Бюджетное устройство Российской Федерации

Законодательство РФ называет бюджетными отношения, возни­кающие между их субъектами в процессе: а) формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осущест­вления государственных и муниципальных заимствований, регулирова­ния государственного и муниципального долга; б) составления и рас­смотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их испол­нением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Бюджетные отношения регулируются законодательством, состоя­щим из:

• Бюджетного кодекса РФ (см. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, введенный в действие с 1 января 2000 г.), который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, °Р' ганизации и функционирования ее бюджетной системы, правовое поло­жение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюД" жетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федера^-ции, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на

средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответст­венности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

• принятых в соответствии с Бюджетным кодексом РФ: а) феде­ральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, б) законов субъектов РФ о бюджетах субъ­ектов РФ и бюджетах территориальных государственных внебюджет­ных фондов; в) муниципальных правовых актов представительных ор­ганов муниципальных образований о местных бюджетах (далее — закон (решение) о бюджете);

• иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципаль­ных правовых актов представительных органов муниципальных образо­ваний, регулирующих вышеназванные бюджетные правоотношения.

Помимо этого бюджетные отношения регулируются нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение Бюджетного кодекса РФ и указанных выше законов: 1) указами Президента РФ; 2) нормативны­ми правовыми актами Правительства РФ; 3) соответствующими акта­ми федеральных органов исполнительной власти; 4) нормативными правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Бюджетная система РФ — это основанная на экономических отно­шениях и государственном устройстве Российской Федерации, регу­лируемая ее законодательством совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов. Соответственно к бюджетам бюджет­ной системы РФ относятся: 1) федеральный бюджет и бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов РФ; 2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фон­дов; 3) местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных рай­онов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муни­ципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств страны. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет терри­ториального государственного внебюджетного фонда предназначены Для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Бюджет муни­ципального образования (местный бюджет) предназначен для исполне­ния расходных обязательств муниципального образования. Федераль­ный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ Разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюд­жеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных вне­бюджетных фондов — в форме законов субъектов РФ, местные бюдже-^TbI — в форме муниципальных правовых актов представительных орга­нов муниципальных образований.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 7. Бюджет и бюджетная система

 

В целях бюджетного планирования и анализа бюджетное законода­тельство использует понятие консолидированного бюджета. Консолиди­рованный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюд­жетной системы на соответствующей территории. Например, федераль­ный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации. Бюджет субъек­та РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюд­жетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Бюджетная система Российской Федерации основана на ряде прин­ципов. Все они взаимообусловленны и взаимосвязанны.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюд­жетного законодательства РФ, принципов организации и функциони­рования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной систе­мы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, еди­ный порядок установления и исполнения расходных обязательств, фор­мирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной от­четности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыска­ния на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансиро­вания дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной систе­мы РФ предполагает закрепление в соответствии с законодательст­вом РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного само­управления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансиро­вания дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Органы государствен­ной власти (органы местного самоуправления) и органы управления го­сударственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юри­дические и физические лица не предусмотренные законодательст­вом РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов декларирует:

• право и обязанность органов государственной власти и органов ме­стного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансирован­ность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюД" жетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• право органов государственной власти и органов местного само­управления устанавливать в соответствии с законодательством Р^

о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачис­лению в соответствующие бюджеты, самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расхо­дов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюд-лсетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной систе­мы РФ), предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной вла­сти и органами местного самоуправления, исключительно в форме меж -бюджетных трансфертов;

• недопустимость установления расходных обязательств, подлежа­щих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефи­цитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консо­лидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих рас­ходных обязательств;

• недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполне­ния бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований предполагает определение бюджетных полномочий орга­нов государственной власти субъектов РФ и органов местного само­управления, установление и исполнение расходных обязательств, фор­мирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предостав­ления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принци­пами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. До­говоры и соглашения между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, ор­ганами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействи­тельными.

Согласно принципу полноты отражения доходов, расходов и источ­ников финансирования дефицитов бюджетов все доходы, расходы и ис­точники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном поряд-^Ке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем преду­смотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования ^ег° дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением ос­татков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утвер­ждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исхо­дить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Раздел II. Государственные и муниципальные финана

7. Бюджет и бюджетная система

 

Согласно принципу результативности и эффективности использо­вания бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджет­ных полномочий должны исходить из необходимости достижения за­данных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с принципом общего (совокупного) покрытия расхо­дов бюджетов расходы бюджета не могут быть увязаны с определенны­ми доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюд­жета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в час­ти, касающейся: а) субвенций и субсидий, полученных из других бюд­жетов бюджетной системы РФ; б) средств целевых иностранных кредитов (заимствований); в) добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; г) расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с уча­стием Российской Федерации; д) расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ; е) отдельных видов неналоговых дохо­дов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с оче­редного финансового года.

