Совет Европейского союза: место и роль в политико-правовой системе Союза и Сообществ

 

1. На протяжении всего сравнительно непродолжительного периода существования и функционирования Совет, так же как и некоторые другие институты Европейского союза, включая прежде всего Европарламент, привлекал к себе пристальное внимание как теоретиков, преимущественно специалистов в области конституционного права, судя по характеру их исследований*(925), так и практиков.

И это не случайно, имея в виду то особое место, которое Совет с момента своего образования и поныне занимает в системе многочисленных органов и институтов Евросоюза, и ту особую, разноречивую и далеко не ординарную по своей значимости для Союза в целом и для его отдельных государств-членов роль, которую он играл и играет на всех этапах своего развития и функционирования.

Зародившись как Специальный Совет министров Европейского объединения угля и стали еще в 1950-е годы под эгидой стран Бенилюкса, стремившихся, по словам аналитиков, защитить с его помощью свои экономические и иные национальные интересы "перед лицом угрожающего доминирования в Европе Германии, Франции и Италии"*(926), данный институт претерпел в своей эволюции весьма значительные как формальные, отразившиеся даже на его названии, так и реальные, нашедшие свое отражение в его довольно многогранной деятельности, изменения*(927).

В настоящее время он официально именуется как Совет Европейского союза, в отличие от первоначального своего названия - Специальный Совет министров или последующего за ним - Совет Европейских сообществ, установленного Единым европейским актом и существовавшего с 1967 по 1993 г.

Нынешнее название Совета - Совет Европейского союза - было принято Маастрихтским договором и дополнительно подтверждено в 1993 г. специальным решением самого Совета, в котором говорилось, что отныне и впредь так будет именоваться этот институт во всех проявлениях своей деятельности, включая издаваемые им акты и принимаемые им решения по всем вопросам, в том числе общей внешней политики Евросоюза и политики безопасности. Между тем в научной литературе, по мнению исследователей, давно стало привычным и довольно широко используемым названием данного учреждения - Совет министров, наиболее адекватно отражающим его состав и отчасти характер его деятельности*(928).

Справедливости ради следует отметить, однако, что данное мнение разделяется не всеми авторами, считающими, что термин "Совет министров" является неточным и к тому же вводящим в заблуждение, поскольку "фактически существует не один Совет как таковой, а несколько разных советов под одним названием, зависящих от того предмета, какой обсуждается на том или ином его заседании"*(929). Например, когда на заседании Совета министрами иностранных дел государств-членов обсуждаются внешнеполитические проблемы - это будет Совет министров иностранных дел. Если в центре внимания членов Совета - министров по охране окружающей среды государств-членов находятся экологические проблемы - это будет Совет министров по охране окружающей среды. И так далее*(930).

Разумеется, в данном случае, равно как и в других аналогичных случаях, дело заключается не только и даже не столько в точном названии рассматриваемого института, хотя и его не следует игнорировать во избежание, в частности, смешения Совета Европейского союза, или просто Совета, как эти идентичные термины употребляются в учредительных договорах, с такими сходными, но неидентичными терминами и понятиями, как "Европейский совет" или "Совет Европы"*(931).

Главное состоит в смысловом значении и содержании рассматриваемых терминов и понятий, а также в сущности и идентичности тех ключевых оценочных категорий, которые при этом используются для характеристики отражающихся в них явлений.

2. Применительно к характеристике Совета Европейского союза, к определению его статуса и установлению его места и роли в политико-правовой системе этого наднационального образования, в отечественной и зарубежной литературе нет однозначного подхода. Спектр мнений довольно широк и разнообразен.

Например, одни авторы, ссылаясь на ст. 207 Договора, учреждающего Европейское сообщество, где наряду с организационной и другими сторонами деятельности Совета говорится и о его законодательной деятельности, а также, придерживаясь "западноевропейской доктрины", согласно которой, с их точки зрения, Совет, "несмотря на его состав, традиционно характеризуется как главный законодательный орган Европейского союза", на первый план ставят его законодательные полномочия и функции. При этом, правда, оговаривается, что наряду с законодательными Совет "осуществляет и многие другие полномочия, в том числе в сфере исполнительной власти"*(932).

