Использование программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений

 

Приоритетными направлениями реформирования межбюджетных отношений являются разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; повышение собственной доходной базы нижестоящих бюджетов, направленное на увеличение налогового потенциала территорий путем увеличения заинтересованности местных органов власти в проведении активной экономической политики на местах; создание равных условий экономического развития как субъектов РФ, так и входящих в их состав муниципальных образований.

Использование программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений для реализации поставленных задач является весьма актуальным. Именно программно-целевой подход может выступать в качестве эффективного инструмента, направленного на разрешение противоречий между ограниченным объемом финансовых возможностей и нерешенными социально-экономическими проблемами развития территорий.

Программно-целевой подход представляет собой способ разрешения различных проблем посредством выработки и проведения системы мер, ориентированных на долгосрочные цели экономической политики. В основе использования программно-целевого подхода лежит разработка целевых программ, направленных на выполнение основных стратегических приоритетов развития территорий. Целевая программа – это система взаимосвязанных по целям, ресурсам и срокам мероприятий, обеспечивающая реализацию приоритетов социального, экономического, научно-технического или экологического развития в заданные сроки и с максимальным эффектом [117].

Необходимо отметить, что использование программно-целевого подхода в планировании бюджетных расходов не является чем-то новым. В нашей стране целевые программы народнохозяйственного уровня впервые были применены в 20-30-е годы в ходе разработки плана электрификации (ГОЭЛРО), а затем при составлении первых пятилетних планов, которые предусматривали реализацию комплексных программ развития территорий на основе освоения природных ресурсов. Затем целевые программы получили широкое применение и в других странах. Так, например, в период Великой депрессии 1930-х годов США и другие капиталистические страны формировали программы выхода из экономического кризиса. Эффективным примером такой программы может служить «Новый курс» Франклина Рузвельта в США после кризиса 1929-1933 гг. Далее всплеск программно-целевого планирования характеризуется применением социально-экономических программ. В 1950-е гг. развиваются международные экономические программы помощи странам, пострадавшим от Второй Миро-вой войны. Целевые программы подъема хозяйства в Германии назы вались«немецким чудом», программа возрождения экономики Японии – «японским чудом», но обе они были совершены при активном экономическом участии США.

В экономически развитых странах наибольшее применение получили социально-экономические программы, направленные на решение социальных, экономических, экологических проблем, основание на бюджетном финансировании. Наряду с этими программами большой популярностью пользуются программы развития отдельных регионов страны.

Исторически региональное программирование было ориентировано на преодоление депрессивного состояния отдельных регионов страны. В совре-менных условиях основной целью государственного программирования является рациональная организация экономики и социальной сферы региона посредством государственного регулирования, направленного на оздоровление экономики.

В отдельных случаях региональное программирование используется государством в целях сближения условий, уровня жизни в разных регионах страны путем проведения политики бюджетно-налогового выравнивания. Целью

такого выравнивания с помощью государства является приближение показате-

лей уровня жизни худших по природным и экономическим условиям террито-

рий к среднему уровню.

В РФ также применяются территориальные целевые программы. Основ-

ным их признаком является то, что они охватывают ограниченную часть терри-

тории (республику, край, область, город, район и т.д.) и направлены на решение

проблем ее жизнеобеспечения, устойчивого существования, социально-

экономического развития. Зачастую территориальные целевые программы на-

правлены на преодоление экономического и социально-культурного отставания

территории от сложившегося в стране уровня, выравнивание экономического

потенциала, уровня жизни с другими территориями и страной в целом [126, с.

263].

Однако, в зависимости от уровня и статуса территории (будь то субъект

Федерации или муниципальное образование) постановка программных проблем

и целей может заметным образом отличаться. Так, авторы книги «Целевые про-

граммы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки,

финансирования и реализации», изданной Московским общественным научным

фондом и Институтом макроэкономическим исследований в 2000 г., следую-

щим образом характеризуют программные проблемы регионального и муници-

пального уровней и соответствующие им целевые задачи:

- создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных

производств – «точек роста»; объектов производственной и социальной инфра-

структуры, позволяющих реализовать конкретные преимущества региона;

- создание благоприятных общеэкономических условий функционирова-

ния и развития региональных предприятий и производств посредством улучше-

ния инвестиционного климата, обеспечения режима наибольшего благоприят-

ствования для региональных товаропроизводителей, занятых в приоритетных

для развития региона сферах экономики и отраслях производства;

- активизация правовых и иных форм содействия малому и среднему

предпринимательству;

- развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального

(внутрирегионального) значения;

- совместное с другими регионами создание общих производственных и

инфраструктурных объектов, обеспечение экологической безопасности;

- законодательное подкрепление региональных программ.

К типичным программным проблемным муниципального уровня и спосо-

бам их решения относят:

- устранение диспропорций в развитии производств и инфраструктуры,

совместно образующих локальные воспроизводственные циклы (например,

предприятий сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабаты-

вающих отраслей, объектов местной производственной и социальной инфра-

структуры);

- содействие развитию малого предпринимательства;

- стимулирование предпринимательской деятельности населения в на-

правлениях, приоритетных для данной территории;

- создание благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций

для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

- развитие объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

- поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ,

детских учреждений и т.д.;

- содействие занятости населения, включая вопросы переподготовки кад-

ров, преодоления структурной безработицы;

- развитие нормативной базы в целях облегчения решения указанных

выше проблем [126, с. 267; 145].

К особенностям территориальных программ относят преобладание в них,

с одной стороны, социальной ориентации, направленной на решение социаль-

ных проблем населения определенной территории, а, с другой – решение задачи

выхода из депрессивного состояния, преодоления отставания в развитии по от-

ношению к другим территориям, а также к среднему по стране или субъекту РФ

уровню.

