Понятие и правовая основа технического регулирования

Техническое регулирование — правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Правовую основу технического регулирования составляют соглашения Всемирной торговой организации (ВТО), Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), Таможенного союза (ТС)^[459], а также российское законодательство.

Договорно-правовая основа технического регулирования ВТО представлена в первую очередь Соглашением по техническим барьерам в торговле (Agreement on Technical Barriers to Trade) — ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г. (далее — Соглашение ВТО по ТБТ). Приложением № 3 к Соглашению ВТО по ТБТ является Кодекс добросовестной практики применительно к разработке, утверждению и применению стандартов (далее — Кодекс добросовестной практики ВТО), где сосредоточены основные правила стандартизации ВТО.

Договорно-правовая основа технического регулирования ЕврАзЭС включает ряд соглашений: Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств — членов Евразийского экономического сообщества (Астана, 24 марта 2005 г.); Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.) и др.

Высшим органом ЕврАзЭС является Межгосударственный совет (Межгоссовет), которым также утверждены документы технического регулирования, в частности Порядок разработки технических регламентов (утв. Решением Межгоссовета ЕврАзЭС № 1175 от 17 августа 2008 г.) и др.

Договорно-правовая основа технического регулирования ТС представлена рядом соглашений, в числе которых Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и РФ (Санкт-Петербург, 18 ноября 2010 г.), Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.) и др.

Евразийская экономическая комиссия (далее — Комиссия) является единым постоянно действующим регулирующим органом ТС и Единого экономического пространства (Договор о Евразийской экономической комиссии (Москва, 18 ноября 2011 г.)). Ранее эти функции осуществляла Комиссия ТС (Договор о Комиссии ТС, Душанбе, 6 октября 2007 г.). Решения Комиссии входят в договорно-правовую базу ТС и Единого экономического пространства^[460] и подлежат непосредственному применению на территориях, заключивших договор государств. Так, Решением Совета Комиссии от 20 июня 2012 г. № 48 утверждено Положение о порядке разработки, принятия, внесения изменений и отмены технического регламента ТС.

Таким образом, как отмечено в литературе, «система технического регулирования, действующая в рамках ЕврАзЭС и формирующаяся в Таможенном союзе, а также зарождающаяся в государствах СНГ, представляет собой сложный конгломерат международно-правовых актов, решений, находящихся в тесной взаимосвязи между собой»^[461].

Национальное законодательство о техническом регулировании представлено федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

Основным законодательным актом является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»^[462]. Как указано специалистами, «данный Закон испытал большое влияние норм ВТО»^[463]. Заметим также, что Закон о техническом регулировании заложил основу реформирования рассматриваемой сферы общественных отношений, в том числе и системы основных документов технического регулирования.

Большую роль в правовом обеспечении технического регулирования играют принятые во исполнение положений Закона о техническом регулировании подзаконные нормативные правовые акты, некоторые из них указаны в данной главе.

Следует отметить, что соглашения ТС и ЕврАзЭС в значительной степени заменили Закон о техническом регулировании и в целом национальное правовое обеспечение технического регулирования в РФ. Однако многие положения Закона о техническом регулировании применимы, при условии, что они не противоречат соглашениям и актам ТС и ЕврАзЭС. Так, сохраняется национальное регулирование по следующим вопросам: национальные стандарты и стандарты организаций; государственный контроль и надзор в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов; национальные аспекты развития и поддержания системы сертификатов оценки соответствия и деклараций соответствия; национальные аспекты развития и поддержания системы органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); добровольная оценка соответствия и др.

Следовательно, многие вопросы технического регулирования в России и далее будут регулироваться на национальном уровне с учетом режимов ТС и ЕврАзЭС.

 

Технические регламенты

Термин «регламент» происходит от фр. reglement — распорядок, правила, устав.

Понятие технического регламента закреплено в актах ВТО, ЕврАзЭС, ТС и Законе о техническом регулировании. Анализ указанных определений позволяет говорить об их единой правовой природе и однотипных способах построения. Приведем некоторые определения.

Технический регламент ВТО — документ, в котором устанавливаются характеристики товара или связанные с ними процессы и методы производства, включая применимые административные положения, соблюдение которых является обязательным. Он может также включать или исключительно содержать требования к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке или этикетированию в той степени, в которой они применяются к товару, процессу или методу производства (п. 1 Приложения 1 к Соглашению ВТО по ТБТ «Термины и их определения для целей настоящего Соглашения»).

Технический регламент ТС — документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения на таможенной территории ТС требования к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам производства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации, утвержденный Комиссией ТС (ст. 1 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и РФ (Санкт-Петербург, 18 ноября 2010 г.)).

Технический регламент по законодательству РФ — документ, который принят международным договором РФ, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством РФ, или в соответствии с международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) (ст. 2 Закона о техническом регулировании).

Следует обратить внимание на то, что работы и услуги среди объектов технического регулирования не указаны.