Принцип прозрачности (открытости) означает: 1) обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюд­жетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; 2) обязательную открытость для общества и средств мас­совой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и при­нятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызы­вающим разногласия. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета подразумевает надежность пока­зателей прогноза социально-экономического развития соответствую­щей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Согласно принципу адресности и целевого характера бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов говорит о том, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассиг­нования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распо­рядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетнЫ

едств, _не включенным в перечень подведомственных им распорядите­ли и получателей бюджетных средств. Подведомственность получате­ля бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюд­жетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации.

Принцип единства кассы предполагает зачисление всех кассовых по­ступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюд­жета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществ­ляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов го­сударственной власти РФ, органов государственной власти субъек­тов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также опера­ций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательст­вом РФ.

Важнейшей составляющей устройства бюджетной системы явля­ется бюджетная классификация, представляющая собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюдже­тов бюджетной системы РФ и используемая для составления и испол­нения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечения со­поставимости показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная клас­сификация РФ включает классификации доходов и расходов бюдже­тов, источников финансирования дефицитов бюджетов, а также операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления). Подобный подход обеспечива­ет приближение бюджетной классификации к требованиям междуна­родных стандартов и введение интегрированного с нею плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начисления. Кроме того, создаются предпосылки для расширения самостоятельности органов власти в сфере бюджетного планирования и управления. В частности, °ни получили возможность в рамках единых позиций бюджетной классификации, установленных Бюджетным кодексом РФ, адаптиро­вать ее к своим нуждам и специфике.

Введение классификации операций сектора государственного Управления связано с необходимостью группировки бюджетных опера­ции по их экономическому содержанию, что позволяет применить ее ^Для бюджетного учета как по кассовому методу, так и по методу начис-^ения. Последний позволяет сопоставлять себестоимость оказываемых Диницами сектора государственного управления услуг, повысить про-Рачность финансовой деятельности органов власти и бюджетных учре-РНий, формировать информацию о финансовых последствиях прини-^емых решений в налогово-бюджетной сфере, о состоянии активов °°язательств РФ, субъекта РФ, муниципального образования.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 7. Бюджет и бюджетная система

 

Бюджетная система Российской Федерации — довольно динамич­ное образование. Начало ее формирования в известной степени связано с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.), которая позволила бывшим автономным республи­кам, входящим в состав РСФСР, принять свои декларации, определяю­щие их государственный суверенитет и степень экономической само­стоятельности. Эта ситуация принципиально изменила экономические отношения между федеральными органами и субъектами РФ. В бюд­жетных отношениях это нашло выражение в отказе от формирования единого государственного бюджета РФ, а также в предоставлении субъ­ектам РФ более широких полномочий по формированию средств своего бюджета и распоряжению ими. Начиная с 1991 г. все бюджеты в Рос­сийской Федерации функционируют автономно.

Каждый бюджет обеспечивает финансирование мероприятий соот­ветствующего уровня. Вместе с тем вышестоящий бюджет выступает своеобразным гарантом финансирования минимума необходимых рас­ходов нижестоящих территорий, и если последний не обеспечивает фи­нансирование такого минимума, то средства должны выделяться из вы­шестоящего бюджета. В этих целях в составе федерального бюджета созданы: а) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Рос­сийской Федерации (назначение — выравнивание бюджетной обеспе­ченности субъектов РФ; форма предоставления средств — дотации);

б) Федеральный фонд софинансирования расходов (цель — выравнива­
ние обеспеченности субъектов РФ в реализации ими их отдельных рас­
ходных обязательств; форма предоставления средств — субсидии);

в) Федеральный фонд компенсаций (назначение — финансирование де­
легированных полномочий; форма предоставления средств — субвен­
ции). Аналогичные фонды созданы и на субфедеральном уровне. Поми­
мо этого поддержка бюджетных реформ осуществляется через Фонд ре­
формирования региональных и муниципальных финансов (назначе­
ние — поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ; форма
предоставления средств — субсидии). Распределение средств фондов
осуществляется в соответствии с научно обоснованными методиками
и часто на конкурсной основе. Основная цель — повышение стимулов
для субъектов РФ и муниципальных образований к развитию самостоя­
тельности, снижению уровня дотационности (о межбюджетных отно­
шениях см. в главе 9).