Примером использования программно-целевого подхода могут служить

отдельные методы финансирования бюджетных расходов. С одной стороны, это

позволяет обеспечить эффективное использование бюджетных средств, а с дру-

гой – снизить нагрузку на бюджет.

Необходимо отметить, что, если на федеральном уровне имеется больший

опыт использования программно-целевого метода, отчасти урегулированный

путем законодательного оформления целевых программ в законе «О федераль-

ном бюджете» на предстоящий финансовый год, то на региональном уровне эта

проблема остается нерешенной.

Здесь с правовой точки зрения необходимо определиться с понятиями

«ведомство» и «отрасль». Теоретически они могут совпадать, например, здра-

воохранение может относиться как к ведомству, так и отрасли. Поэтому ис-

пользование программно-целевого подхода требует совершенствования бюд-

жетной классификации на региональном уровне. Если деятельность ведомства

полностью охватывает развитие отрасли, то составление целевой программы и

ее отражение в расходах по финансированию конкретной сферы деятельности

не составляет проблем. Однако, при несовпадении ведомства как главного рас-

порядителя бюджетных ассигнований и организации-заказщика целевой про-

граммы, финансирующих одинаковые направления деятельности, расходы най-

дут отражение на разных кодах бюджетной классификации. При составлении

бюджета ведомственная классификации должна быть дополнения программно-

отраслевой классификацией. В этом случае отдельные отрасли бюджетной сфе-

ры можно рассматривать как укрупненный элемент программы.

По нашему мнению, в Оренбургской области необходимо разработать це-

левую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии

муниципальных образований Оренбургской области» (приложение М).

Структура программы включает в себя:

1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения про-

граммными методами

2. Основные цели, задачи и этапы реализации программы

3. Мероприятия программы (Основные направления и механизмы реали-

зации программы)

4. Ресурсное обеспечение программы

5. Организация управления реализацией программы и контроль за ходом

ее выполнения

6. Оценка эффективности реализации программы

Достижение основных целей программы позволяет решать такие важные

задачи региональной экономической политики, как сохранение единого эконо-

мического пространства не только региона, но и страны в целом, а также обес-

печение экономической самостоятельности муниципалитетов.

Программа предполагает проведение отбора муниципальных образований

для оказания им помощи из областного бюджета. В основу отбора муниципа-

литетов положены критерии наибольших относительных различий в социально-

экономическом развитии при отсутствии на местном уровне ресурсов для само-

стоятельного их снижения. Отбор объектов Программы осуществляется по кри-

териям снижения различий в социально-экономическом развитии муниципали-

тетов в наименьшие сроки и с наибольшей эффективностью.

Основной целью комплексной оценки уровня социально-экономического

развития муниципальных образований является определение возможности ре-

шения текущих и долгосрочных задач социального и хозяйственного развития

на основе использования внутренних резервов и источников экономического

роста и эффективности мер по реализации социально-экономической политики.

При проведении комплексной оценки уровня социально-экономического

развития муниципальных образований учитываются следующие основные

принципы:

комплексность оценки, обеспечивающая учет всех важнейших состав-

ляющих показателей уровня социально-экономического развития муниципаль-

ных образований области;

системность оценки, предполагающая учет взаимосвязей базовых показа-

телей и характеристик регионального развития;

достоверность исходных данных при выборе базовых показателей регио-

нального развития;

соответствие системы индикаторов задачам ежегодного анализа и про-

гнозирования экономического и социального развития муниципалитетов;

максимальная информативность результатов оценки уровня развития му-

ниципальных образований, обеспечивающая возможность принятия оптималь-

ных решений на региональном уровне государственного управления;

сочетание общеэкономических индикаторов с показателями, отражаю-

щими результативность деятельности органов государственной власти субъек-

тов Российской Федерации по решению важнейших экономических и социаль-

ных проблем.

На основании этих критериев разработана методика комплексной оценки

уровня социально-экономического развития муниципальных образований

Оренбургской области.

Комплексная оценка уровня социально-экономического развития муни-

ципальных образований Оренбургской области позволила выделить четыре

группы муниципалитетов с уровнем развития выше среднего, средним, ниже

среднего и крайне низким уровнем развития. Муниципалитеты двух последних

групп претендуют на финансовую поддержку.

Отбор объектов Программы осуществляется на основе инициатив мест-

ных органов власти, по единообразным критериям, в пределах ресурсообеспе-

ченных квот и при условии обоснования возможности уменьшения различий в

социально-экономическом развитии муниципалитетов за счет реализации кон-

кретных проектов развития социальной сферы. Условиями рассмотрения про-

ектов являются законность и результативность ранее предоставленной за счет

средств областного бюджета поддержки муниципальных образований в Орен-

бургской области и гласность всех процедур отбора объектов.

Обязательным условием для отбора объектов Программы является нали-

чие проектов, обосновывающих возможность уменьшения различий в социаль-

но-экономическом развитии муниципалитетов и содержащих:

перечень необходимых мер на местном (муниципальном) и региональном

уровнях;

расчеты требуемых для этого финансовых ресурсов (в том числе за счет

местного бюджета и бюджетов субъектов РФ);

обоснование невозможности решения проблемы без использования

средств бюджета субъекта РФ.

Объекты Программы отбираются на областном уровне по результатам

конкурса проектов, представленных органами власти муниципальных образо-

ваний. Финансовое управление администрации Оренбургской области ежегод-

но проводит конкурс проектов. Целью конкурса проектов является отбор наи-

более нуждающихся в финансовой поддержке объектов, по которым имеются

эффективные проекты, обеспечивающие уменьшение различий в социально-

экономическом развитии территорий.