Совет Европейского союза, пишут в связи с этим английские исследователи Д. Эдвард и Р. Лэйн, является в основе своей "предельно законодательным органом Сообщества"*(933). Исключение составляют лишь два момента или обстоятельства. Первое - когда согласно Договору о Европейском объединении угля и стали (ст. 14, 28) правотворческие функции выполняла Комиссия, а от Совета требовалось в некоторых случаях только согласие на принятие ею решений по определенным вопросам. А второе исключение состоит в том, что в соответствии с тем же Договором (ст. 251) Совет в ряде случаев должен следовать процедуре совместного принятия решений, предписывающей деление правотворческих полномочий между ним и Европарламентом.

Если данная группа авторов в процессе определения места и роли Совета в политико-правовой системе Евросоюза акцентирует внимание в основном на его правотворческой и отчасти на исполнительно-распорядительной деятельности, тесно связанной с правотворческой, то другая группа исследователей, не упуская из поля зрения правотворческие функции Совета, придает весьма важное значение одновременно его координирующей деятельности.

Совет Европейского союза, отмечается по этому поводу, выступает, с одной стороны, как важнейший институт, призванный "обеспечить координацию экономической политики государств-членов", а с другой - "проявляется так же, как правотворческий орган Сообщества"*(934).

В доказательство важности координирующей деятельности Совета традиционно даются ссылки не только на практику функционирования Совета в этой области, но и на соответствующие правовые нормативы, в частности на ст. 4 Договора, учреждающего Европейское сообщество, в которой указывается на необходимость в целях решения экономических и социально-политических задач, стоящих перед Сообществом, "установления экономической политики, которая основана на тесной координации экономической политики государств-членов". Ссылки даются также на ст. 202 данного договорного акта, где говорится о том, что "для достижения целей, определенных в настоящем Договоре, и в соответствии с его положениями" Совет, наряду с другими видами и формами деятельности, "обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов"*(935).

Наконец, при рассмотрении различных наметившихся в отечественной и зарубежной литературе подходов к определению места и роли Совета в политико-правовой системе Евросоюза, нельзя не обратить внимание на то, что в некоторых случаях, в отличие от традиционного его изучения в качестве законодателя, исполнителя, контролера или координатора, Совет Европейского союза исследуется одновременно и как политический институт.

Констатируя, что Совет является неотъемлемой составной частью институциональной системы Европейского союза и что его статус и полномочия определены непосредственно в учредительных договорах, исследователи не без оснований обращают особое внимание на то, что Совет, помимо всего прочего, представляет собой "важный политический институт, который призван обеспечить согласование национальных интересов государств-членов с выполнением задач и целей, стоящих перед интернациональным объединением"*(936).

Будучи в формально-юридическом плане институтом Европейского союза и Сообществ, который в силу своего положения должен следовать предписаниям европейского права в целом, Совет одновременно в процессе обсуждения и принятия решений не может не учитывать жизненно важные интересы государств-членов. В практическом отношении это означает, что в силу действующих положений он обязан воздерживаться от принятия любых решений, если какое-либо государство - член Союза заявит о том, что принятием данного акта будет нанесен серьезный ущерб его национальным интересам*(937).

В западной литературе такое двоякое положение Совета, когда он, будучи институтом Евросоюза, должен, с одной стороны, выражать общие интересы государств-членов, а с другой - в максимальной степени учитывать интересы каждого из них, именуют дихотомией*(938) - "последовательным делением целого на части", которая "нередко порождает противоречия (трения - frictions) между интересами Сообщества и интересами отдельных государств-членов"*(939).

В практическом плане эти "трения"-противоречия устраняются или нивелируются, по наблюдению аналитиков, в результате переговоров между заинтересованными сторонами со ссылкой и опорой на ст. 2 Договора, учреждающего Европейское сообщество, которая обязывает сообщества содействовать повсеместно не только "гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности, высокому уровню конкурентоспособности и конвергенции экономических показателей", "устойчивому и безинфляционному росту", высокому уровню защиты и улучшения качества окружающей среды, повышению жизненного уровня и качества жизни, но и, наряду с этим - также "экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов"*(940).