Один из способов решения этих проблем — укрупнение, объедине­ние субъектов РФ. Мировая практика строительства федеративного го­сударства исходит из того, что регион — самодостаточное администра­тивное образование, обладающее экономическим, финансовым, соци­альным потенциалом, достаточным для выполнения функций, возло­женных на него Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством. В Российской Федерации многие регионы являю¹" ся субъектами РФ лишь формально, юридически, но с точки зрения со-

пиальной и экономической они самодостаточными не являются. Воз­можность укрупнения, объединения субъектов РФ получила законода­тельную основу с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Фе­дерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Феде­рации». Если в основу территориально-государственного устройства страны положить самодостаточность региона, то, по оценкам экспертов, на территории России в перспективе можно будет выделить порядка 30 субъектов (первоначально в стране насчитывалось 89 субъектов, из них: 21 республиканский бюджет в составе Федерации, 55 краевых и об­ластных бюджетов, 10 бюджетов автономных округов, бюджет Еврей­ской автономной области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петер­бурга). В соответствии с Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ в составе Российской Федерации с 1 декабря 2005 г. был образован новый субъект — Пермский край в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного ок­руга. С 1 января 2007 г. прекратили существование Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский АО, и был создан новый субъект — Крас­ноярский край, включивший территории объединившихся субъектов. С 1 июля 2007 г. в результате объединения Камчатской области и Ко­рякского автономного округа функционирует новый субъект — Камчат­ский край. С 1 марта 2008 г. действует еще один субъект Федерации — Забайкальский край, объединивший Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ. В целом тенденция к укрупнению субъ­ектов Федерации определилась, остается оценить эффективность этих новаций.

Особое место в бюджетных преобразованиях, ориентированных на самостоятельность, результативность бюджетных расходов занимают местные бюджеты, в которых традиционно более высока по сравнению с государственным бюджетом доля средств, направляемых на социаль­ные цели. В России из местных бюджетов финансируется более 80% уч­реждений образования и здравоохранения, около 80% учреждений культуры, осуществляется более 60% социальных выплат населению. В силу хронической дефицитности местные бюджеты получают дота­ции, субвенции и субсидии, бюджетные кредиты, привлекают средства путем выпуска местных облигационных займов.

Доходы и расходы бюджетов

Доходы бюджетов

Под доходами бюджетов понимаются поступающие в бюджет де­нежные средства, за исключением средств, являющихся источниками Финансирования его дефицита. Доходы бюджетов формируются в соот-^етствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ, законода-

2₅4 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

7. Бюджет и бюджетная система

 

тельством об иных обязательных платежах. Все доходы зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения в соот­ветствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом Рф законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ и му­ниципальными правовыми актами, между бюджетами различных уров­ней власти, а также бюджетами государственных внебюджетных фон­дов. Денежные средства считаются поступившими в доходы соответст­вующего бюджета с момента их зачисления на единый счет этого бюд­жета. Выделяют следующие виды доходов бюджетов: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

К налоговым относятся доходы от предусмотренных законодатель­ством федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, преду­смотренных специальными налоговыми режимами, региональных и ме­стных налогов, а также пеней и штрафов по ним. Федеральными налога­ми и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены Нало­говым кодексом РФ и обязательны к уплате на всей территории РФ. К федеральным налогам и сборам относятся: налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; единый социаль­ный налог; налог на прибыль организаций; налог на добычу полезных ископаемых; водный налог; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; го­сударственная пошлина. Региональными признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ о на­логах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъек­тов РФ. К региональным налогам относятся: налог на имущество орга­низаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Местными признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом РФ (НК РФ) и нормативными правовыми актами представительных орга­нов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. К ним от­носятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.

При установлении региональных и местных налогов представитель­ными органами власти соответствующего уровня определяются в по­рядке и пределах, предусмотренных НК РФ, следующие элементы на­логообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным и местным налогам и налогоплательщики определяются НК РФ. Также представительны­ми органами власти соответствующего уровня могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения в поряДК^е и пределах, предусмотренных НК РФ. Федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ, устанавливаться не могут.