Источниками информации, необходимой для отбора проектов и муници-

пальных образований-участников программы, являются:

годовая статистическая отчетность Федеральной службы государствен-

ной статистики по Оренбургской области;

материалы, полученные от муниципальных образований в ходе осущест-

вления мониторинга и разработки прогнозов социально-экономического разви-

тия области.

Поскольку муниципальные образования области значительно отличаются

друг от друга и по размерам территории, по количеству населения, экономиче-

скому потенциалу и ряду других признаков, то необходимо использовать еди-

ные индикаторы, отражающие особенности муниципалитетов.

Такими индикаторам и могут быть собственные денежные доходы насе-

ления, объем инвестиций в основной капитал на душу населения, уровень заре-

гистрированной безработицы. Кроме того, в качестве индикаторов, характери-

зующих уровень развития муниципальных образований можно применять так-

же объем производства промышленной продукции на душу населения, оборот

розничной торговли на душу населения, соотношение среднедушевых денеж-

ных доходов населения и величины прожиточного минимума.

Расчет интегрального показателя проводится поэтапно путем реализации

следующей последовательности вычислительных действий.

На первом этапе по каждому из базовых оценочных индикаторов опреде-

ляется ранг каждого муниципального образования, а также ранг среднеобласт-

ного значения. Первое место присваивается тому муниципалитету, у которого

наблюдается лучшее значение показателя, и последнее место – худшему значе-

нию показателя.

На втором этапе производится расчет балльной оценки по каждому из по-

казателей для каждого образования по следующей формуле:

BALL * (Ind)j = RANG (Ind)sr – RANG (Ind)j, (25)

где RANG (Ind)sr - ранг показателя среднеобластного значения;

RANG (Ind)j – ранги показателей по муниципальным образованиям,

где верхний индекс означает номер муниципалитета;

BALL * (Ind)j – значение приведенной балльной оценки, соотнесен-

ной со среднеобластным уровнем.

На третьем этапе для каждого муниципального образования производится

операция суммирования приведенных балльных оценок по трем базовым инди-

каторам с последующим делением полученного результата на 3 и таким обра-

зом определяется искомая интегральная оценка уровня социально-

экономического развития каждого муниципального образования:

Complex BALL (Ind)j = сумма BALL (Ind)j /3 (26)

i = 1_3

Если по какому-либо показателю имеют место абсолютно одинаковые

значения по двум или нескольким регионам, то производится операция локаль-

ного ранжирования данных муниципалитетов в соответствии со значениями

ключевого показателя - собственные денежные доходы населения. Результаты

расчета приведены в приложении Н.

Комплексная оценка уровня социально-экономического развития муни-

ципальных образований Оренбургской области позволила выделить четыре

группы муниципалитетов: с уровнем развития выше среднего, средним, ниже

среднего и крайне низким уровнем развития. Муниципалитеты двух последних

групп претендуют на финансовую поддержку (таблица 14).

Данные таблицы свидетельствуют о том, что, несмотря на изменение рей-

тинга муниципальных образований в 2002 г. по сравнению с 2001 г., большин-

ство из них сохранили свое место в той или иной группе. Это позволяет сделать

вывод о неизменности существующего положения для долгосрочных целей

планирования. На основании предложенного ранжирования муниципальных

образований Оренбургской области возможна разработка программ первооче-

редного финансирования муниципалитетов с самыми низкими показателями

социально-экономического развития.

По результатам комплексной оценки, к муниципальным образованиям

Оренбургской области, нуждающимся в финансовой поддержке (по расчету

2002 года) относятся:

- с уровнем развития ниже среднего - Домбаровский район, Сакмарский

район, г. Кувандык, Курманаевский, Красногвардейский, Новосергиевский,

Матвеевский, Саракташский, Тоцкий, Илекский, Пономаревский и Акбулак-

ский районы;

- с крайне низким уровнем развития - Беляевский, Шарлыкский, Кваркен-

ский, Тюльганский, Александровский, Переволоцкий и Асекеевский районы.

Таким образом, использование программно-целевого способа регулиро-

вания межбюджетных отношений применимо только к одному из инструментов

межбюджетных отношений, а именно, к финансовой помощи.

Финансовую помощь можно рассматривать с двух точек позиций:

- как средство достижения сбалансированности расходов и доходов ниже-

стоящих уровней бюджетной системы, что обеспечивается за счет развития та-

ких видов деятельности, которые либо позволяют в перспективе увеличить до-

ход муниципальных образований, либо сократить их расходы. Здесь целью яв-

ляется выполнение какой-либо бюджетной процедуры – в данном случае дос-

тижение сбалансированности бюджета;

- как элемент управления, т.е. проведение определенной политики, свя-

занной с государственным регулированием.

Таблица 14 - Рейтинг муниципальных образований Оренбургской области по

уровню социально-экономического развития в 2001 – 2002 гг.

