Юридической и фактической осью федерального управления стала власть президента. Первые выборы президента США завершились 4 февраля 1789 г. (им стал Д. Вашингтон). При вступлении в должность президента была проведена торжественная процедура инаугурации, которая стала с этого времени обязательной. В конце XVIII – начале XIX в. реальные полномочия президента ограничивались непосредственным государственным управлением; законодательное вето применялось очень редко. С середины XIX в. влияние президентской власти возросло, президент все более стал вмешиваться в законодательный процесс. В конце XIX в. президент Кливленд применял вето уже более 400 раз, подчиняя своему влиянию Конгресс.
В XIX в. президент практически единолично исполнял все должностные полномочия. Только в 1857 г. было разрешено ему нанимать себе секретаря за государственный счет. (До этого канцелярский аппарат нанимали сами президенты за счет собственных средств.) Не существовало никакого аппарата Белого Дома. Даже охрана президента появилась только в 1901 г., после убийства президента Мак-Кинли.
Федеральная администрация, помимо президента, была представлена несколькими государственными секретарями (министрами), которые возглавляли департаменты. Реально объединенного правительства не существовало, и все правительственные решения принимались единолично – президентом или самим министром по его должности. Совместные встречи-совещания секретарей стали проводиться с 1791 г., но были редкими: на протяжении первой половины XIX в. около 20 раз в году. Кабинет и высшее чиновничество формировались по принципу личной преданности президенту либо во исполнение тех или иных предвыборных договоренностей. Президент Т. Джефферсон впервые ввел в практику (1800) единовременную замену высших должностных лиц на основании принадлежности их к другой партийной группировке. К концу XIX в. такая замена чиновников по принципу партийной принадлежности в зависимости от успехов той или другой партии на выборах стала правилом и распространялась уже на несколько тысяч постов, включая и среднее чиновничество. Бюрократический аппарат значительно вырос, насчитывая до 100 тыс. должностей, формально назначаемых президентом (в 1790 г. в федеральном аппарате было до 350 служащих). Естественно, что президент физически не был в состоянии выбрать и назначить такое количество должностных лиц. Поэтому сложилась практика, согласно которой конгрессмен победившей на выборах партии имел право рекомендовать к назначению от 100 до 250 чиновников, которые тем самым как бы попадали под его патронат. Чтобы несколько упорядочить эту практику (в итоге которой на правительственные посты могли попасть даже вовсе неграмотные люди по принципу личной «полезности»), в 1872 г. был принят первый закон «О гражданской службе». Теперь специальный комитет из 3 человек вырабатывал правила назначения, систему конкурсных экзаменов для претендентов.
Первые ведомства – департаменты – были образованы в 1789 г.: Департамент финансов, Департамент военных дел, Департамент иностранных дел. Каждый из них в конце XVIII в. насчитывал до сотни служащих, что для того времени было значительной цифрой. Основную роль среди государственных учреждений играл Департамент иностранных дел, хотя поначалу регулярные дипломатические отношения США установили только с Францией и Испанией. Значение Департамента военных дел было снижено практически отсутствием регулярной армии. Согласно закону 1791 г. американская армия основывалась на обязательной милиционной службе мужского населения штатов от 18 до 45 лет с собственной экипировкой. В организационном подчинении милиция находилась у штатов. Реально экипированы были не более трети ополченцев. Регулярная армия насчитывала до 5 тыс. солдат и офицеров, в течение первой половины XIX в. она еще более сократилась. Это стало причиной многих трудностей в ходе англо-американской, американо-мексиканской войн того времени. Только после Гражданской войны началась организация многочисленной регулярной федеральной армии. С 1794 г. федерация начала строительство собственного военного флота (поводом стала необходимость борьбы с пиратскими действиями алжирского флота). В 1798 г. был учрежден Военно-морской департамент; тогда же образован и регулярный корпус морской пехоты как ударная боевая единица федеральных вооруженных сил.
