Европейская комиссия в системе институтов Евросоюза

 

1. В силу своей разносторонней - социально-экономической, политико-правовой и иной значимости для Европейского союза в целом и для его отдельных институтов, Европейская комиссия, или просто Комиссия, официально именуемая Комиссией Европейских сообществ, традиционно привлекала наряду с другими институтами к себе постоянное внимание исследователей и, как правило, вызывала самые различные оценки и суждения относительно своей деятельности, а также своего места и роли среди других институтов*(992).

В попытках адекватной оценки Европейской комиссии как института Евросоюза среди других его органов и институтов отечественные и зарубежные авторы неоднократно обращались к ее различным сторонам и видам деятельности, а также к оценке ее роли и значения в процессе европейской интеграции.

Рассматривая Комиссию с позиций общеевропейского интеграционного процесса и отдавая ей должное в процессе объединения Европы, исследователи, как правило, не скупятся на возвышенные слова и на лестные эпитеты в оценке ее роли.

"Как самый наднациональный институт Евросоюза, Комиссия долгое время находилась и находится в самом сердце европейской интеграции", - утверждают одни из них*(993). "Европейская комиссия - это сердцевина процесса интеграции", это "барометр интеграции" и одновременно это тот "центральный институт", вокруг которого уже длительное время ведутся споры "между двумя академическими школами по проблемам теории и практики европейской интеграции", - вторят им другие авторы*(994).

Еврокомиссия - это "страж учредительных договоров и в то же время это движущая сила процесса европейской интеграции"*(995). Это "связующее звено в наднациональной институциональной структуре Европейского союза"*(996). Наконец, это "мотор интеграции, вырабатывающий рекомендации в отношении предпринимаемых Евросоюзом политических акций, администрирующий Договоры и действующий в качестве стража и блюстителя интересов всего Европейского сообщества"*(997), - образно выражает в отношении Еврокомиссии свое мнение третья группа авторов.

В этих и других им подобных по своему тону и содержанию оценках роли Комиссии в общеевропейском интеграционном процессе несомненно есть значительная доля правды, помогающей идентифицировать данный институт и определить его место и его значимость среди других европейских надгосударственных органов и институтов.

Однако в дополнение к этому не менее, если не более продуктивным в плане изучения Еврокомиссии как таковой и ее роли не только в интеграционной, но и в других сферах жизнедеятельности Европейского союза будет, как представляется, сосредоточение внимания на рассмотрении ее внутренней структуры, порядка формирования и деятельности, ее полномочий, характера взаимоотношений Комиссии как института с другими органами и институтами, ее юридической и политической ответственности за возможные негативные последствия своей деятельности и др.

Используя накопленный за десятилетия разработки данной тематики академический и нормативно-правовой материал, остановимся на рассмотрении некоторых из этих вопросов, дающих общее представление об искомом институте.

2. Для ответа на вопрос, что собой представляет Европейская комиссия в институциональном плане, какова ее внутренняя структура, состав, как она формируется и как в своей повседневной жизнедеятельности она организуется, следует обратиться прежде всего к договорным и иным актам Евросоюза, которые прямо или косвенно касаются данных вопросов. В первую очередь это относится к Внутреннему регламенту, который, согласно Договору, учреждающему Европейское сообщество, принимается Комиссией "в целях организации своей работы и работы своих служб в соответствии с положениями настоящего договора" и ею же обеспечивается его опубликование*(998).

В состав Комиссии согласно нормативам Евросоюза должен входить, "по крайней мере, один гражданин от каждого государства-члена, но не может быть более двух членов, имеющих гражданство одного и того же государства"*(999). Последнее согласно сложившейся практике касалось лишь государств - членов "большой четверки" (Великобритания, Франция, Германия и Италия), а также Испании, которые рекомендовали в состав Комиссии по два человека, в то время как остальные государства-члены - по одному человеку.