Место в

рейтинге

2001 года

Муниципальные обра-

зования

Место в

рейтинге

2002 года

Муниципальные образова-

ния

1 2 3 4

Муниципальные образования с уровнем развития выше среднего

1 Новоорский район 1 Г. Бузулук

2 г. Оренбург 2 Новоорский район

3 Соль-Илецкий район 3 г. Новотроицк

4 Оренбургский район 4 г. Бугуруслан

Продолжение таблицы 14

1 2 3 4

5 г. Орск 5 г. Орск

6 г. Бугуруслан 6 г. Оренбург

7 г. Новотроицк 7 г. Гай

8 г. Гай 8 Оренбургский район

Муниципальные образования со средним уровнем развития

9 Октябрьский район 9 г. Ясный

10 Первомайский район 10 Соль-Илецкий район

11 г. Бузулук 11 г. Сорочинск

12 г. Сорочинск 12 Первомайский район

13 Грачевский район 13 Адамовский район

14 г. Ясный 14 Октябрьский район

15 Саракташский район 15 г. Абдулино

16 Светлинский район 16 Светлинский район

17 Ташлинский район 17 Ташлинский район

18 г. Абдулино 18 Грачевский район

19 г. Медногорск 19 Северный район

20 Курманаевский район 20 г. Медногорск

21 Адамовский район 21 Домбаровский район

22 г. Кувандык 22 Сакмарский район

Муниципальные образования с уровнем развития ниже среднего

23 Матвеевский район 23 г. Кувандык

24 Северный район 24 Курманаевский район

25 Беляевский район 25 Красногвардейский район

26 Красногвардейский рай-

он

26 Новосергиевский район

27 Новосергиевский район 27 Матвеевский район

28 Переволоцкий район 28 Саракташский район

29 Домбаровский район 29 Тоцкий район

30 Асекеевский район 30 Илекский район

31 Илекский район 31 Пономаревский район

32 Сакмарский район 32 Акбулакский район

33 Тоцкий район

34 Акбулакский район

Муниципальные образования с крайне низким уровнем развития

35 Александровский район 33 Беляевский район

36 Пономаревский район 34 Шарлыкский район

37 Тюльганский район 35 Кваркенский район

38 Шарлыкский район 36 Тюльганский район

39 Кваркенский район 37 Александровский район

38 Переволоцкий район

39 Асекеевский район

В механизме предоставления финансовой помощи могут быть два спосо-

ба его реализации: властное решение вышестоящих органов власти и использо-

вание программно-целевого подхода. Результативность программно-целевого

управления в РФ может быть усилена за счет более тщательной фильтрации

предложений решения проблем посредством реализации целевой программы.

Использование программно-целевого подхода дает надежду на то, что даже при

условии недостаточности финансовых ресурсов поставленная проблема хотя бы

частично, но будет решена.

3.3 Совершенствование межбюджетных отношений на субфедераль-

ном уровне в свете изменений бюджетного законодательства

Одной из основных целей экономической политики является формиро-

вание эффективной бюджетной системы, ориентированной на стимулирова-

ние экономического роста, расширение самостоятельности всех уровней

бюджетной системы, снижение социально-экономического неравенства и

различий в бюджетной обеспеченности территорий. Именно в этом направ-

лении предстоит развиваться бюджетным отношениям на субфедеральном

уровне в соответствии с принятым Федеральным законом № 131-ФЗ «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации». В Законе зафиксировано, что местное самоуправление - это одно-

временно уровень публичной власти, институт гражданского общества и ме-

ханизм реализации общегосударственных задач. Когда все три эти позиции

будут реализованы, тогда возникнет подлинное местное самоуправление.

Прежде всего, реформа местного самоуправления касается основопо-

лагающих конституционных прав и свобод граждан, создания института, за-

щищающего интересы людей там, где они живут и работают. Обеспечение на

местах достойных и комфортных условий жизни предполагается решать по-

средством единообразной для всей страны организации публичной власти. В

связи с этим границы регулирования местного самоуправления Законом в

значительной степени передвинуты на федеральный уровень: то, что раньше

регулировалось на уровне субъекта Федерации, рождая многообразие не

всегда действенных форм организации местного самоуправления, сейчас пе-

редано на федеральный уровень.

Главное заключается в том, что новый Закон в значительной степени

продвинул вперед местное самоуправление как структуру гражданского об-

щества, что должно улучшить качество и эффективность управления об-

щественными процессами. В этом состоит основная социально-политическая

задача реформы.

Законом вводится единая структура территориальной организации ме-

стного самоуправления во всех регионах Российской Федерации. Муници-

пальные образования будут образованы на уровне сельсоветов, поссоветов,

городов, входящих в район – со статусом соответственно сельского и город-

ского поселения; районов – со статусом муниципальных районов; городов,

не входящих в состав районов – со статусом городских округов. По мнению

законодателей, такое деление позволит властям более эффективно выпол-

нять возложенные на них полномочия и обеспечит населению реальные ры-

чаги управления своими территориями. Однако в этом случае большинству

субъектов Федерации придется коренным образом ломать уже годами отла-

женный механизм муниципального устройства, причем, независимо от эф-

фективности его функционирования.

Местное самоуправление должно стать в 2006 году двухуровневым: на

нижнем уровне будут находиться поселения, а также внутригородская тер-

ритория городов, на более высоком – муниципальные районы. Статус го-

родского округа позволит решать вопросы местного значения поселения и

района.

Закон содержит большое количество норм, регламентирующих терри-

ториальную организацию муниципальных образований. Так, граница посе-

ления, в состав которого входят несколько населенных пунктов, устанавли-

вается с учетом пешеходной доступности до административного центра

сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех на-

селенных пунктов, входящих в состав поселения. В Оренбургской области

более 40 процентов сельсоветов, поссоветов имеют численность населения

менее 1 тысячи человек. Если прямо следовать букве Закона, которым уста-

новлено, что число жителей муниципалитетов должно быть, как правило, не

менее 1 тысячи человек, то в муниципальное образование следует объеди-

нять несколько населенных пунктов. Объединять же территории далеко не

всегда экономически целесообразно, в том числе и с точки зрения формиро-

вания бюджетов. К тому же объединение сельсоветов затрагивает социаль-

ные проблемы, связанные с перспективой развития села, их тоже надо учи-

тывать. Кроме того, предписываемая Законом схема организации местного са-

моуправления, возможно, усложнит и без того непростые межбюджетные от-

ношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Органы государственной власти субъектов РФ должны до 1 января

2005 года установить границы вновь образуемых муниципальных образова-

ний и наделить соответствующие муниципальные образования статусом го-

родского, сельского поселения, городского округа, муниципального района;

в течение 2005 года должны быть решены имущественные, финансовые и

иные проблемы организации местного самоуправления.