Налоговым кодексом РФ также устанавливаются специальные нало­говые режимы, которые могут предусматривать федеральные налоги, и поименованные выше, определяется порядок установления таких нало

_{в а} также порядок введения в действие и применения указанных спе­циальных налоговых режимов. Специальные налоговые режимы могут

_редусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

К неналоговым доходам бюджетов относятся: доходы от использо­вания имущества, находящегося в государственной или муниципаль­ной собственности, после уплаты налогов и сборов; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государст­венных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находя­щегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов; доходы от платных услуг, оказываемых бюд­жетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмот­ренных законодательством; средства, полученные в результате приме­нения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответ­ственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям, и иные сум­мы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые доходы.

К доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относятся: а) до­ходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в воз­мездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущест­ва государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; б) средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке РФ и в кредитных организациях; в) средства, получаемые от передачи имущества, находя­щегося в государственной или муниципальной собственности (за ис­ключением имущества автономных учреждений, а также имущества го­сударственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), в залог, в доверительное управление; г) плата за пользова­ние бюджетными кредитами; д) доходы в виде прибыли, приходящейся ^На доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товари­ществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Россий-

кои Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям;

> часть прибыли государственных и муниципальных унитарных пред-

РИятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных пла-^Кеи; ж) другие предусмотренные законодательством РФ доходы от Пользования имущества, находящегося в государственной или муни-пальной собственности, за исключением имущества автономных уч-^Дений, а также имущества государственных и муниципальных уни-РНых предприятий, в том числе казенных.

256 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 7. Бюджет и бюджетная система

 

В системе неналоговых доходов особое место занимают доходы, по­лучаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного или муниципального имущества.

Мировая практика отношений пользования достаточно разнообраз­на. Одной из разновидностью таких отношений является концессия (от лат. concessio — разрешение, уступка) — договор на сдачу в эксплуата­цию на определенных условиях недр и участков земли, предприятий и других хозяйственных объектов, принадлежащих государству или му­ниципалитетам. Более чем в 120 странах мира имеется законодательст­во о концессиях и опыт привлечения таким образом частных инвести­ций, новых технологий, трудовых ресурсов. В России достаточно ус­пешный опыт концессий был связан с периодом нэпа. В дальнейшем от­ношения концессии в Российской Федерации использовались мало и складывались преимущественно в рамках Соглашений о разделе про­дукции. В условиях усиления финансовой самостоятельности бюдже­тов всех уровней концессия может стать реальным устойчивым источ­ником доходов. Помимо этого концессии способствуют привлечению инвестиций в экономику, обеспечению эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной соб­ственности, повышению качества товаров, работ, услуг, предоставляе­мых потребителям.

В качестве объекта концессионного соглашения современным зако­нодательством РФ определено недвижимое имущество: автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры (мос­ты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств и т. п.); объекты железнодорожно­го, трубопроводного транспорта; морские и речные порты; морские и речные суда; системы коммунальной инфраструктуры, иные объекты коммунального хозяйства (объекты водо-, тепло-, газо-, и энергоснаб­жения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации бытовых отходов и т. п.); объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма; объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социаль­но-бытового назначения и др.

В качестве концессионеров обозначен весьма широкий круг лиц: ин­дивидуальный предприниматель, российское или иностранное юриди­ческое лицо, либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица. Представляется, что такого рода отношения могут быть реализованы в рамках государственно-ча^ стного партнерства, успешно сочетающего потребности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, а также финан­совый технологический и кадровый потенциал частного бизнеса.

Для концедента — Российской Федерации, ее субъекта, муници­пального образования — совершенно очевидны привлекательные его стороны, такие, например, как: а) сохранение за ним права собственно­сти на имущество, предоставленное в концессию; б) обязательство кон­цессионера (арендатора) за свой счет создать и (или) реконструировать, _а также застраховать определенное этим соглашением недвижимое _иМущество; в) получение платы за пользование этим имуществом в со­ответствии с соглашением и т. п. Концессионер получает на срок, уста­новленный соглашением (в мировой практике порядка 49 лет), права владения и пользования обозначенным объектом. В отличие от аренды это право может быть получено лишь на конкурсной основе и подлежит государственной регистрации. Продукция и доходы, полученные кон­цессионером в результате осуществления этой деятельности, являются его собственностью. В Бюджетном послании Президента РФ Федераль­ному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2008—2010 годах» отме­чается целесообразность уделения особого внимания использованию концессионных механизмов, а также ускорения процесса передачи большей части аэропортовой инфраструктуры в собственность субъек­тов РФ.

