В финансовой системе Российской Федерации государственные внебюджетные фонды были образованы в соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (от 10 октября 1991 г.).
Главная причина возникновения внебюджетных фондов — необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов в специальную группу и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Решение об образовании внебюджетных фондов принимают Федеральное Собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления.
Перед внебюджетными фондами стоят важные задачи: 1) обеспечить дополнительными ресурсами приоритетные сферы экономики (например, фонды НИОКР, экологические фонды и др.); 2) расширить социальные услуги населению с помощью различных специальных фондов.
Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными и изъятию не подлежат. Они имеют, как правило, строго целевое назначение. Обычно наименование фонда отражает направление использования средств.
Доходы внебюджетных фондов складываются из:
§ специальных целевых налогов и сборов, установленных государством для соответствующего фонда;
§ отчислений от прибыли хозяйствующих субъектов;
§ бюджетных средств;
§ прибыли от собственной коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом;
§ банковских кредитов.
Классификация внебюджетных фондов. По экономическому содержанию внебюджетные фонды с момента своего возникновения делились на две большие группы:
1) социальные фонды, к которым относятся Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения, фонды обязательного медицинского страхования, фонды социальной поддержки населения и др.;
2) экономические фонды: дорожные, НИОКР и др.
В зависимости от правового статуса различают внебюджетные фонды:
1) находящиеся в собственности федеральной власти — федеральные фонды;
2) создаваемые по решению представительных органов субъектов Федерации и местных органов самоуправления — региональные фонды.
С конца 1993 г. большинство федеральных внебюджетных фондов, кроме социальных, были включены в федеральный бюджет. Однако за консолидируемыми бюджетными фондами сохраняется целевая направленность использования средств. Органам государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления рекомендовано включить собственно региональные фонды в соответствующие бюджеты. Необходимость объединения внебюджетных фондов с бюджетами вызвана недостаточным финансовым контролем за использованием их средств, поскольку налоговые органы по существу за поступлением этих средств ответственности не несут.
Охарактеризуем важнейшие внебюджетные социальные фонды.
1. Пенсионный фонд Российской Федерации, образованный в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. как самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Его деятельность регламентируется Положением о Пенсионном фонде. Вновь создаваемые юридические лица, а также индивидуальные предприниматели регистрируются в качестве плательщиков страховых взносов в тридцатидневный срок со дня учреждения. Банки открывают им расчетные и иные счета при предъявлении документа, подтверждающего регистрацию в качестве плательщика страховых взносов.
Важнейший принцип любого пенсионного фонда — солидарная ответственность поколений. Его цель обеспечить заработанный человеком уровень жизненных благ путем перераспределения средств во времени (нынешние работники содержат вчерашних, завтрашние — примут обеспечение нынешних) и в пространстве — где бы человек не жил (даже за границей), он своим трудом и прошлыми социальными отчислениями гарантирует себе определенный прожиточный уровень в будущем.
Средства Пенсионного фонда РФ формируются за счет трех главных источников: страховых взносов работодателей и работающих, ассигнований из федерального бюджета РФ. Часть средств поступает за счет капитализации (вложения в коммерческие структуры) временно свободных средств. Кроме того, Фонд привлекает добровольные взносы юридических лиц. При отсутствии средств Фонд может использовать кредиты банков.
Страховые ставки взносов в Пенсионный фонд (тарифы) установлены в 1999 г. (Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 1-ФЗ «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 г.»):
1) для работодателей — предприятий, учреждений, организаций (в том числе иностранных юридических лиц) — в размере 28% от начисленной оплаты труда в денежной и натуральной формах по всем основаниям независимо от источников финансирования, включая вознаграждение по договорам гражданско-правового характера;
2) для работодателей — колхозов, совхозов, предприятий по производству сельскохозяйственной продукции в размере 20,6% от выплаченных работающим сумм;
3) для граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и частной практикой (аудиторы, нотариусы и др.), — 28% их дохода;
4) для крестьянских (фермерских) хозяйств — 20,6% от дохода их деятельности за вычетом расходов, связанных с его извлечением;
5) для работающих — 1 % дохода.
Начисленная оплата труда включает все виды вознаграждений штатным, нештатным, сезонным, временным работникам, а также работающим по совместительству. Правительство РФ предусмотрело Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Фонд (от 7 мая 1997 г.).
Отчисления в Фонд хозяйствующие субъекты включают в себестоимость продукции (работ, услуг).
Общественные организации инвалидов и пенсионеров, а также находящиеся в полной их собственности предприятия, организации, созданные для осуществления их уставных целей с численностью работающих инвалидов (пенсионеров) более 50%, освобождены от страховых взносов. Перечень юридических лиц, подлежащих освобождению от уплаты взносов, определяется Правительством РФ.