Таким образом, до 2006 года предстоит довольно значительная работа по

реорганизации местного самоуправления. Работа эта началась, в ходе ее уже

обнаружились проблемы с формированием муниципальных образований на

уровне сельсоветов, поссоветов со статусом сельских поселений.

Так, село Краснохолм территориально расположено в Илекском рай-

оне, но административно входит в состав г.Оренбурга, что противоречит

требованиям п.14 статьи 11 нового Закона: территория городского округа не

входит в состав территории муниципального района. Жителям этого села

было предложено проголосовать за вхождение их села в Илекский район с

тем, чтобы образовать поселение Краснохолмский сельсовет в составе Илек-

ского муниципального района. Но на сходе все жители села единогласно

проголосовали против этого предложения областных властей. В результате

возникла коллизия между нормами статей 3 и 11 Закона, первая из которых

определяет приоритет прав граждан на осуществление местного самоуправ-

ления, а вторая запрещает вхождение территории городского округа в состав

территории муниципального района.

Вместе с тем, следует учитывать, что вышеприведенная ситуация не

является исключительной. Реформа местного самоуправления натолкнется

на многие нерешавшиеся в течение многих десятилетий проблемы админи-

стративно-территориального устройства субъектов РФ, на сложившуюся в

разных регионах разнообразную практику организации местного самоуправ-

ления.

В целях организации местного самоуправления в Оренбургской облас-

ти в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организа-

ции местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ от

06.10.2003 года внесены изменения в закон Оренбургской области «О тер-

риториях муниципальных образований и порядке их образования, объедине-

ния, преобразования, упразднения, установления и изменения границ» №

198/31-03 от 22.02.1999 г. в части порядка определения территорий муници-

пальных образований путем установления границ городских округов, сель-

ских поселений, муниципальных районов.

Практическая реализация положений Федерального закона "Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

показывает, что в Оренбургской области, где было проведено 2 реформы ме-

стного самоуправления, не будет с 2006 года единственной модели взаимо-

действия местных и государственных органов власти.

Исходя из численности населения и компактности его проживания в

Оренбургской области в точном соответствии с буквой Закона должно было

бы быть организовано около 500 муниципальных образований – поселений,

т.е. примерно такое же их количество, какое было в Оренбургской области в

1997-2000 г.г. Как известно, в тот период поселенческий тип организации

местного самоуправления в области был признан неэффективным, поскольку

за четыре года не позволил оптимизировать межбюджетные отношения в

области, а только усложнил их. Было признано, что крупное муниципальное

образование лучше справляется с решением вопросов местного значения,

при этом денежные средства аккумулируются в бюджете единого муници-

пального образования, а не распыляются по многочисленным мелким бюд-

жетам.

Реформа местного самоуправления в Оренбургской области, как сле-

дует из принятых Законодательным Собранием области законов, приведет к

созданию муниципальных образований смешанного типа: большинство рай-

онов приобретут статус городских округов, в ряде районов будет создана

двух уровневая система местного самоуправления. Так, Законом Оренбург-

ской области № 1470/244-III-ОЗ статус городского округа получили 25 му-

ниципальных образований, образованных на уровне районов: Адамовский,

Акбулакский, Александровский, Асекеевский, Беляевский, Бугурусланский,

Бузулукский, Грачевский, Домбаровский, Илекский, город Кувандык и Ку-

вандыкский район, Кваркенский, Курманаевский, Новосергиевский, Ок-

тябрьский, Первомайский, Переволоцкий, Сакмарский, Саракташский, Свет-

линский, Северный, Соль-Илецкий, Ташлинский, Тоцкий, Тюльганский. За-

коном Оренбургской области № 1471/245-III-ОЗ были образованы городские

округа в границах Гайского и Сорочинского районов с центрами соответст-

венного в городах Гае и Сорочинске; 10 муниципальных образований-

городов - Абдулино, Бугуруслан, Бузулук, Медногорск, Новотроицк, Орен-

бург, Орск, Сорочинск, Соль-Илецк, Ясный получат статус городских окру-

гов; 8 районов - Абдулинский, Красногвардейский, Матвеевский, Новоор-

ский, Оренбургский, Пономаревский, Шарлыкский и Ясненский – будут

иметь двухуровневую структуру местного самоуправления. Так, в составе

Оренбургского района выделено 28 муниципальных образований-сельских

поселений.

Такая схема организации местного самоуправления, возможно, усложнит

и без того непростые межбюджетные отношения между субъектами РФ и му-

ниципальными образованиями. Кроме того, работа по установлению границ

муниципальных образований требует и определенных финансовых затрат,

они необходимы для изготовления схематических карт, описания границ.

Для того, чтобы новая реформа местного самоуправления стала успеш-

ной, необходимо обеспечить четкое разграничение полномочий между уровня-

ми власти и соответствие доходов и расходов бюджетов всех уровней. По Фе-

деральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправле-

ния в Российской Федерации" 1995 года было невозможно выстроить действен-

ную систему межбюджетных отношений и бюджетно-налоговую систему, когда

и крупный город, и небольшое сельское поселение, имея одинаковый статус

муниципального образования, наделялись одинаковыми предметами ведения и

полномочиями. Кроме этого, федеральным законодательством не были опреде-

лены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов

местного самоуправления в процессе исполнения последними отдельных госу-

дарственных полномочий.