Согласно Ниццкому договору 2001 г., предпринявшему реформу количественного состава Комиссии, данные преференции крупным государствам были отменены. В настоящее время каждое государство-член в порядке ротации направляет для работы в составе Еврокомиссии сроком на пять лет только одного человека. Однако, как гласит Договор, полномочия членов Комиссии могут быть возобновлены (ст. 214 п. 2).

В соответствии со ст. 214 Договора о Европейском сообществе, устанавливающей порядок формирования Комиссии, вначале правительства государств-членов "с общего согласия намечают кандидата, которого они намерены назначить на пост Председателя Комиссии". Кандидатура председателя должна быть утверждена Европейским парламентом.

Затем правительства государств-членов по общему согласию с кандидатом в председатели подбирают кандидатов в члены Комиссии, которые вместе с председателем "подлежат утверждению в качестве коллегиального органа Европейским парламентом. После этого утверждения "председатель и члены Комиссии назначаются с общего согласия правительствами государств-членов".

Несмотря на то что государства-члены, как это нетрудно заметить, играют весьма важную роль в формировании состава Комиссии, тем не менее, члены Комиссии не считаются в формально-юридическом плане представителями этих государств в Еврокомиссии. Они обретают статус должностного лица надгосударственного образования - Евросоюза, - "полностью независимы в выполнении своих функций" и действуют только "в общих интересах Сообществ"*(1000).

Конечно, замечают эксперты, "в реальности очень трудно членам Комиссии полностью отрешиться от национальных интересов в пользу общих"*(1001), имея при этом в виду тот немаловажный факт, что по истечении срока пребывания в должности надгосударственного чиновника каждый из них "через плечо поглядывает в сторону своего дома" в надежде на последующее возобновление своих полномочий*(1002).

В числе основных условий и требований, которые предъявляются к членам Комиссии, в действующих нормативах указывается на то, что: а) членами Комиссии "могут быть только граждане государств-членов"; б) при выполнении своих обязанностей они "не запрашивают и не принимают инструкций от какого бы то ни было правительства или иного органа"; в) члены Комиссии воздерживаются от любых действий, которые несовместимы с их служебными обязанностями. При этом каждое государство-член "обязуется уважать этот принцип и воздерживаться от попыток повлиять на членов Комиссии при выполнении ими своих обязанностей"; г) в течение всего срока своих полномочий члены Комиссии "не могут заниматься какой-либо иной профессиональной деятельностью за вознаграждение или без него"; д) при вступлении в должность они принимают торжественное обязательство соблюдать как в период отправления своей должности, так и после ее оставления "проявлять порядочность и щепетильность в том, что касается согласия занять определенные должности или получить определенные выгоды после прекращения их деятельности в Комиссии"*(1003).

В тех случаях, когда данные обязательства нарушаются членом Комиссии, когда он перестает удовлетворять требованиям, необходимым для выполнения его обязанностей, или если он совершил серьезный проступок, "Суд может отстранить его от должности по требованию Совета или Комиссии". Вместе с тем Суд может принять также решение о лишении этого члена Комиссии "права на пенсию или иных преимуществ"*(1004).

В своей повседневной работе каждый член Комиссии, именуемый комиссаром, осуществляет по поручению Председателя общее руководство определенной сферой жизнедеятельности Союза и, соответственно, несет ответственность за данную сферу управления.

По общему правилу при выполнении своих служебных обязанностей члены Комиссии опираются на органы специальной компетенции под названием генеральные директораты, отвечающие за подготовку и осуществление контроля за исполнением решений, принимаемых Комиссией.

В тесной взаимосвязи и взаимодействии с ними находятся также все остальные структурные компоненты Европейской комиссии: коллегия комиссаров, представляющая собой "подобие кабинета системы Евросоюза, несущего коллективную ответственность за последствия принятых им решений"; Председатель Комиссии (Президент - в нормативных актах), "доминирующая фигура в Еврокомиссии, близко стоящая к тому, чтобы претендовать на лидерство в Евросоюзе"*(1005); специальные службы, такие как юридическая, статистическая, служба переводов и другие, приравниваемые по своему статусу к генеральным директоратам, и комитеты советников (advisory committees), обслуживающие как отдельные структурные подразделения, так и Комиссию в целом*(1006).

