутат, всего 109 округов). Таким образом первые десятилетия в Палате представителей был 381 депутат.
По принципам своей работы Палата представителей была поставлена под контроль правительства. Президент и вице-президент Палаты назначались императором из представленных кандидатов. Палата подразделялась на 4 секции со своими председателями. Правительство могло прервать заседания на срок до 15 дней, потребовать слова в Палате в любое время, по требованию правительства могли быть и тайные заседания. Коккай обязана была оказывать предпочтение законопроектам из правительства. Для депутатов существовали дисциплинарные наказания, вплоть до исключенияиздепутатов. (То же правило было и для пэров.)
По конституции, основными полномочиями коккай было утверждение законов: «Каждый закон требует согласия коккай» (ст. 37). Однако реально парламент занимался принятием петиции и просительными адресами к императору. Законодательная инициатива осталась у правительства. Для запроса министру требовалось согласие 30 депутатов (т.е. 1/10 состава), причем министр вправе был «мотивированно» не отвечать.
Конституция закрепила основы судебной организации: законность, несменяемость и публичность судопроизводства. Однако чиновники подлежали только своей административной юстиции.
Конституция провозглашалась верховным законом: все законы и порядки в государстве должны соответствовать ей. Оговаривалось, что указы монарха не должны изменять законов.