Средства самообложения граждан как источник неналоговых дохо­дов появились в законодательстве о местном самоуправлении в 2003 г.¹. Под средствами самообложения граждан понимаются разо­вые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных во­просов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине, равной для всех жи­телей муниципального образования, за исключением отдельных кате­горий граждан, численность которых не может превышать 30 процен­тов от общего числа жителей муниципального образования и для кото­рых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и ис­пользования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

К безвозмездным поступлениям бюджетов относятся: дотации из дру­гих бюджетов бюджетной системы РФ, субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии), субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ, иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной систе­мы Рф, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, ^в том числе добровольные пожертвования.

Дотации — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений ^и (или) условий их использования. Как форма межбюджетных транс­фертов дотации, как правило, предоставляются для выравнивания бюд-

См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах Рганизации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 56.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 7. Бюджет и бюджетная система

 

жетной обеспеченности субъектов РФ и образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Под субсидиями понимаются межбюджетные трансферты, предос­тавляемые бюджетам субфедерального уровня в целях софинансирова-ния расходных обязательств, возникающих при выполнении полномо­чий органов государственной власти субъектов РФ по предметам их ве­дения и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и расходных обязательств по выполнению полномочий орга­нов местного самоуправления по вопросам местного значения. Сово­купность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание их обеспеченности в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюдже­та понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при передаче полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления. Сово­купность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

В условиях финансовой самостоятельности бюджетов всех уровней особое значение приобретает понятие собственных доходов бюджетов. Согласно законодательству к ним относятся: налоговые доходы, зачис­ляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах, неналоговые доходы, зачисляе­мые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представитель­ных органов муниципальных образований, доходы, полученные бюдже­тами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Расходы бюджетов

Расходы бюджетов — это денежные средства, направляемые на фи­нансовое обеспечение задач и функций государства и местного само­управления. Их состав может быть уточнен законодательством страны. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходы бюджета — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюдже-та. В бюджетном планировании используется классификация расходов бюджетов в соответствии с их целевой направленностью. Для бюджетов бюджетной системы РФ едиными разделами классификации расходов бюджетов являются:

• общегосударственные расходы: а) функционирование Президен­та РФ, высшего должностного лица субъекта РФ и муниципального оо-

разования, законодательных (представительных) органов государст­венной власти и представительных органов муниципальных образова­ли, Правительства РФ, высших исполнительных органов государст­венной власти субъектов РФ, местных администраций; б) судебная система; в) обеспечение деятельности финансовых, налоговых и тамо­женных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) над­зора; г) обеспечение проведения выборов и референдумов; д)междуна-родные отношения и международное сотрудничество; е) государствен­ный материальный резерв; ж) фундаментальные исследования; з) об­служивание государственного и муниципального долга; и) резервные фонды; к) прикладные научные исследования в области общегосударст­венных вопросов; л) другие общегосударственные вопросы;

• национальная оборона: а) Вооруженные силы РФ и их модерниза­ция; б) мобилизационная и вневойсковая подготовка; в) мобилизацион­ная подготовка экономики; г) подготовка и участие в обеспечении кол­лективной безопасности и миротворческой деятельности; д) ядер­но-оружейный комплекс; е) реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества; ж) прикладные научные исследования в области национальной обороны; з) другие вопросы в об­ласти национальной обороны;

• национальная безопасность и правоохранительная деятельность: а) органы прокуратуры; б) органы внутренних дел; в) внутренние вой­ска; г) органы юстиции; д) система исполнения наказаний; е) органы безопасности; ж) органы пограничной службы; з) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; и) защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера, гражданская оборона; к) обеспечение пожарной безопасности; л) миграционная политика; м) модернизация внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов; н) прикладные научные исследования в области нацио­нальной безопасности и правоохранительной деятельности; о) другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной Деятельности;

• национальная экономика: а) общеэкономические вопросы; б) топ­ливно-энергетический комплекс; в) исследование и использование кос­мического пространства; г) воспроизводство минерально-сырьевой ба-^ЗЬ1; д) сельское хозяйство и рыболовство; е) водные ресурсы; ж) лесное хозяйство; з) транспорт; и) дорожное хозяйство; к) связь и информати­ка; л) прикладные научные исследования в области национальной эко­номики; м) другие вопросы в области национальной экономики;

• жилищно-коммунальное хозяйство: а) жилищное хозяйство;
') коммунальное хозяйство; в) благоустройство; г) прикладные науч-
Ь'е исследования в области жилищно-коммунального хозяйства;