Работа Комиссии строится на постоянной, строго иерархической основе*(1007). Согласно ст. 219 Договора, учреждающего Европейское сообщество, вся ее деятельность осуществляется "под политическим руководством своего Председателя", который ведет заседания Комиссии, распределяет среди ее членов портфели, участвует от имени Комиссии в работе европейских саммитов, представляет Комиссию в отношениях с третьими странами, несет "общую ответственность за то, чтобы Комиссией придавались все новые импульсы процессу дальнейшей европейской интеграции". По своему формально-юридическому и фактическому статусу председатель Еврокомиссии в настоящее время, по мнению экспертов, весьма близок к статусу, которым наделялись президенты США в течение всего XIX в.*(1008)

Решения Комиссии принимаются большинством голосов своих членов в порядке, предусмотренном договорными актами и Внутренним регламентом. Согласно последнему Комиссия, сохраняя за собой контрольные функции, может в отдельных случаях наделять правом комиссаров и некоторых других должностных лиц (генеральных директоров и начальников специальных служб) принимать решения, которые в обычном режиме работы исходят от Комиссии (ст. 13, 14 Внутреннего регламента). Акты, принимаемые в порядке внутреннего делегирования полномочий Комиссии имеют административный характер*(1009).

3. При рассмотрении Комиссии в функциональном плане и под углом зрения осуществляемых ею полномочий в отечественной и зарубежной литературе акцент обычно делается на исполнительской, властно-распорядительной стороне ее деятельности.

Еврокомиссия при этом в одних случаях прямо представляется как "исполнительная ветвь власти и Европейского сообщества, реализующая его политику, обеспечивающая исполнение его бюджета, осуществляющая контроль за точным применением нормативно-правовых актов Европейского союза государствами-членами и вырабатывающая новые идеи и предложения для дальнейшего развития Евросоюза"*(1010).

В других случаях ее деятельность приравнивается к деятельности государственных гражданских служб. Считается, что Комиссия "в действительной реальности есть не что иное, как институт, выполняющий в Сообществе функции гражданской службы и одновременно играющий уникальную роль как обладатель права законодательной инициативы"*(1011).

В третьих случаях Европейская комиссия рассматривается как "ведущий институт Европейских сообществ и Европейского союза, который осуществляет "повседневное оперативное управление делами Сообществ и отчасти Союза и без участия которого практически не принимается ни одно важное, обязывающее Сообщества, решение. Комиссия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве"*(1012).

Наконец, в отдельных случаях Еврокомиссия представляется в виде "подобия кабинета", в котором каждый ее член-комиссар отвечает за проведение общеевропейской политики в той или иной строго определенной сфере и "опекает" один или более генеральных директоратов, которые в функциональном отношении "являются эквивалентами (equivalents) правительственных департаментов государств-членов"*(1013).

Комиссия, замечает по этому поводу Б.Н. Топорнин, "является некоей составной частью правительства, если говорить о правительстве в целом". Но тут же оговаривается, что сопоставление Комиссии с кабинетом министров, с правительством "не выдерживает критики по той простой причине, что правительство принимает решения, а Комиссия этого права в принципе лишена". Поэтому, делает вывод исследователь, "всякая прямая аналогия между Комиссией и правительством любого суверенного государства неверна. Скорее можно говорить о Комиссии как о своего рода штабе, консультативном органе, высшей бюрократии исполнительной власти", которая значительно ближе "к постоянной государственной службе, именуемой все чаще администрацией"*(1014).