На протяжении XIX в. образовались еще несколько департаментов-министерств: Внутренних дел (1849), Сельского хозяйства (1862), Юстиции (1870), Почтовый (1872). Появились также административные учреждения, образованные Конгрессом для особых видов главным образом социально-культурного управления и находившиеся вне прямого контроля президентской администрации. Наиболее видными такими учреждениями были Смитсонианский институт (1846) для содействия развитию наук, Комиссия по регулированию междуштатной торговли (1887). Если учреждения типа Смитсонианского института были внутрисистемными и не имели никакой принудительной власти, то федеральные комиссии обладали квазисудебными правами, решали споры как между юридическими, так и между частными лицами, принимая на себя по сути регулирующие функции.
Руководители федеральных министерств были не только чиновниками, но и должностными лицами государственной исполнительной власти. При известных условиях они могли занять пост президента и взять на себя все его полномочия. Порядок этот был отрегулирован особым Законом о преемственности президентской власти (1886). Согласно ему, в случае каких-либо обстоятельств президента замещали поочередно вице-президент, государственный секретарь, министр финансов, военный министр, министр юстиции и т. д.
Конгресс
Деятельность Конгресса федерации в главном исчерпывалась его законодательными полномочиями, предоставленными Конституцией. Численный состав Палаты представителей определялся принятой в XVIII в. квотой избирателей: 1 депутат на 30 тыс. граждан штата; в 1793 г. в Палате был 101 депутат. В дальнейшем число колебалось в зависимости от количества населения. Законодательные права федерального Конгресса постоянно расширялись, опираясь на доктрину «подразумеваемых полномочий» в государственных целях, записанную в Конституции. Наиболее важным здесь стало создание Национального банка, на который было возложено проведение централизованной финансово-денежной политики.
Законодательная процедура в Конгрессе во многом повторяла стиль работы британского парламента. В первые годы предварительное обсуждение проходило во всей палате (т. н. «комитет всей палаты»). После 1-го чтения, ознакомительного, определялся особый редакционный комитет исключительно для составления предварительного текста законопроекта. Этот текст проходил постатейное 2-е чтение в Палате представителей. Затем проект печатали, и после этого он поступал на заключительное, 3-е чтение. Утвержденный законопроект направлялся в Сенат. При разногласиях двух палат выбирались особые группы для согласования. Голосование проходило различно: опросом, разделением (вставанием), путем особых лиц-счетчиков, поименным. До 1868 г. применялось и голосование письменными бюллетенями. Процедура работы Конгресса основывалась на многочисленных правилах, прецедентах и традициях законодательных собраний колониального периода и британского парламента. Свод этих правил и прецедентов был составлен лично Т. Джефферсоном на основании разных исторических и законодательных источников; в 1837 г. написанноеим «Руководство» было принято в качестве официального документа Конгресса.
Со временем в работе Конгресса все большую роль стали играть комитеты палат. Комитеты были постоянные – свои для каждой палаты, и временные, число которых зависело от обсуждаемых вопросов (так, в 1790-е гг. было до 350 таких комитетов). Первые постоянные комитеты стали создаваться сразу по организации Конгресса. В Палате представителей это были Комитет по выборам (своего рода мандатный) и Комитет внесения биллей, т. е. предварительного заслушивания законопроектов. В 1796 г. был образован один из важнейших впоследствии – Комитет путей и средств. По сути, это был комитет по государственным доходам и бюджетным рекомендациям правительству. В начале XIX в. образовались первые постоянные комитеты Сената: Комитет по рассмотрению внесенных биллей. Комитет по напечатанию законопроектов, Библиотечный и др. В основном это были внутренние сенатские комитеты для организации собственной работы. К 1816 г. существовало уже 11 специальных комитетов, ведавших отдельными направлениями законопроектной работы и взаимоотношениями с администрацией (иностранных дел, торговый, военный, милиции, морской, общественных земель, почтовый, юридический и др.). Число временных комитетов Сената доходило до 100 за два года.
