Административные преобразования

Реформы эпохи танзимата не коснулись системы политической власти: султан по-прежнему сохранял за собой номинально всю полноту государственной власти. Секуляризация государственной организации, администрации, культуры даже усилии ее. Значение и влияние шейх-уль-исламов в XIX в. сократились, за ними остались только собственно духовное управление и духовно-культурные дела.

Центральная администрация была перестроена по общеевропейскому образцу. С 1839 г. великого визиря (садразама) стали именовать премьер-министром, хотя позднее прежний титул неоднократно возвращался. Подчиненные ему высшие должностные лица стали составлять Совет министров. Совет министров постепенно воспринял функции и аппарат терявшего с XVIII в. свой организационно-политический статус Дивана. С организацией правильных ведомств-министерств к Совету министров (меджлису) реально перешли полномочия высшего правительственного органа. Традиционно в его состав входили, помимо глав министерств, высшие военачальники, руководители особых дворцовых служб, шейх-уль-ислам. В силу традиции меджлис неимел самостоятельной исполнительной власти, и его решения подлежали одобрению султана. Назначались члены меджлиса также указами монарха по представлению великого визиря.

Министерства были учреждены в разное время, следуя назревшим потребностям управления той или другой отраслью. Первыми появились министерства внутренних дел (как бывшее ведомство великого визиря) и министерство иностранных дел (1836-1837 гг.). В связи с началом военных реформ обособились военное министерство и ведомство военно-морских дел. При этом верховное командование армией и флотом осталось за великим визирем, а реальные полномочия ведомств свелись к организации войсковых частей, их вооружению и содержанию. К концу танзимата насчитывалось уже свыше десятка новых министерств: финансов, торговли и земледелия, полиции, юстиции, просвещения, общественных работ, церковныхимуществ-вакуфов и др. В системе центральных ведомств несомненно было влияние французского административного опыта начала XIX в. Однако внутренняя организация министерств, их взаимоотношения с высшим правительством – Портой остались традиционными.

Наиболее существенным новым элементом организации высшей правительственной власти было образование целого ряда правительственных советов – как общеимперского, так и специального значения. Одним из наиболее значимых и самым первым стал Высший совет юридических установлений (1838 г., реорганизован в 1840 г.). В него входили 10 высших сановников во главе с председателем. В задачу совета входило главным образом предварительное обсуждение законопроектов и султанских указов. Это был чисто гражданский и светский орган, поэтому влияния на военные дела он не имел. Согласно Уставу о совете 1840 г. обсужденные и одобренные советом проекты должны были почти автоматически получать одобрение султана, и после его указа и, при необходимости, фетвы шейх-уль-ислама становились законами. При реорганизации в 1840 г. на совет была также возложена обязанность высшего суда по государственным и крупным должностным преступлениям. Министры обязаны были отвечать на запросы членов совета.

На Высший совет танзимата (1853 г.) была специально возложена задача обсуждать и разрабатывать методы государственного преобразования – как путем разработки проектов, так и конкретных мероприятий исполнительной власти, включая подбор кадров. Он также полномочен был судить министров за злоупотребления должностью. До известной степени функции и полномочия Высшего совета танзимата переплетались с правами Совета юридических установлений (в такой двойственности отразилась и борьба придворных группировок). Поэтому в 1861 г. функции Совета юридических установлений были уточнены, и заним главным образом остались законопроектные вопросы.

Военным законодательством и разработкой военной политики занимался Высший военный совет (1836 г.). Первоначально учрежденный лишь как совещательный орган при главнокомандующем – сераскире, позднее совет стал самостоятельным ведомством. Состоял он из 15 военных сановников, а также духовного и гражданского чиновников. Одной из важных его специальных задач было перенимание в османской армии европейских военных установлений, военного и технического опыта. С реорганизацией в 1863 г. на совет были возложены контролирующие обязанности в отношении военных кадров и финансов.

Кроме Высшего военного, было еще несколько специализированных советов практически при каждом министерстве: Совет артиллерийского интендантства. Совет народного просвещения, Совет публичных работ и др. Все они до известной степени были органами правительственного надзора за обычными ведомствами. В некоторые из них входили и представители европейских стран с совещательными голосами, для того чтобы активнее перенимался иностранный опыт. Неоднократно создавались и особые советы при великом визире для контроля за высшей правительственной деятельностью, но они были недолговечны.