^д) Другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства;

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 7. Бюджет и бюджетная система

 

• охрана окружающей среды: а) экологический контроль; б) сбор, удаление отходов и очистка сточных вод; в) охрана объектов раститель­ного и животного мира и среды их обитания; г) прикладные научные ис­следования в области охраны окружающей среды; д) другие вопросы в области охраны окружающей среды;

• образование: а) дошкольное образование; б) общее образование; в) начальное профессиональное образование; г) среднее профессио­нальное образование; д) профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации; е) высшее и послевузовское профессио­нальное образование; ж) молодежная политика и оздоровление детей; з) прикладные научные исследования в области образования; и) другие вопросы в области образования;

• культура, кинематография, средства массовой информации: а) культура; б) кинематография; в) телевидение и радиовещание; г) пе­риодическая печать и издательства; д) прикладные научные исследова­ния в области культуры, кинематографии, средств массовой информа­ции; е) другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации;

• здравоохранение, физическая культура и спорт: а) стационарная медицинская помощь; б) амбулаторная помощь; в) медицинская по­мощь в дневных стационарах всех типов; г) скорая медицинская по­мощь; д) санаторно-оздоровительная помощь; е) заготовка, переработ­ка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компо­нентов; ж) санитарно-эпидемиологическое благополучие; з) физиче­ская культура и спорт; и) прикладные научные исследования в области здравоохранения, физической культуры и спорта; к) другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры и спорта;

 

• социальная политика: а) пенсионное обеспечение; б) социальное обслуживание населения; в) социальное обеспечение населения; г) ох­рана семьи и детства; д) прикладные научные исследования в области социальной политики; е) другие вопросы в области социальной полити­ки;

• межбюджетные трансферты: а) дотации, субсидии и субвенции бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; б) иные меж­бюджетные трансферты; в) межбюджетные трансферты бюджетам госу­дарственных внебюджетных фондов.

Перечень целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете.

Формы расходов бюджетов. В целях повышения результативности бюджетных расходов, повышения самостоятельности бюджетных учре­ждений при распоряжении выделенными им бюджетными средствам в Российской Федерации был введен ряд новаций, в частности выделе­ние закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающих ся правовым статусом и отражением в бюджете, и введение новых фор

финансирования государственных (муниципальных) услуг. Уточним, _что под бюджетными ассигнованиями понимаются предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году Д^ля исполнения бюджетных обязательств.

В ст. 69 Бюджетного кодекса РФ установлены формы бюджетных ассигнований на: а) оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; б) социальное обеспечение населения; в) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреж­дениями; г) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключе­нием субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), ин­дивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производите­лям товаров, работ, услуг; д) предоставление межбюджетных трансфер­тов; е) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; ж) обслуживание государственного (муниципального) долга; з) исполнение судебных актов по искам к Рос­сийской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому ли­цу в результате незаконных действий (бездействия) органов государст­венной власти (государственных органов), органов местного само­управления либо должностных лиц этих органов.

Соответственно выделены бюджетные ассигнования: а) на оказание государственных (муниципальных) услуг (включая обеспечение оборо­ны, безопасности, правоохранительную деятельность) и б) на исполне­ние публичных обязательств.

Под государственными (муниципальными) услугами физическим и юридическим лицам понимаются услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием¹ органами государст­венной власти (органами местного самоуправления), бюджетными уч­реждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами госу­дарственной власти (органами местного самоуправления). К подобным 'слугам относятся не только услуги социального характера (образова­ния, здравоохранения, социального обеспечения), но и функции госу­дарства (местного самоуправления) по правовому регулированию, обеспечению обороноспособности и безопасности, контролю и надзору, 'ланированию и т. д. Главные распорядители (распорядители) бюджет­ных средств (органы государственной власти, местного самоуправле-^tt) в этом случае могут выступать заказчиком государственных (му-

Государственное (муниципальное) задание — это документ, устанавливающий зан °^{Вания к состав}У. качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам ока-Ия государственных (муниципальных) услуг.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

глава 7. Бюджет и бюджетная система

 

ниципальных) услуг, оказываемых за счет бюджетных средств органи­зациями, не являющимися бюджетными учреждениями.