Специалисты отмечают, что технический регламент, являясь «правовой нормой с техническим содержанием, должен... быть гибким и в каждый момент своего действия отвечать потребностям социально-экономического и научно-технического развития страны»^[464].

Соглашение ВТО по ТБТ, акты ЕврАзЭС, ТС и Закона о техническом регулировании определяют порядок подготовки, принятия и применения технических регламентов. Кратко охарактеризуем данные принципиальные положения^[465].

В качестве законных целей принятия технических регламентов Соглашения ВТО по ТБТ называет требование национальной безопасности; предотвращение обманной практики; защиту здоровья или безопасности людей, жизни или здоровья животных или растений, охрану окружающей среды. Указанное положение в целом нашло закрепление во всех основополагающих актах технического регулирования ЕврАзЭС^[466], ТС^[467], а также в Законе о техническом регулировании. Так, ст. 6 Закона о техническом регулировании четко определяет цели принятия технических регламентов:

— защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

— охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

— предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;

— обеспечение энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Принятие технических регламентов в иных целях не допускается. Со дня вступления в силу Закона о техническом регулировании и до вступления в силу соответствующих технических регламентов установленные ранее требования подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей приведенным целям.

Статья 2.1 Соглашения ВТО по ТБТ закрепляет принципы недискриминации и национального режима в сфере технического регулирования, определяя, что товарам, импортируемым с территории любого члена, должен предоставляться режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется подобным товарам национального происхождения и подобным товарам, происходящим из любой другой страны. Данной норме корреспондирует правило п. 6 ст. 7 Закона о техническом регулировании.

Технические регламенты, согласно ст. 2.2 Соглашения ВТО по ТБТ, не должны создавать или приводить к созданию излишних препятствий в международной торговле, т. е. создавать барьеры в торговле.

Согласно ст. 7 Закона о техническом регулировании основное содержание технических регламентов связано с установлением минимально необходимых требований, обеспечивающих безопасность (биологическую, механическую, пожарную, безопасность продукции и др.); электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования; единство измерений. Требования технических регламентов не должны препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения установленных для их принятия целей.

Технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента; правила и формы оценки соответствия, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения и др.

Принцип гармонизации технических регламентов с соответствующими международными стандартами закреплен в ст. 2.2.4 Соглашения ВТО по ТБТ. Данный принцип отражен в российском национальном законодательстве о техническом регулировании, а также актах ЕврАзЭС^[468] и ТС^[469].

В силу п. 8 ст. 7 Закона о техническом регулировании, международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов, за исключением случаев, если международные стандарты или их разделы были бы неэффективными или не подходящими для достижения целей принятия технических регламентов, в том числе вследствие климатических и географических особенностей РФ, технических и (или) технологических особенностей.

Отметим, что РФ принимает активное участие в ИСО^[470], МЭК^[471] и иных международных организациях по техническому регулированию.

Наличие климатических и географических особенностей допускает установление в техническом регламенте специальных требований, применяемых в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований приведет к недостижению целей принятия технических регламентов (п. 9 ст. 7 Закона о техническом регулировании).

Национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов.

Принцип транспарентности при разработке технических регламентов раскрыт в ст. 2.9 Соглашения ВТО по ТБТ, российском законодательстве, актах ЕврАзЭС и ТС (Порядок разработки технических регламентов, утвержденный Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС № 1175 от 17 августа 2008 г.; Положение о порядке разработки, принятия, внесения изменений и отмены технического регламента ТС, утвержденное Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 20 июня 2012 г. № 48).

Принцип доступности технических регламентов закреплен в ст. 2.11 Соглашения ВТО по ТБТ, в актах ЕврАзЭС, ТС, а также национальном законодательстве о техническом регулировании. Так, в силу п. 20 Положения о порядке разработки, принятия, внесения изменений и отмены технического регламента ТС Решение Совета Комиссии о принятии технического регламента, решение Коллегии Совета Комиссии об одобрении проекта технического регламента и о порядке введения в действие технического регламента размещаются на официальном сайте Комиссии^[472].

Принцип установления разумного периода времени между опубликованием технических регламентов и их вступлением в силу закреплен ст. 2.12 Соглашения ВТО по ТБТ, ст. 4 Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств — членов Евразийского экономического сообщества (Астана, 24 марта 2005 г.), п. 2. ст. 5 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (Санкт-Петербург, 18 ноября 2010 г.). В соответствии с п. 10 ст. 7 Закона о техническом регулировании технический регламент, принимаемый федеральным законом, постановлением Правительства РФ или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования.

Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках ТС (далее — Единый перечень), утвержден решением Комиссии ТС от 28 января 2011 г. № 526 (согласно редакции от 23 ноября 2012 г. в перечне 66 наименований)^[473].

Технические регламенты ТС разрабатываются только в отношении продукции, включенной в Единый перечень (если в отношении такой продукции не приняты технические регламенты ЕврАзЭС). Технические регламенты ТС имеют прямое действие на таможенной территории ТС.