Самым важным из административных советов стал Государственный совет (1868 г.). В него был преобразован Высший совет юридических установлений. При открытии султан даже декларировал связь нового учреждения с принципом «разделения властей» (правда, не ясно, какой властью наделялся совет). Состав и функции его были определены особыми уставами. Самым существенным в организационном принципе было участие представителей как мусульманских, так и немусульманских общин империи (в соотношении 28: 13). Президиум совета назначался султаном. В составе совета было создано 5 исполнительных отделов, руководивших соответствующими ведомствами (правда, без особого успеха). На совет были возложены также законопроектные, судебные и даже консультативные функции. В целом это была еще одна организационная структура, подотчетная премьер-министру. Но благодаря представителям общин, она как бы выражала и мнения о правительственной политике элиты местной администрации.

Местное управление также было реорганизовано и унифицировано. Устанавливалось дробное и единое административно-территориальное деление: вилайет – санджак – каза – нахийэ. Каждая из единиц возглавлялась чиновником с чисто гражданской властью – без финансовых и военных полномочий (наподобие французских префектов). Низшие сельские администраторы избирались населением, но вместе с тем подчинялись начальнику (мудиру) нахийэ. Основной единицей местного управления стали вилайеты (1864-1871 гг.). Возглавлял его вали, назначаемый султаном. Вали был главой всех административных учреждений, управлял полицией, приводил в действие судебные решения (но не имел собственной судебной власти). В вилайетской управе были отделы, представлявшие практически все центральные ведомства, даже иностранный. Сходную организацию имели и управы нижестоящих административных округов.

На всех уровнях управления создавались органы представительства местного населения – советы (меджлисы). Главнойих задачей было привлечь к обсуждению дел управления немусульманское население (и тем выполнить требования европейских держав по Парижскому трактату 1856 г.). В вилайетах создавалось по два меджлиса: один – общедепартаментский, второй – как бы муниципалитет вилайетского города. Правами представительства в советах обладали только собственники, причем с большим числом других цензов. Меджлисы разных типов обладали совещательными правами, а также контролировали дела благоустройства на местном уровне.

Военные реформы

Намеченные в 1830-е гг. военные преобразования (нацеленные главным образом на создание значительной по размерам регулярной армии и обученного резерва, как это вызывалось потребностями общемирового уровня военной организации и военного дела) долгое время наталкивались на нехватку офицерских кадров и несовершенство мобилизационной системы. Последнюю невозможно было модернизировать без реформ местного управления и без реорганизации налоговой системы.

Первые преобразования в новом духе (следуя Гюльханейскому хатт-и-шерифу 1839 г.) были проведены в 1843 г. Отменялась пожизненная служба рекрутов. Срок действительной службы устанавливался в 5 лет. После отбытия действительной службы рекруты отправлялись в свои районы, где, оставаясь еще 7 лет в резерве, проходили ежегодное военное обучение – переподготовку по типу милиционной службы. Кроме основной армии (примерно в 280 тыс. чел., включая резерв), к середине XIX в. Османская империя располагала почти таким же количеством иррегулярных и вспомогательных войск, набиравшихся по жребию из населения нетурецких провинций. Служить в основной армии немусульманскому населению не разрешалось. Впрочем, в большинстве христианские подданные предпочитали откупаться от всех видов повинности, внося особый налог-выкуп, введенный в 1855 г. вместо древнего хараджа.

После уроков Крымской войны правительство распространило военную обязанность и на немусульманское население, с тем чтобы сделать имперскую армию более многочисленной. Общему увеличению численности армии способствовали и новые принципы прохождения службы.

По новому закону (1869 г.), она стала более длительной и иначе организованной. Общий срок службы устанавливался в 20 лет, в том числе 4-5 лет (для разных видов войск) – в регулярной армии, 2 года – в особом активном запасе и по 6-8 лет в разных видах резерва и милиционной охраны. Реформа позволила довести численность армии до 700 тыс. чел. Помимо сухопутной армии, реорганизован был и военный флот, также основанный на регулярной службе. К концу XIX в. турецкий флот по своей боевой силе занимал третье место среди европейских государств.

 

Судебно-правовые реформы

Основным направлением модернизаций юстиции и права в период танзимата стало постепенное вытеснение шариатских судов и права из сферы юстиции. Организация новых светских судебных учреждений была взаимосвязана с обновлением и кодификацией права на новых принципах, провозглашенных основополагающими для политики таизимата актами. Восстановление новой юстиции было тем более легким, что фактически она создавалась путем наделения судебными правами разного рода административных инстанций, что было традиционно для исторического собственного османского судоустройства.