Только с принятием Федеральных законов «Об общих принципах органи-

зации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от

06.10.2003 года и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-

полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции» №95-ФЗ от 04.07.2003 года, наконец, были разграничены полномочия го-

сударственной и муниципальной власти. Впервые определено, какие государст-

венные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления,

установлены принципы взаимоотношений органов государственной власти и

органов местного самоуправления в процессе передачи и исполнения указан-

ных полномочий. Закон устанавливает, что передача полномочий может осуще-

ствляться только законами Российской Федерации, субъектов РФ и не должна

противоречить федеральным законам, поскольку определение правового стату-

са местного самоуправления составляет сферу совместного ведения РФ и ее

субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов РФ.

Это – одно из основных условий законодательно упорядоченного

взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов

местного самоуправления. Другое состоит в том, что объем передаваемых

полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномо-

чия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением

вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение

органов самоуправления как таковых.

Новый Федеральный закон более четко, чем прежний, очертил круг

передаваемых полномочий. Если, например, ранее не было ясности в том,

какие именно вопросы в области здравоохранения или образования должны

исполняться органами государственной власти субъекта Российской Феде-

рации, а какие - органами местного самоуправления, то теперь в это распре-

деление полномочий внесена определенность.

Так, к вопросам местного значения муниципального района и город-

ского округа в вопросах здравоохранения отнесены организация оказания на

своей территории скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-

авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной

помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и

послеродовой период. В области образования - организация предоставления

общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) об-

щего образования по основным общеобразовательным программам, за ис-

ключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного

процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти

субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и

общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организа-

ция отдыха детей в каникулярное время.

В соответствии со статьей 19 нового Закона «Об общих принципах ор-

ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные

государственные полномочия субъектов РФ, передаваемые для осущест-

вления органам местного самоуправления, осуществляются органами мест-

ного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если

иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Россий-

ской Федерации. В настоящее время не представляется возможным устано-

вить перечень их государственных полномочий, так как органы государст-

венной власти субъектов РФ должны до 1 ноября 2005 года уточнить зако-

нодательство по поводу передачи отдельных государственных полномочий,

а Правительство РФ до 1 января 2005 года должно внести в Государствен-

ную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов по во-

просам передачи отдельных государственных полномочий РФ органам ме-

стного самоуправления. Тем самым вопросы, связанные с исполнением ор-

ганами местного самоуправления отдельных государственных полномочий,

будут решаться уже после определения границ муниципальных образований.

При этом положения законов субъектов Российской Федерации о на-

делении органов местного самоуправления отдельными государственными

полномочиями должны вводиться в действие ежегодно на очередной финан-

совый год законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта при

условии, если в нем предусматривается предоставление субвенций на осу-

ществление указанных полномочий на соответствующий финансовый год.

Кроме того, наделение полномочиями должно, как это прямо преду-

смотрено Конституцией РФ, сопровождаться передачей необходимых для их

осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важ-

ное условие, гарантирующее, во-первых, само осуществление полномочий,

а, во-вторых, продолжение выполнения местным самоуправлением прису-

щих ему главных функций. Причем, согласно действующему Федеральному

закону от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления

и его должностные лица несут ответственность за осуществление государст-

венных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соот-

ветствующими органами государственной власти материальными и финан-

совыми ресурсами.

Еще одно условие, связанное с наделением органов местного само-

управления отдельными государственными полномочиями, заключается в

возможности контроля со стороны государства за реализацией данных пол-

номочий. Такой контроль, по общему правилу, означает возможность соот-

ветствующих государственных органов давать указания органам местного

самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать

принимаемые ими решения с точки зрения не только законности, но и целе-

сообразности, а также отменять при необходимости такие решения или при-

останавливать их. Передавая органам местного самоуправления государст-

венные полномочия, соответствующий орган государственной власти впра-

ве установить порядок контроля за решениями органов местного само-

управления, а также и за использованием предоставленных на эти цели ма-

териальных ресурсов и финансовых средств.

В области регулирования вопросов передачи органам местного само-

управления материальных ресурсов для осуществления отдельных государ-

ственных полномочий новый Закон предусматривает несколько моментов. В

частности, зафиксировано положение о том, что в собственности муници-

пальных образований может находиться имущество, предназначенное для

осуществления отдельных государственных полномочий (в случаях, уста-

новленных федеральными и региональными законами). При этом органам

местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать

собственные материальные ресурсы для осуществления переданных им го-

сударственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом

муниципального образования.

Новым Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

в главе 4, вступающей в силу с 01.01.2006 года, достаточно подробно регу-

лируется процесс предоставления субвенций местным бюджетам на осуще-

ствление органами местного самоуправления отдельных государственных

полномочий. Законом предусмотрено, что субвенции финансируются из ре-

гионального фонда компенсаций, который формируется за счет средств фе-

дерального фонда компенсаций и доходов бюджета субъекта РФ в объеме,

необходимом для осуществления органами местного самоуправления пере-

данных государственных полномочий. Распределение субвенций между му-

ниципальными образованиями субъекта осуществляется пропорционально

численности населения (отдельных групп населения) или потребителей со-

ответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих

на стоимость этих бюджетных услуг.

О приоритете в системе местного самоуправления государственных

полномочий перед вопросами местного значения свидетельствует то, что

глава местной администрации может быть отрешен от должности безотноси-

тельно к тому, насколько эффективно он решает вопросы местного значения.

Таким образом, существенным достижением Федерального закона "Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации" №131-ФЗ от 06.10.2003 года следует считать реализацию осново-

полагающей идеи реформирования межбюджетных отношений – разграни-

чение предметов ведения и полномочий между субъектами федерации и му-

ниципальными образованиями, выполнение которых должно подкрепляться

соответствующими источниками доходов.