Рост числа постоянных комитетов и их государственного значения составил важнейшую сторону изменений деятельности Конгресса в XIX в. К концу века насчитывалось уже 44 постоянных комитета Палаты представителей, 49 постоянных и 10 временных комитетов Сената и 3 объединенных. Существенно изменилосьих значение для решений своей палаты и в целом для законодательной деятельности. Практически в комитетах предрешались все основные вопросы законодательства и политики. «Конгресс во время сессии – это представление для публики, – охарактеризовал работу американских законодателей будущий президент США В. Вильсон. – В то время как комитеты конгресса – это конгресс в действии». Члены комитетов Палаты представителей, как правило, назначались спикером на партийной основе либо с учетом стажа, длительности пребывания в том или другом комитете. В Сенате комитеты формировались более демократично – или голосованием, или назначением по собственной инициативе (ныне существующая практика сложилась к 1846 г.).
Конгресс, как и федеральная администрация, пребывал в столице – первоначально в Нью-Йорке, затем в Филадельфии (1790-1800). С 1800 г. резиденцией Конгресса стало здание Капитолия в Вашингтоне. Заседания Конгресса производили своеобразное впечатление: конгрессмены ели в залах заседаний, курили, сидели в шляпах, хотя выступающим перед палатами, даже министрам, следовало шляпы снимать. Не редкостью были случаи распития горячительных напитков, карточной игры в перерывах между заседаниями или даже во время обсуждений. Доступ публики на заседания был ограничен.
Помимо законодательных, другие функции Конгресса, предусмотренные Конституцией, осуществлялись эпизодически. Со временем Сенат выработал определенную процедуру утверждения должностных лиц по письменным представлениям президента. В общем это утверждение проходило благоприятно для администрации. Однако до 1/4 кандидатов в судьи Верховного суда на протяжении века были отклонены Сенатом. Практика импичментов была редкой – на протяжении века не более 10 раз. Большинство отстранений от должности по решению Конгресса пришлось на федеральных судей. Дважды Конгресс был вынужден самостоятельно избирать президентов – в 1800 и 1825 гг., когда первичные выборы не принесли победы кандидатам. С первых лет работы Конгресса в нем стали группироваться сторонники той или другой политической линии, формируя к о к у с ы. Работа кокусов вносила некоторое организующее влияние на обсуждения и голосование в палатах. Кокусы стали зародышем формирования в США политических партий.
Оформление политических
Рождение политических течений, взаимосвязанных с властными структурами, пришлось в США на 1790-е гг. Первой организационной формой таких течений были политические клубы, которые повсеместно старались организовать сторонники федерализма и централизованной власти. Идея партийности между тем находила настороженное к себе отношение в политических верхax. Президент Вашингтон пытался сделать свое управление и администрацию всецело надпартийными и даже особо предупреждал «против гибельных последствий партийного духа». В одном из памфлетов той поры – главных носителей политической идеологии – прямо высказывалось, что «ни один патриот не может не осуждать Разделения страны на партии».
Политическое сплочение сторонников того или иного политического курса в условиях достаточно широкой американской демократии и несколько даже хаотической республики конца XVIII в. становилось очевидной необходимостью. «Идея о необходимости партий в этой стране, – писал А. Гамильтон, – созрела значительно раньше, чем предполагали многие», формирование таких политических группировок пошло в США другим, нежели в Великобритании, путем. На образование первой из партий оказали влияние федералистские настроения власти и ее сторонников, пришедших к руководству в первые годы после принятия конституции. Федералисты стали первой сложившейся политической партией США, причем партией, сразу находившейся у власти. Федералисты были объединены четкой политической философией, предполагавшей осуждение безграничной демократии, утверждение республики, централизованной власти, и программой конкретного государственного строительства, направленного на упрочение федерации. В течение 1793-1794 гг. были предприняты организационные меры по созданию корреспондентских комитетов содействия в штатах (на основе партийных политических клубов), в Конгрессе федералисты организовали сплоченный к о к у с. В начале XIX в. для укрепления своего пошатнувшегося влияния федералисты предприняли организацию непартийных, но политических молодежных объединений, было создано более 200 особых благотворительных обществ подих патронатом. Стали созываться общеполитические съезды – конвенты (1813).