Срок оплаты страховых взносов в Фонд для работодателей — один раз в месяц не позднее 15-го числа месяца, следующего за месяцем, за который начислены страховые взносы. В таком же порядке работодатели начисляют и удерживают страховые взносы с работников, включая работающих пенсионеров. Предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, уплачивают страховые взносы в Фонд в сроки, установленные для подоходного налога, т. е. по 1/3 годовой суммы к 15 июля, 15 августа, 15 ноября. Крестьянские (фермерские) хозяйства вносят платежи один раз в год не позднее 1 апреля следующего года. При недостаточности средств у плательщика взносы в ПФР оплачиваются в третью очередь.
К работодателям и другим плательщикам страховых взносов, которые не внесли установленные для них средства в Фонд или внесли в меньших размерах, применяются финансовые санкции. Размер этих санкций определяется федеральным законом и зависит от степени правонарушений, вида плательщиков и их повторяемости.
Пенсионный фонд используется на выплату: государственных трудовых пенсий, пенсий военным, инвалидам, компенсаций пенсионерам, пособий для детей в возрасте от полутора до 6 лет и другие цели, а также на пособия пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС. В условиях инфляции пенсии гражданам пересматриваются в сторону повышения, несколько приближая их к темпам роста цен. Устанавливаются также минимальные пенсии.
Руководство Фондом осуществляет Правление и его постоянно действующий орган — исполнительная дирекция, которой подчиняются отделения в республиках в составе РФ, отделения в национально-государственных и административно-территориальных образованиях. На местах (в городах, районах) имеются уполномоченные Фонда. Отделения обеспечивают организационную работу по сбору взносов на социальное страхование, финансированию расходов органов социального обеспечения, региональных программ социального обеспечения, а также контролю за расходованием средств.
Кроме Пенсионного фонда назначением и перераспределением размера пенсий занимаются Министерство труда и социальной защиты, Министерство связи, доставляющее пенсию получателю, Сберегательные банки, обеспечивающие пенсионеров наличными деньгами и безналичными перечислениями.
Бюджет Пенсионного фонда, определяющий повседневную жизнь крупнейшего и наиболее общественно значимого финансово-кредитного учреждения, подготавливается в рамках бюджетного законодательства в соответствии с Постановлением Правительства РФ. В Законе о бюджете Фонда утверждается общая сумма дохода, в том числе по источникам, и общая сумма расходов по направлениям. Объем поступлений доходов в бюджет Фонда в 1997 г. составил 183,1 млрд. руб., а расходы — 177,2 млрд. руб.
2. Фонд социального страхования Российской Федерации, (ФСС) создан с 1 января 1991 г. (Постановление СМ РСФСР от 25 декабря 1990 г.). Ныне действует в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. как самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение. ФСС, как и Пенсионный фонд, является автономным и строго целевым. Создан в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и улучшения материальных условий определенных групп населения и предназначен для:
§ выплаты различных пособий (по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ним по достижении полуторалетнего возраста);
§ оплаты путевок санаторно-курортного лечения и отдыха работников и членов их семей;
§ частичного содержания санаториев-профилакториев, санаторных и оздоровительных лагерей для детей и юношества и других целей.
Кроме того, Фонд участвует в разработке и рационализации государственных программ охраны здоровья работников и мер по совершенствованию социального страхования.
Положение о Фонде утверждено Правительством РФ от 12 февраля 1992 г., на основе которой действует Инструкция о порядке начисления и уплаты страховых взносов, расходования и учета средств Государственного социального страхования (от 2 октября 1996 г.).
Фонд социального страхования РФ состоит из региональных отделений, 14 центральных отраслевых отделений (деятельность которых имеет межрегиональный характер) и филиалов отделений.
Работодатели обязаны зарегистрироваться в ФСС так же, как и в Пенсионном фонде.
Фонд социального страхования образуется за счет:
1) страховых взносов предприятий, учреждений, организаций, а также иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности;
2) доходов от инвестирования части временно свободных средств Фонда;
3) добровольных взносов граждан и юридических лиц;
4) ассигнований из федерального бюджета РФ на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим от радиации, а также с другими целями.
С 1 января 1999 г. Федеральным законом установлен норматив отчислений в Фонд в размере 5,4% по отношению к начисленной оплате труда для юридических лиц и к доходу для индивидуальных предпринимателей. Работающие в этот Фонд не платят. Расчет нормативной базы и сроки оплаты взносов такие же, как и в Пенсионный фонд.
Порядок перечисления средств страхователями в Фонд отличается от других внебюджетных фондов. В среднем более 85% начисленных страховых взносов остается плательщику до конца отчетного периода на цели социального страхования. Если эти средства полностью в отчетном периоде не израсходованы, то остаток перечисляется в бюджет Фонда следующего года. Все страховые взносы в Фонд учитываются на едином текущем счете Фонда и его исполнительного органа.
Часть поступивших взносов в Фонд направляется на создание централизованного резервного фонда для предоставления помощи регионам.
Для обеспечения деятельности Фонда создается центральный аппарат, а в региональных и центральных отраслевых отделениях — аппараты органов Фонда. При Фонде образуется Правление, а при региональных и центральных отраслевых отделениях — координационные советы. Руководство деятельностью Фонда осуществляется его председателем, который назначается Правительством РФ.