Свои опасения по поводу успеха реформы местного самоуправления в со-

ответствии с требования с нового закона высказывает Матеюк В.И.: «Новые

принципы организации местного самоуправления должны отвечать на вопрос,

действительно ли новая реформа обеспечивает самый короткий и прямой путь к

решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. Однако, главных

целей реформы местного самоуправления достичь не удастся». Обосновывая

свою позицию, Матеюк В.И. отмечает, что, во-первых, органы местного само-

управления не смогут решать возникающие вопросы учреждений образования и

здравоохранения, находящихся на территории поселений, так как это входит в

компетенцию органов местного самоуправления муниципального района, уда-

ленного на большое расстояние, во-вторых, бюджет поселения будет недоста-

точным при предлагаемом законодателем распределении налоговых доходов

для решения жизненно важных для граждан проблем создания достойных и

комфортных условий жизни [109, с. 14]. Представляется, что автором верно

обозначены самые проблемные вопросы организации межбюджетных отноше-

ний на субфедеральном уровне, компетентное разрешение которых повысит

эффективность системы местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации" №131-ФЗ от 06.10.2003 г. в качестве эко-

номической основы местного самоуправления определяет находящиеся в муни-

ципальной собственности имущество и средства местных бюджетов. В качест-

ве стратегической цели обозначен поэтапный переход от расщепляемых на-

логов к формированию бюджетов каждого уровня преимущественно за счет

доходов по собственным налогам. Для этого, прежде всего, необходимо со-

кратить сферу применения ежегодно устанавливаемых нормативов расщеп-

ления налоговых доходов между бюджетами разных уровней.

Проанализируем на примере муниципального образования «Оренбург-

ский район» Оренбургской области, как изменится характер межбюджетных

отношений в области формирования и распределения доходов местных

бюджетов в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ. Дан-

ные представлены в таблице 15.

Таблица 15 – Сравнительный анализ поступления доходов в бюджет муници-

пального образования «Оренбургский район» в связи с изменением законода-

тельства

В тысячах рублей

Бюджет района

Наименование налогов в условиях

2004 года

в условиях

2006 года

1 2 3

Налог на прибыль 75083 0

Налог на доходы физических лиц 58865 98108

Итого регулирующих доходов 133948 98108

Налог на игорный бизнес 0 0

Лицензионные и регистрационные сборы 181 0

Налог с продаж 530 0

Единый налог на совокупный доход 2711 0

Единый налог на вмененный доход 2085 4170

Налог на имущество физ. Лиц 481 481

Налог на имущество организаций 36152 0

Налог с имущества, переходящего в порядке на-

следования и дарения

40 0

Водный налог 5302 0

Налог на добычу общераспр. пол. ископаемых 162 0

Налог на добычу прочих полезных ископаемых 1393 0

Земельный налог за земли с/х назначения 4034 4034

Земельный налог за земли городов и поселков 1215 1215

Земельный налог за земли не с/х назначения 15410 15410

Государственная пошлина 991 991

Сбор на содержание милиции 120 0

Налог на рекламу 0 0

Прочие местные налоги и сборы 0 0

Единый сельскохозяйственный налог 0 0

Итого закрепленных налогов 70807 26301

Арендная плата за земли сельхоз. назначения 814 814

Арендная плата за земли городов и поселков 0 0

Продолжение таблицы 15

1 2 3

Арендная плата за земли несельхоз. назначения 8266 8266

Прочие доходы от сдачи в аренду имущества 589 589

Возмещение потерь 0 0

Регулярные платежи за пользование недрами 0 0

Плата за негативное воздействие на окружаю-

щую среду

1969 1969

Доходы от продажи нематериальных активов 0 0

Штрафные санкции 130 130

Лесные подати 9 0

Прочие неналоговые доходы 0 0

Итого неналоговых доходов 11777 11768

Итого доходов 216532 136177

Безвозмездные перечисления 104527 104527

Всего доходов 321059 240704

Несмотря на то, что Бюджетным кодексом РФ закреплены нормативы

по некоторым налоговым доходам на уровне 100 % за местными бюджетами,

это позволяет обеспечить всего лишь незначительную часть их налоговых

поступлений. Так, если в 2004 году за муниципальным образованием «Орен-

бургский район» числилось 70807 тыс. рублей закрепленных доходов, то с

принятием данного законопроекта закрепленные доходы уменьшатся в 3

раза и составят всего лишь 26301 тыс. рублей. Таким образом, отказ от за-

крепления за местными бюджетами долей от федеральных и региональных

налогов лишает местные бюджеты стимулов для увеличения налогооблагае-

мой базы, а реализация принципа «один налог – один бюджет» ничего на

практике не меняет.

Бюджетным кодексом РФ к разряду собственных доходов были отне-

сены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, финансовая по-

мощь из вышестоящих бюджетов. Это совершенно справедливо с точки зре-

ния содержательного уточнения понятия собственных доходов, которые

предназначены для реализации расходных полномочий соответствующих

органов власти и принципа самостоятельности бюджета. Но такое понима-

ние собственных доходов бюджета, тем не менее, требует проведения разли-

чий между ними и закрепленными доходами. В утратившую силу статью 47

дополнительно следовало бы ввести новую статью, определяющую закреп-

ленные доходы как виды доходов, находящиеся в исключительном ведении

Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, или

переданные соответствующему бюджету на постоянной основе полностью и

частично в соответствии с законодательством РФ.