Следует отметить, что по мере вступления в силу технических регламентов ТС перестают применяться соответствующие акты, принятые в РФ^[474].

В настоящее время в РФ приняты и действуют:

— технические регламенты ТС, принятые Комиссией ТС (технический регламент «О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков», «Безопасность лифтов» и др.), Советом Евразийской экономической комиссии («Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей», «Технический регламент на масложировую продукцию» и др.);

— национальные технические регламенты, принятые Федеральными законами («Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», «Технический регламент на табачную продукцию» и др.) и постановлениями Правительства РФ («Технический регламент о безопасности колесных транспортных средств», «Технический регламент о безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта» и др.).

Кроме того, обязательными являются отдельные пункты технических регламентов Республики Казахстан^[475].

 

Стандартизация

Стандартизация — деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг^[476].

Законом о техническом регулировании определены цели стандартизации, в том числе повышение уровня безопасности жизни, здоровья, имущества; обеспечение конкурентоспособности и качества продукции, работ и услуг и др.

Основным документом в сфере стандартизации является стандарт, понятие которого закреплено актами ВТО, ЕврАзЭС, ТС, а также российским законодательством^[477]. Анализ определений стандартов позволяет говорить об их тождественности по основополагающим вопросам.

Термин «стандарт» происходит от англ. standard — установленный образец, норма.

Стандарт — документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения (ст. 2 Закона о техническом регулировании).

В РФ предусмотрено использование нескольких видов документов в области стандартизации, в том числе:

1) национальные стандарты — стандарты, утвержденные национальным органом РФ по стандартизации. В соответствии с постановлением Госстандарта России от 30 января 2004 г. № 4 со дня вступления в силу Закона о техническом регулировании национальными стандартами признаны государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г.;

2) правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;

3) применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

4) стандарты организаций;

5) своды правил;

6) международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов;

7) надлежащим образом заверенные переводы на русский язык международных стандартов, региональных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств, принятые на учет национальным органом РФ по стандартизации;

8) предварительные национальные стандарты.

Таким образом, российским законодательством о техническом регулировании введена множественная система документов в области стандартизации, тогда как акты ЕврАзЭС, ТС и, главным образом, ВТО говорят о едином документе стандартизации — стандарты.

В Концепции развития национальной системы стандартизации РФ на период до 2020 года^[478] (далее — Концепция) в качестве одной из стратегических целей развития национальной системы стандартизации определено совершенствование системы стандартизации, отвечающей положениям Соглашения ВТО по ТБТ и соглашениям в рамках ТС в сфере технического регулирования. При этом предусмотрено, что совершенствование законодательства в сфере стандартизации РФ предполагает, в частности, приведение национальной системы стандартизации в соответствие с международными соглашениями и иными нормативными документами в области стандартизации наднационального уровня в целях совершенствования и оптимизации структуры национальной системы стандартизации; уточнение видов документов в области стандартизации.

Среди определенных Кодексом добросовестной практики ВТО, актами ЕврАзЭС, ТС и Законом о техническом регулировании (ст. 12) важнейших положений разработки, согласовании, применения стандартов назовем принципы:

а) добровольности применения стандартов;

б) не дискриминации и национального режима^[479];

в) недопустимости создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения законодательно установленных целей стандартизации^[480];

г) транспарентности;

д) максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;

е) недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам;

ж) обеспечения условий для единообразного применения стандартов^[481];

з) гармонизации национальных стандартов с соответствующими международными стандартами^[482].

Так, в ст. 12 Закона о техническом регулировании закреплено общее правило применения международного стандарта как основы разработки национального стандарта и перечислены возможные исключения.

В настоящее время в информационный фонд международных стандартов включено более 24 000 стандартов. В Концепции указано, что за период с 2006 по 2010 гг. в РФ принято и введено в действие более 3 000 документов по стандартизации. Уровень их гармонизации с международными стандартами на сентябрь 2012 г. составляет 70%^[483]. Работа по дальнейшей гармонизации национальных стандартов с международными будет продолжаться и в последующие годы.

Согласно ч. 1 ст. 14 Закона о техническом регулировании национальный орган по стандартизации (Росстандарт) участвует в соответствии с уставами международных организаций в разработке международных стандартов и обеспечивает учет интересов РФ при их принятии; представляет РФ в международных организациях, осуществляющих деятельность в области стандартизации ИСО, МЭК и др.^[484]

Важно, что в силу ст. 16¹ Закона о техническом регулировании, национальному органу по стандартизации вменено в обязанность не позднее чем за 30 дней до дня вступления в силу технического регламента утвердить^[485], опубликовать в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и разместить в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента.

В такой перечень могут включаться национальные стандарты и своды правил, а также международные стандарты и иные документы в области стандартизации.

Предусмотрено, что применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в указанный перечень, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов и серьезным образом влияет на процесс подтверждения соответствия.

Аналогичная норма действует и в ТС (ч. 2 ст. 6 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и РФ (Санкт-Петербург, 18 ноября 2010 г.)^[486].