3. Государственный фонд занятости населения Российской Федерации образован в соответствии с Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. Он предназначен для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости населения. Порядок образования и расходования средств регулируется этим законом и Положением о Государственном фонде занятости населения (ГФЗН). Обязательной регистрации плательщиков в территориальных органах ГФЗН не предусмотрено, она может осуществляться в добровольном порядке.
Фонд формируется за счет обязательных страховых взносов работодателей, обязательных страховых взносов с заработка работающих, ассигнований из федерального бюджета РФ и бюджетов субъектов Федерации. Дополнительными источниками поступлений могут быть добровольные взносы юридических и физических лиц, а также другие средства. Страховой тариф взносов в ГФЗН для юридических лиц установлен в 1999 г. в размере 1,5% по отношению к начисленной оплате труда по всем основаниям. Не являются плательщиками страховых взносов предприниматели, использующие труд наемных работников в личном хозяйстве, и другие категории граждан, не относящиеся к работодателям. Тариф страховых взносов с работающих не установлен, следовательно, они не уплачивают эти взносы.
От уплаты страховых взносов в ГФВН освобождены общественные организации инвалидов, находящиеся в собственности этих организаций предприятия, объединения, учреждения, а также религиозные объединения. Кроме того, взносы в этот Фонд не платят Минобороны РФ, МВД РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации и другие военные формирования.
Управление ГФЗН осуществляется Государственным комитетом РФ по занятости, а также центрами занятости при представительных органах власти. Непосредственное руководство Фондом возложено на Правление.
4, Фонды обязательного медицинского страхования Российской Федерации образованы в соответствии с Законом РСФСР «Об' обязательном медицинском страховании в РСФСР» (от 28 июня 1991 j.), в редакции Закона РФ от 2 апреля 1994 г. Закон определяет Правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения. Он направлен на усиление заинтересованности и ответственности как самого застрахованного, так и государства, предприятия, учреждения, организации в охране здоровья работников.
Фонды обязательного медицинского страхования РФ создаются на федеральном, а также территориальном уровне. Местные органы самоуправления утверждают эти фонды и регулируют их деятельность на основе Положения о территориальных фондах обязательного медицинского страхования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1993 г. В городах и районах могут создаваться филиалы. На основании указанных официальных документов разработана Инструкция о порядке взимания и учета страховых взносов в эти фонды (Постановление Правительства РФ от 11 октября 1993г.). 29 июля 1998 г. Правительство РФ утвердило Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Федеральным законом предусмотрено образование страховых медицинских компаний, учредителями которых выступает местная администрация. Они действуют при наличии лицензий на обязательное медицинское страхование. Главная их задача: подбор дееспособных медицинских учреждений, способных оказывать качественную медицинскую помощь, и заключение с ними договоров на обслуживание, а также оплата их услуг. Предусматриваются ежегодный отчет таких компаний и публикация в печати балансового отчета.
Фонды обязательного медицинского страхования формируются за счет страховых взносов и бюджетных ассигнований. Плательщиками выступают предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и организационно-правовых форм деятельности, а также органы исполнительной власти, осуществляющие платежи за неработающих граждан (детей, учащихся и студентов, пенсионеров и других категорий). Плательщики страховых взносов подлежат регистрации в территориальных фондах обязательного медицинского страхования в течение 30 дней со дня своего учреждения.
Тариф страховых взносов определяется федеральной властью по представлению Правительства РФ. В 1999 г. он составил 3,6% по отношению к начисленной оплате труда по всем основаниям в следующем соотношении: в Федеральный фонд в размере 0,2% и в территориальные фонды в размере 3,4%. Страховые взносы не начисляются на выходное пособие при увольнении, компенсационные выплаты, стоимость бесплатно предоставляемых разнообразных услуг, дивиденды, начисляемые на акции, и другие выплаты. От уплаты страховых взносов в фонды освобождаются общественные организации инвалидов и находящиеся в их собственности предприятия, объединения, созданные для осуществления уставных целей.
Плательщики кроме граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, уплачивают страховые взносы один раз в месяц в срок, установленный для получения заработной платы за истекший месяц.
Средства фондов перечисляются на собирательный счет расчетного контрольного центра (РКЦ), управляемого администрацией территории. РКЦ в пределах территории финансирует работу страховых компаний, имеющих лицензию для проведения соответствующей работы. Контроль за своевременным и правильным поступлением страховых взносов в фонды возложен на Госналоговую службу РФ.
Всем гражданам России по месту жительства или месту работы вручается страховой полис, дающий право на получение бесплатно «гарантированного объема медицинских услуг». В этот объем входят «скорая помощь», лечение острых заболеваний, услуги по обслуживанию беременных и родам, помощь детям, пенсионерам, инвалидам.
Бюджеты внебюджетных социальных фондов. Органы управления внебюджетными фондами составляют проекты бюджетов этих финансово-кредитных учреждений. Бюджеты внебюджетных фондов РФ рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Объем внебюджетных социальных фондов огромен и примерно равен объему федерального бюджета.