По инициативе Т. Джефферсона в ходе подготовки выборов в штатах 1792 г. стало формироваться оппозиционное федералистам течение – республиканцев. Годом позже сложились республиканские клубы, но вскоре они быстро распались. Однако выборы 1796 г. прошли уже на партийной основе. В новом Конгрессе наряду с федералистами сложился уже кокус республиканцев. Со временем кокусы стали играть роль партийных съездов: на них проходило утверждение кандидатов в президенты. На президентских выборах 1800 г. республиканская оппозиция в лице Джефферсона победила и в дальнейшем более четверти века находилась у власти, несколько меняя свое политическое лицо. После выборов 1815-1816 гг. старые партии – федералисты и республиканцы – окончательно пришли в упадок.
В 1820-е годы на место старых партий пришли новые группировки. В 1824 г. вокруг кандидата в президенты Э. Джексона стали группироваться противники федеральной администрации. В 1827 г. в двух штатах возникли координационные центры новых демократов. Спустя год группировка победила на выборах, появился национальный конгресс демократической партии. Их оппоненты со временем сложились в группировку вигов (по британской традиции), заявив о себе как политической силе на выборах 1834 г. С партией вигов были связаны и важные новшества вообще в истории американских политических партий: на съезде вигов в 1839 г. впервые был выбран кандидат в президенты, в 1844 г. партия обнародовала законченную предвыборную платформу. Демократическая партия первой обрела стройную организационную структуру: с 1848 г. Национальный комитет демократической партии был составлен из представителей штатов, деятельность партии предусматривала ее финансирование по округам.
1840-е гг. вообще были временем краха старых партий и всей старой системы альтернативных партий. На короткое время возникали «народные партии»: партия свободы, фрисайлеров, «ничего не знающих», антинегритянские. Оппозиция виги-демократы была во многом случайной. Программы партий иих предвыборные обещания содержали чисто конкретные политические действия и финансовые мероприятия. Поэтому партии не могли заложить прочной традиции борьбы за власть. На выборах 1852 г. виги потерпели сокрушительное поражение, и затем партия почти распалась. Ее место заступило новое движение республиканцев – противников рабства и, главное, ратовавших за федеральные программы строительства дорог, специального экономического законодательства. Новое движение в 1854 г. провело национальный конвент, оформившись в Республиканскую партию. Годом позже в нее влились остатки вигов из восточных штатов. Партия победила на выборах в Палату представителей, а затем их кандидат А. Линкольн стал президентом. Победа в Гражданской войне сделала республиканскую партию лидирующей политической силой страны. Впоследствии ее представители более четверти века удерживали президентский пост за собой. Партия первой стала уделять особое значение постоянной, а не только предвыборной пропагандистской работе, создала отделы по работе с иммигрантами, отделы связи со штатами.
Демократическая (1828) и Республиканская (1854) партии поначалу резко отличались друг от друга по своим политическим, социальным и экономическим программам. Сказывался и старый антагонизм южных штатов, сторонников демократов, и северян-республиканцев. На выборах еще 1864 г. партии занимали антагонистические позиции – так что победа одной из них исключала возможность законодательных и политических компромиссов с другой. На выборах 1877 г.их платформы были уже практически одинаковы, отличаясь только нюансами. Именно в это время исторически была основана современная двухпартийная система США, в рамках которой победа на выборах одной из партий не приносит кардинальных, перемен в политический курс и в экономические действия федеральных властей. Партии попеременно уступали друг другу большинство в Конгрессе, посты президента, оставаясь чисто верхушечными группировками административной элиты.