В принципе, разделяя мнение авторов, исследующих Европейскую комиссию, о том, что она, будучи наделенной весьма значительными полномочиями в сфере исполнительной власти, может рассматриваться в качестве главного исполнительного органа Евросоюза, следует тем не менее обратить внимание на некоторые "нестыковки" в данном суждении*(1015).

Суть их заключается, во-первых, в том, что исполнительная власть Комиссии не распространяется в равной мере на все сферы жизнедеятельности Союза.

Широкими исполнительскими прерогативами Комиссия обладает, например, в финансовой сфере, где она в соответствии с Договором, учреждающим Европейское сообщество, "руководствуясь принципами здорового управления финансами" и "в пределах выделенных ассигнований" исполняет бюджет. При этом государствам-членам предписывается "сотрудничать с Комиссией для обеспечения использования ассигнований в соответствии с принципами здорового финансового управления"*(1016).

Значительные полномочия исполнительного характера предоставлены Комиссии в сфере расследования нарушений действующих нормативных и договорных актов Европейского союза или уклонения государством-членом "от выполнения каких-либо обязательств", возложенных на него Договором*(1017). Комиссия в данном случае обладает правом принимать "мотивированное заключение по этому поводу", предварительно предоставив заинтересованному государству-члену возможность изложить свои соображения. В случае оставления данным государством мотивированного заключения без внимания в течение установленного Комиссией срока, она, в соответствии со ст. 226 Договора, может обратиться в Суд Европейского сообщества.

Наряду с названными прерогативами Комиссия обладает широкими полномочиями исполнительного характера и в других сферах. В частности, она наделяется "полномочиями по исполнению норм", которые вырабатываются Советом Европейского союза.

Однако все эти исполнительные прерогативы Еврокомиссии распространяются в основном на так называемую первую опору Евросоюза - сферу жизнедеятельности Европейских сообществ и весьма ограничены в следующих его опорах, а именно в сфере общей политики и политики безопасности и в сфере сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой области.

Во-вторых, в том, что кроме Комиссии исполнительно-распорядительными функциями в рамках Европейского союза обладают и некоторые другие его институты.

Речь при этом идет, в частности, о Совете, который, например, в административно-правовом порядке квалифицированным большинством устанавливает размеры окладов, вознаграждений и пенсий ряду должностных лиц Евросоюза, а также определяет "любые выплаты, производимые в целях возмещения"*(1018). Имеется в виду также Европейский центральный банк, который наряду с различными распорядительными функциями, имеет, в частности, исключительное право санкционировать эмиссию банкнот внутри Сообщества"*(1019).

И, в-третьих, в том, что помимо исполнительно-распорядительных полномочий, Комиссия обладает довольно широким кругом других прерогатив, наличие которых не позволяет рассматривать ее только в одном каком-либо качестве, в том числе - главного исполнительно-распорядительного органа Европейского союза*(1020). Ее деятельность носит разносторонний и многогранный характер.

Основная цель и назначение Европейской комиссии согласно Договору, учреждающему Европейское сообщество, заключаются в том, чтобы "для обеспечения надлежащего функционирования и развития общего рынка": а) обеспечивать применение положений данного Договора, "а равно положений, принимаемых институтами на его основе"; б) формулировать рекомендации и давать заключения по вопросам Договора в тех случаях, когда это в нем прямо предусматривается или "если Комиссия сочтет это необходимым"; в) принимать собственные решения по вопросам, относящимся к ее компетенции и принимать участие в подготовке актов, издаваемых Советом и Европейским парламентом в соответствии с условиями, предусмотренными настоящим договором; г) в полной мере осуществлять полномочия, "которыми ее наделяет Совет во исполнение принятых им постановлений"*(1021).

Анализируя содержание основных положений договорных и иных актов Европейского союза, касающихся Комиссии, нетрудно заметить, что, несмотря на превалирующий характер ее исполнительно-распорядительной деятельности, она обладает значительными полномочиями также и по отношению к другим видам - законодательной, координационной, контрольно-надзорной и иной - деятельности.