Финансирование деятельности таких организаций осуществляется в двух дополняющих друг друга формах: оплата соответствующего государственного (муниципального) контракта и предоставление суб­сидий на возмещение затрат юридических лиц по оказанию государст­венных (муниципальных) услуг. В обоих случаях также предусматри­вается формирование государственного (муниципального) задания, ко­торое может использоваться при размещении государственного (муни­ципального) заказа.

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муни­ципальных) услуг относятся, в частности, ассигнования на: а) обеспече­ние выполнения функций бюджетных учреждений; б) предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципаль­ных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; в) предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договора­ми (соглашениями) на оказание указанными организациями государст­венных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим ли­цам; г) закупку товаров, работ и услуг для государственных (муници­пальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспе­чения выполнения функций бюджетного учреждения).

К бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных вы­плат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Социальное обеспечение населения может осу­ществляться посредством принятия публичных нормативных обяза­тельств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публич­ных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждо­му виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других со­циальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения. В отличие от бюджетных ассигнований на оказание государ­ственных (муниципальных) услуг бюджетные ассигнования на испол­нение публичных обязательств установлены непосредственно законом и подлежат исполнению без предварительного введения законом (реше­нием) о бюджете лимитов на их принятие. Эти ассигнования не носят возмездного характера, ориентированы на достижение общих социаль­ных целей и поэтому не требуют планирования непосредственных ре­зультатов их использования.

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государ­ственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпри­нимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях воз-

мешения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии предоставляются: 1) из федерального бюджета и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов РФ; 2) из бюджета субъекта РФ и бюд­жетов территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) из местного бюджета в соответствии с законодательными и нормативными правовыми актами соответствующего уровня власти. Такие норматив­ные правовые акты должны определять: а) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муници­пальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физиче­ских лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; б) цели, условия и порядок предоставления субси­дий; в) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, уста­новленных при их предоставлении.

В бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться суб­сидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг. В федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматривать­ся субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся ав­тономными и бюджетными учреждениями, в том числе в виде имущест­венного взноса в государственные корпорации. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюдже­та устанавливается Правительством РФ, а также федеральными зако­нами, предусматривающими создание государственных корпораций.

Бюджетные ассигнования на предоставление бюджетных инвести­ций юридическим лицам, не являющимся государственными и муници­пальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, связаны с особыми условиями. Предос­тавление бюджетных инвестиций влечет возникновение права государ­ственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, кото­рое оформляется участием Российской Федерации, субъектов РФ и му­ниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательст­вом РФ. Оформление доли Российской Федерации, ее субъекта, муни­ципального образования в уставном (складочном) капитале осуществ­ляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с за­конодательством РФ. Бюджетные инвестиции, планируемые к предос­тавлению юридическим лицам, утверждаются законом (решением) ⁰ бюджете путем включения в закон (решение) о бюджете статьи с ука­занием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ас-нгнований. В течение трех месяцев после дня вступления в силу зако-^а (решения) о бюджете оформляется договор об участии соответствен-

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 7. Бюджет и бюджетная система

 

но Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образо­вания в собственности субъекта инвестиций.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвести­ций в объекты капитального строительства государственной собствен­ности РФ, государственной собственности ее субъектов и муниципаль­ной собственности в форме капитальных вложений в основные средст­ва государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соот­ветствии с долгосрочными целевыми программами РФ, высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта РФ, местной адми­нистрации, либо решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.

Федеральным законом о федеральном бюджете может предусматри­ваться предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на софинан­сирование объектов капитального строительства государственной соб­ственности самих субъектов или на предоставление субсидий из бюд­жетов субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности. Законом о бюджете субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление субсидий ме­стным бюджетам на софинансирование объектов капитального строи­тельства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в ко­торые осуществляются из местных бюджетов.

В расходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключе­нием бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматри­вается создание резервных фондов исполнительных органов государст­венной власти (местных администраций) — резервного фонда Прави­тельства РФ, резервных фондов высших исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов РФ, резервных фондов местных администраций. В то же время в расходной части бюджетов запрещает­ся создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов. Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решения­ми) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвер­жденного указанными законами (решениями) общего объема расходов. Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспе­чение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварий­но-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликви­дацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных си­туаций. Бюджетные ассигнования резервных фондов используются по решению соответственно Правительства РФ, высшего исполнительно­го органа государственной власти субъекта РФ, местной администра­ции.

Федеральным бюджетом предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Средства его используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов. Использование бюджетных ас­сигнований фонда осуществляется на основании указов и распоряже­ний Президента РФ. Не допускается использование средств фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Прези­дента РФ.