С изданием Уголовного кодекса 1840 г. в столице, а затем в некоторых провинциях были сформированы особые уголовные суды под председательством вали; членами их назначались представители провинциальных собраний. Новые суды главным образом должны были разбирать дела иностранных поданных, дела смешанной юрисдикции, дела немусульман, и поэтому право шариата здесь не применялось. Для решения торговых и финансовых споров с участием иностранцев стали создаваться смешанные коммерческие суды (1840-1847 гг.). Вначале они действовали при министерстве торговли, затем – при местных властях. Вих составе было по 7-10 выборных от иностранных купеческих общин и столько же от турок. Иностранцы и немусульмане в этих судах оказались в значительно более благоприятном положении. Практика смешанных судов была распространена (в 1847-1854 гг.) и на уголовное судопроизводство. Единственным контролером новой юстиции стала исключительно светская власть.

В 1865 г. на всех уровнях местных округов были учреждены особые гражданские и уголовные суды, в которых предписывалось на равных основаниях разбирать дела и мусульман и немусульман (в нахийэ – мировой суд, в вилайете – гражданская и уголовная кассационные палаты). Согласно специальному указу 1875 г., помимо профессиональных судей в состав судов всех уровней включались «выборные» от мусульман и немусульман (фактически назначавшиеся из местных активистов). За шариатскими судами сохранялось только право на разбор бракоразводных и наследственных дел.

В связи с реорганизацией Высшего совета юридических установлений в Государственный совет создан (1868 г.) Верховный суд, воспринявший судебные права первого. Он стал высшей судебной инстанцией для всех безусловно судов империи, позднее разделившись на 2 специализированных – Кассационный и Апелляционный – суда. В этих реорганизациях в значительной мере сказался французский опыт.

Модернизация права в наибольшей степени коснулась уголовных законов. Одним из первых был составлен новый для империи Уголовный кодекс 1840 г. Впервые в нем декларировалось равенство всех перед законом, гарантировалось правильное судебное разбирательство, вводились жесткие запреты на произвольные расправы со стороны должностных лиц. Все тяжкие уголовные процессы (где могла быть назначена смертная казнь) должны были идти под особым контролем общинных властей или шейх-уль-ислама. Довольно скоро кодекс был дополнен и переработан. Новое Уголовное уложение 1858 г. значительно более последовательно воплотило правовые принципы танзимата. Значительное влияние на общие принципы уложения, на систематизацию преступлений оказал французский Уголовный кодекс 1810 г. В Уложении были твердо проведены начала законности и формального гражданского равенства. Неизмеримо большими гарантиями были обставлены частные имущественные права. Классификация преступлений и система наказаний строились по французскому образцу: 1) преступления карались тяжкими наказаниями – смертной казнью, каторгой, заключением в крепость, ссылкой, лишением прав, 2) проступки – арестом (до нескольких месяцев), штрафами, должностными наказаниями; 3) полицейские нарушения – арестом от 1 до 7 дней, небольшими штрафами. Вместе с тем в ряде случаев сохранились наказания традиционного права: выплата родственникам за убийство, право на месть. В случае тяжких преступлений к обвиненным также применялись позорящие наказания (выставление у столба). По отдельным преступлениям допускалось и применение болезненных телесных наказаний (битье палками). Значительное число правоположений УК было направлено на пресечений взяточничества (соответственно провозглашенным целям политики танзимата). Причем в отличие от традиционного права (где каралось только получение взятки) в новом уложении наказание равно касалось и взяткодателей, и посредников.

Значительные новшества, связанные с проводившейся правительством земельной реформой, были закреплены в Земельном кодексе 1858 г. (едва ли не первом памятнике такого рода в то время вообще). Реформа проводилась с 1845 г. и в главном была связана, во-первых, с созданием единого государственного фонда земель и ликвидацией разного рода ленных прав, во-вторых – с установлением полноценного права частной собственности за светскими владельцами.

Согласно Земельному кодексу, земли разделялись на 5 категорий: частная собственность (мюльк), государственная собственность на хозяйственно используемые земли (мирийе), собственность духовных объединений (вакуфы), земли общего пользования и земли заброшенные. Номинально собственником двух последних считалось государство, но владениеими было обставлено разными ограничениями. Основная часть вакфов не подлежала светским законам и регулировалась шариатом. Права индивидуального владения государственными землями были регламентированы: без разрешения чиновников земельных ведомств нельзя было ее застраивать, засаживать деревьями, виноградниками и т. п. Частные земли (мюльк) могли свободно продаваться, дариться; запрещалась продажа земель за долги. Еще законами 1847 г. было значительно расширено право наследования мюльков: теперь и женщинам были предоставлены равные с мужчинами наследственные права; а по характеру распоряжения мюльки были практически приравнены к движимому имуществу.