3. Наличие различных подходов к рассмотрению Совета Европейского союза путем выделения его отдельных, наиболее важных сторон и видов - законодательной, координирующей или иной - его деятельности, несомненно, имеет весьма важное значение для идентификации данного общеевропейского института, а также для определения его места и роли в политико-правовой системе Европейского союза и Сообществ*(941).

Однако не менее важное значение при этом имеет, наряду с обозначением его главной, определяющей черты, выделение и рассмотрение ряда других его черт и особенностей, позволяющих более точно определить не только его политико-правовой статус, но и его место и роль как общеевропейского института среди других, тесно связанных и взаимодействующих с ним институтов.

Речь идет, в частности, о таких чертах и особенностях Совета Европейского союза, которые связаны с порядком его формирования и деятельности, с его составом, полномочиями, целями и задачами, стоящими перед ним, а также с характером его отношений с другими институтами и должностными лицами.

Не имея возможности подробно останавливаться на рассмотрении каждой из этих черт и особенностей, обратим внимание лишь на те из них, которые дают в своей совокупности наиболее четкое представление как о самом Совете, так и о его месте и роли в политико-правовой системе Европейского союза.

Одна из таких черт и особенностей ассоциируется с составом Совета, а также с порядком его формирования и функционирования.

Согласно действующим нормативам в состав Совета входит "по одному представителю из каждого государства-члена на уровне министров, способных обязывать свое государство"*(942). В заседаниях Совета обычно принимает участие представитель Еврокомиссии, который, по словам Дж. Маккормика, следит за тем, чтобы Совет "не превращался в слишком националистический институт или в орган, занимающийся весьма узкими проблемами"*(943). Работу Совета организует и ведет его заседания председатель Совета, который в порядке ротации государств-членов занимает этот пост в течение шести месяцев.

Данное положение закреплено в Договоре, согласно которому председательствование в Совете осуществляется "поочередно в течение шести месяцев каждым государством-членом Совета в порядке, установленным Советом на основе единогласия"*(944).

В соответствии с Внутренним регламентом, который принимается Советом в целях упорядочения его внутренней жизни и деятельности, в повседневной работе председателя ему оказывает помощь заместитель, являющийся представителем государства-члена, которое будет председательствовать в течение следующих шести месяцев. Главное назначение поста заместителя, который в некоторых случаях по просьбе председателя может временно выполнять его функции, заключается в обеспечении преемственности в руководстве Советом*(945).

Изначально Совет, как свидетельствуют источники, замышлялся в виде некой "коллегии делегатов", функционирующей в виде "единого самостоятельного института Сообщества", состоящего из постоянных, специально назначенных государствами-членами для представления их интересов в Совете, министров*(946). Однако последующая практика работы Совета с постоянным составом одних и тех же министров себя не оправдала. И Совет фактически преобразовался в нечто подобное "традиционному форуму для переговоров на межправительственном уровне", а его постоянно меняющийся состав стал в полной мере зависим от того, какие вопросы обсуждаются на его очередном заседании*(947): при обсуждении финансовых вопросов в составе Совета работают министры финансов государств-членов; при рассмотрении вопросов образования и культуры - соответственно, министры государства или отрасли; при анализе проблем здравоохранения - министры здравоохранения и т.д.

Причем по настоянию Германии и Бельгии в состав Совета могут входить от федераций не только федеральные, но и региональные министры - министры субъектов федерации*(948), "способные обязывать свое государство".

Количество Советов, существующих под одним названием Совета Европейского союза, а точнее - его заседаний с меняющимся в зависимости от предмета обсуждения составом, в учредительных договорных или иных актах Евросоюза не фиксируется. Они проводятся по мере необходимости и созываются в соответствии со ст. 204 Договора, учреждающего Европейское сообщество, "председателем по его собственной инициативе, по предложению одного из членов Совета или по предложению Комиссии"*(949).

В формально-юридическом плане все "формации" Совета, как называются во Внутреннем регламенте его заседания, проводимые в новом составе по обсуждению и решению различных вопросов, равны между собой, обладают одинаковым статусом и от имени Совета принимают одинаковые по своей юридической силе решения.