В научной литературе полномочия, которыми обладает Комиссия, и вся ее разносторонняя деятельность в обобщенном виде классифицируются по следующим направлениям: обеспечение строгого соблюдения государствами-членами положений, содержащихся в нормативно-правовых и договорных актах Евросоюза и Сообществ; подготовка рекомендаций и выражение своего мнения по ряду рассматриваемых Советом и Парламентом вопросов; принятие своих собственных решений и участие в правотворческом процессе Союза; реализация полномочий, делегированных Советом; ведение международных переговоров от имени Союза и Сообществ в соответствии со своими прерогативами, закрепленными в Договоре; выступление в качестве посредника в спорах, возникающих между государствами-членами; выработка предложений, касающихся развития различных сфер жизнедеятельности Союза; активная реализация права законодательной инициативы; исполнение бюджета Европейского союза и Сообществ; публикация ежегодного доклада о развитии Сообщества*(1022).

Наряду с классификацией полномочий и направлений деятельности Комиссии исследователи выделяют также ее основные, базовые функции и фиксируют выполняемую ею в разных формах и проявлениях роль.

В числе первых называются такие базовые функции, как: формулирование политики; ее выполнение и администрирование; представление интересов Европейского союза вовне и обеспечение соблюдения основных положений, содержащихся в Договорах*(1023).

Среди различных ролевых проявлений деятельности Комиссии выделяются: а) так называемая инициативная роль, сводящаяся в конечном счете к активному использованию комиссией своего "монопольного" права законодательной инициативы; б) контрольная и надзорная роль, заключающаяся в отслеживании нарушений или несоблюдении положений, содержащихся в договорных и иных актах Евросоюза; в) посредническая роль, осуществляемая Комиссией при возникновении споров между государствами-членами и институтами; г) представительская роль, выполняемая Комиссией как официальным представителем в отношениях с третьими странами и различными международными организациями; д) "нормативная роль", проявляющаяся в нормотворческой деятельности Комиссии и в выработке ею предложений и рекомендаций по дальнейшему развитию Евросоюза и Сообществ*(1024).

Рассматривая Еврокомиссию под углом зрения реализуемых ею в разных сферах и формах полномочий, необходимо отметить, что последние как в теоретическом, так и в практическом плане классифицируются не только по функциональному ("базовые функции") и ролевому (значимому) признаку, но и в зависимости от своего происхождения.

На основе этого критерия полномочия Комиссии условно можно подразделить на первичные и вторичные. В качестве первичных и вместе с тем основных, базовых полномочий выступают те из них, которые прямо закреплены в учредительных договорных актах. К разряду вторичных относятся те полномочия Комиссии, которые делегированы ей другими институтами Евросоюза, а именно Советом и Парламентом. Вторичные полномочия носят производный характер; они возникают и реализуются не иначе, как на основе и в пределах первичных полномочий.

Иллюстрацией первичного полномочия Комиссии может служить принадлежащее ей исключительное право законодательной инициативы; правомочие на предоставление Совету предложений "для осуществления общей торговой политики" (п. 2 ст. 133); осуществление "в сотрудничестве с государствами-членами" регулярного надзора "за всеми системами полиции, оказываемого в этих государствах" (п. 1 ст. 88); право и обязанность отслеживать "состояние бюджетов и суммы государственного долга государств-членов с целью устранения явных ошибок" (п. 2 ст. 104) и др.

Примерами вторичных могут служить полномочия Комиссии, возникающие у нее в результате наделения ими данного института "посредством принимаемых актов" Советом. Это положение, предусмотренное еще Единым европейским актом в середине 1980-х годов, получило свое дальнейшее закрепление и развитие в последующих договорных актах.

Решения, принимаемые Комиссией на основе делегированных полномочий, направлены, как было отмечено, на "исполнение норм, выработанных Советом", и в большинстве своем имеют "административный" характер*(1025).