На втором этапе реформ танзимата была сделана попытка создать и новое гражданское уложение. Однако систематизировано было только обязательственное право, свод которого был обнародован в 1869-1876 гг. под наименованием Гражданского кодекса. В кодексе (в 16. кн.) было кодифицировано в основном традиционное мусульманское право в отношении сделок. Многие институты, присущие новым финансовым и торговым отношениям, в ГК развития не получили. Поэтому несравненно большее значение, в том числе в правоотношениях с участием иностранцев, имел Коммерческий кодекс 1848 г., построенный по французскому образцу 1807 г.

Несмотря на ограниченные во многих отношениях результаты, кодификация турецкого права в эпоху танзимата имела большое значение именно для общей государственной модернизации: она закрепляла секуляризацию юстиции, практически вытесняла религиозное право (возобладавшее было в Османской империи в XVII-XVIII вв.) из многих сфер регулирования правовых отношений. Только брачно-семейное право и наследственное по-прежнему оставались вполне под влиянием шариата (до отмены шариатских законов в 1920 г.).

Реформы танзимата в значительной степени имели те же исторические источники и политический смысл, что и преобразования «просвещенного абсолютизма» в Европе. Однако то, что они пришлись на период безусловного возобладания стремлений конституционализма, предопределило политическую эволюцию реформ в направлении конституционной монархии. Важную роль здесь сыграло и политическое давление европейских государств, особенно в условиях очередного балканского кризиса и последовавшей затем войны империи с Россией.

Конституция 1876 года

Носителем новых конституционных идей в государственной политике стало движение «новых османов», возникшее в 1865 г. первоначально в виде тайного общества. Вокруг движения сосредоточились политические силы, социально выигравшие от модернизации танзимата. Особенностью политической программы стала идеология османизма, под знаменем которого должны были объединиться все подданные султана независимо от вероисповедания. «Новые османы» пользовались поддержкой в правительственных кругах, в том числе великого визиря Мидхат-паши. Он, в частности, считал, что конституционная османская монархия лучше сможет противостоять Российской империи, опираясь на поддержку европейских держав.

В мае 1876 г. во время внутриполитического кризиса и народных выступлений в империи прежний монарх был низложен. Новый султан Абдул-Хамид гарантировал издание конституции.

Разработанная при активном участии Мидхат-паши конституция (обнародована 23 декабря 1876 г.) провозглашала Османскую империю конституционной монархией. За подданными султана конституционно признавались неотъемлемые гражданские права независимо от вероисповедания и национальности – на личную свободу, собственность, право заниматься любой промышленной деятельностью согласно законам, свободу печати, право на занятие любых административных должностей. Создавался двухпалатный парламент. Однако члены верхней – Сената – назначались султаном пожизненно, а избирательное право во вторую было ограничено имущественным и другими цензами. Хотя законодательная власть была уступлена парламенту, за султаном сохранялись значительные полномочия: назначение правительства, право роспуска парламента в случае законопроектных разногласий с правительством, право объявлять военное положение, ограничивать гражданские права и свободы, включая право произвольной выселки из страны «вредных для безопасности» подданных. За султаном сохранялись все внешнеполитические прерогативы, он утверждал и обнародовал принятые палатами законы. Личность и власть султана по-прежнему оставались в сфере религиозно-священных законов, султан сохранял права и власть халифа.

 

Существование османской конституционной монархии оказалось недолговечным. Хотя парламент был созван в начале 1877 г., его первые акции вызвали всплеск клерикально-дворцовой оппозиции. Новый парламент, избранный в июне 1877 г., также не нашел взаимопонимания с султанским двором, сохранившим всю полноту правительственной власти. По обвинению в заговоре были репрессированы многие из «новых османов», включая Мидхат-пашу. Само движение конституционализма с исключительно националистическими оттенками стало испытывать кризис. В феврале 1878 г. новый парламент был окончательно распущен, и Конституция 1876 г. прекратила свое действие. В Османской империи, постепенно подпадавшей под все большее финансовое давление европейских держав, установился вновь режим неограниченной монархии и политической диктатуры.