Следует также отметить, что собственные налоговые доходы, а также

неналоговые доходы местных бюджетов, определенные в новом Законе, не

являются достаточными для обеспечения финансовой самостоятельности

местного самоуправления. Представленные в таблице расчеты свидетельст-

вуют, что определяющими доходами местных органов власти будут безвоз-

мездные перечисления из вышестоящих уровней бюджетной системы. Так,

сумма собственных налоговых и неналоговых доходов муниципального об-

разования «Оренбургский район» составит 38069 тыс. рублей, в то время как

безвозмездные перечисления равны 104527 тыс. рублей.

В связи с внесенными поправками в Бюджетный кодекс РФ муници-

пальное образование «Оренбургский район» недополучит доходов на сумму

80355 тыс. рублей. Возможно, недостающая сумма может быть компенсиро-

вана регулированием отчислений от налога на прибыль, зачисляемого в ме-

стный бюджет. Так, в 2004 году налог на прибыль распределялся между

бюджетом субъекта РФ (по нормативу 17 %) и бюджетом Оренбургского

района (по нормативу 2 %). Кроме того, местный бюджет получил в виде ре-

гулирующего налога 1,4 % от планируемой суммы налога, собранного на

территории области. Сумма налога на прибыль, зачисляемого в бюджет

Оренбургского района, в 2004 году составляла 75083 тыс. рублей.

В условиях же 2006 года закрепление за местным бюджетом налога на

прибыль не предусматривается, а норматив отчислений данного налога в

бюджет субъекта РФ составит 17,5 %. Если же норматив отчислений от на-

лога на прибыль в бюджет Оренбургского района сохранится на уровне 2004

года в размере 1,4 %, то сумма налога составит 8 219,5 тыс. рублей. Эта

сумма не покрывает выпадающие налоговые доходы в размере 80355 тыс.

рублей. Для того, чтобы внесенные в Бюджетный кодекс РФ изменения в

отношении распределения налогов не ухудшили положение местных бюдже-

тов, необходимо норматив отчислений по налогу на прибыль, зачисляемый в

бюджет района, установить в размере 13,7 %, что позволит покрыть недос-

тающую сумму.

Основным недостатком реформы местного самоуправления можно считать

то, что акцент по-прежнему смещен в сторону федеральных налогов. Кроме того,

поправки не создают условий для объединения налога на имущество организаций,

земельного налога и налога на имущество физических лиц в единый налог на

имущество, поскольку они относятся к разным уровням (первый — к региональ-

ному, второй и третий — к местному). По-видимому, вынесение налога на иму-

щество организаций на уровень субъекта РФ сделано для облегчения выравнива-

ния бюджетной обеспеченности муниципальных образований, сокращения от-

рицательных трансфертов.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ с внесенными в него поправка-

ми не гарантирует местному самоуправлению даже минимального уровня

необходимых собственных доходов, что лишает их финансовой самостоя-

тельности. Поэтому изменения в Бюджетный кодекс РФ требуют серьезной

работы в части регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных

образований. Представляется, что общий подход к бюджетному регулирова-

нию на субфедеральном уровне и на уровне муниципальных районов должен

соответствовать цели совершенствования межбюджетных отношений: вы-

равнивать бюджетную обеспеченность для достижения одинакового качест-

ва предоставляемых на каждом уровне власти бюджетных услуг.

Одновременно следует учитывать, что объем расходных обязательств

местных органов власти уменьшается. Совокупное их сокращение оценива-

ется в 386,9 млрд. рублей, или в 1/5 от суммы выполняемых в настоящее

время обязательств. Кроме того, при распределении доходов между уровнями

бюджетной системы дополнительно предлагается учесть сокращение расход-

ных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюд-

жетов по выплате начислений на заработную плату соответственно на 26,7 и

13,3 млрд. рублей в связи с планируемым снижением ставки единого социаль-

ного налога. Следовательно, можно предположить, что выпадающие доходы

местных органов власти отчасти могут быть компенсированы сокращением

расходных обязательств муниципалитетов. Для Оренбургского района размер

уменьшения расходных обязательств с учетом вышеприведенных факторов

может быть оценен в 279272 тыс. рублей, что свидетельствует о наличии де-

фицита бюджета Оренбургского района в размере 16970,23 тыс. рублей или

6,8 % доходов местного бюджета. Если же учесть снижение ставки единого со-

циального налога с 35,6 % до 26 %, то начисления на заработную плату по

Оренбургскому району уменьшатся на 13378 тыс. рублей.

В целях увеличения доходной базы местных бюджетов предлагалось вве-

сти торговый сбор, введение которого предлагалось отдать в сферу полномочий

органов власти муниципальных районов. Министерством финансов РФ было

признано нецелесообразным установление торгового сбора и предложено за-

крепить за бюджетами муниципальных районов налоговые доходы от единого

налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и предоставить

представительным органам муниципальных районов полномочия по введению

в действие этого налога, определению видов деятельности, переводимых на

уплату единого налога, и определению коэффициента «К2» базовой доходности

с учетом ее увеличения на 50 %.

В связи с тем, что, по нашим расчетам, финансовая база местных бюдже-

тов не укрепляется, а, напротив, ослабляется, значение бюджетного регулиро-

вания в отношениях между субъектами РФ и муниципальными районами, му-

ниципальными районами и муниципальными образованиями на уровне поселе-

ний возрастает. Эти отношения должны опираться на единую методику и ори-

ентироваться на практику межбюджетных отношений, сложившуюся между

РФ и субъектами РФ, а также учитывать накопленный в регионах положитель-

ный опыт межбюджетного регулирования. В связи с этим сделанные предложе-

ния по совершенствованию межбюджетных отношений в Оренбургской облас-

ти, ориентированные на решение двуединой задачи – выравнивание бюджетной

обеспеченности муниципальных образований и стимулирование развития - мо-

гут быть использованы и в новой модели организации местного самоуправления.

Заключение