Они охватывают собой фактически все сферы жизнедеятельности Европейского союза, но в особенности эти решения, по наблюдению исследователей, получили весьма активное применение как средство регулирования отношений, касающихся сельского хозяйства и конкуренции*(1026).

Необходимость в делегировании некоторых своих полномочий Советом Комиссии возникает в силу того, что он, работая лишь несколько дней в месяц, не имеет "ни возможности, ни стремления вырабатывать конкретные нормы", направленные на применение исходящих от него актов союзного масштаба. В силу этого Совет по общему правилу передает данные полномочия и функции Комиссии как постоянно действующему органу, обусловливая их реализацию определенными требованиями процедурного и иного порядка. Постоянным и основным при этом является требование обязательной перед принятием Комиссией "делегированного" акта консультации с соответствующими комитетами Совета*(1027).

Рассматривая эволюционные изменения, происшедшие в полномочиях Комиссии за все время ее существования, аналитики не без оснований указывают, в частности, на то, что по мере расширения правотворческой деятельности Совета соответственно возрастает объем ее полномочий в данной области, а вместе с тем и количество исходящих от нее актов*(1028).

Подобная тенденция расширения правотворческих прерогатив Комиссии, будучи положительно оцененной одними авторами, вызывает в то же время настороженное отношение к данному явлению у других исследователей*(1029).

Основная причина подобной настороженности, породившая споры и различные суждения относительно "пределов делегирования власти", заключается в опасениях, что чрезмерное делегирование властных полномочий внутри институтов Евросоюза и между ними может нарушить существующий институциональный баланс и негативно сказаться на дальнейшем развитии всего Сообщества*(1030).

В силу этого, для того чтобы избежать подобного нарушения баланса, Европейский суд еще в 1960-е, а затем в 1970-е годы сформулировал, опираясь на учредительные договоры, отдельные принципы, связанные с делегированием властных полномочий и характером отношений между институтами Евросоюза. Суть их сводится к тому, чтобы институты в процессе делегирования части своих полномочий, равно как и в процессе всей остальной своей деятельности: а) не выходили за рамки своих полномочий, установленных договорными актами; б) не подрывали свой статус и не утрачивали эффективность; в) руководствовались интересами всего Сообщества; г) не посягали на полномочия и статус других институтов; д) проявляли должное уважение к этим институтам*(1031).

За нарушение этих и им подобных по духу и характеру принципов, по мнению экспертов, необходимо вводить и применять строгие санкции. "Институционный баланс требует для своего сохранения, - убеждены исследователи, - того, чтобы были предусмотрены санкции в отношении тех институтов, которые при реализации своих властных полномочий без должного уважения относятся к полномочиям других институтов"*(1032).

Разумеется, требование соблюдения принципов взаимного уважения и предложение об ответственности за нарушение этих принципов касается всех без исключения органов и институтов Евросоюза, но в первую очередь это относится к Комиссии, обладающей огромными властными полномочиями и имеющей тесные связи практически со всеми основными надгосударственными органами и институтами. В том числе с Советом, с которым Комиссия, как предписывает Договор, "проводит взаимные консультации и определяет с общего согласия методы их сотрудничества"*(1033), и с Парламентом, у которого с Комиссией заключено специальное соглашение о сотрудничестве. В нем отражаются различные аспекты взаимосвязи и взаимодействия этих двух институтов, в том числе - вопросы политической ответственности*(1034).

Данное соглашение, как и содержащиеся в нем положения, включая положение об ответственности, целиком базируется на основных постулатах учредительных договоров, в которых предусматривается помимо всего прочего положение как о коллективной ответственности членов Комиссии в виде ухода их в отставку в случае принятия Парламентом "резолюции порицания", так и о персональной ответственности каждого из них, вплоть до уголовной ответственности в случае совершения членом Комиссии деяний, которые квалифицируются как преступные.