Однако, фактически в соответствии со сложившейся практикой роль ведущей формации выполняет так называемый Совет по общим и иностранным делам, вопросам, в составе министров иностранных дел или министров по европейским делам, в тех государствах-членах, где такая должность существует.

Кроме проблем, касающихся внешней политики Европейского союза, этот Совет выполняет функции координации деятельности других составов Совета.

Во всех тех случаях, когда Совет заседает в составе глав государств и правительств, что допускается ст. 203 Договора, предусматривающей участие в работе Совета представителей государств-членов на уровне министров в ее расширенном толковании, ведущую и определяющую роль среди всех Советов-формаций выполняет, естественно, данный Совет. Этот фактически "европейский саммит" решает стратегически важные вопросы, касающиеся как Евросоюза в целом, так и его отдельных институтов. Его решения носят, как правило, преимущественно политический, а не юридический характер.

Если заседания с участием министров проводятся, как свидетельствует практика, по нескольку раз в месяц, то Совет на высшем уровне собирается довольно редко. Главы европейских государств и правительств постоянно принимают участие в работе другого органа, не входящего в структуру Евросоюза, - Европейского совета*(950).

В силу того что Совет каждый раз при обсуждении новых вопросов работает в разном составе и при этом им используется сессионный порядок деятельности, вполне естественно встает вопрос в плане определения места и роли Совета в политико-правовой системе Евросоюза не только о характере его взаимосвязей и взаимодействия с национальными государствами, но и о его, следуя логике неизбежной, причем весьма значительной, судя по отзывам экспертов, зависимости от руководящих органов в лице председателя и его заместителя, от вспомогательных органов - Комитета постоянных представителей, включающего в себя руководителей официальных представительств государств-членов при европейских сообществах, от специальных комитетов и рабочих групп, а также от Генерального секретариата Совета, обеспечивающего его организационную и техническую работу.

При определении статуса Совета в договорных актах в связи с этим не случайно особое значение придается каждому из этих компонентов Совета.

В частности, предусматривается, что "Комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов" не только "несет ответственность за подготовку работы Совета и выполнение задач, порученных ему Советом", но и самостоятельно "может принимать решения по процедурным вопросам в случаях, предусмотренных Внутренним регламентом Совета"*(951).

Более того, значительная часть решений, констатируют аналитики, "лишь формально принимается Советом, а фактически - Комитетом постоянных представителей"*(952). Речь при этом идет о решениях, которые в повестке дня Совета, согласно Внутреннему регламенту и сложившейся практике, относятся к части А, означающей полное согласование их и одобрение Комитетом. По общему правилу они принимаются Советом без обсуждения, которое проводится лишь по тем вопросам, по которым не было достигнуто согласие в Комитете, и они соответственно были отнесены ко второй части повестки, обозначенной буквой В*(953).

Поскольку, отмечают исследователи, подавляющее большинство вопросов, обсуждаемых Советом (свыше 90%), - вопросы части А его повестки дня, то это означает, что "основная часть законодательства, исходящего от Совета Европейского союза, является результатом усилий не столько министров, сколько членов Комитета постоянных представителей, а также рабочих групп"*(954).

Аналогично в плане взаимоотношений Совета с действующими в его пределах органами обстоит дело и с Генеральным секретариатом.

В Договоре, учреждающем Европейское сообщество, по этому поводу говорится, что "Совет пользуется помощью Генерального секретариата, возглавляемого Генеральным секретарем, Верховным представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, которому помогает заместитель Генерального секретаря, осуществляющий управление работой Генерального секретариата"*(955).

В связи с очевидной зависимостью Совета от его вспомогательных органов и аппарата вполне логично встает еще один вопрос, касающийся уровня его организационной, функциональной и иной самостоятельности как одного из ведущих институтов в политико-правовой системе Европейского союза и степени подмены его весьма важной для интересов государств-членов деятельности активностью технической и иной, обобщенно именуемой западными авторами "брюссельской бюрократией"*(956).

Последняя, как широко известно, традиционно и не без оснований ассоциируется западными исследователями не только с отдельными институтами Евросоюза, включая Совет, но и с самим надгосударственным образованием в целом.

Бюрократия, писал по этому поводу англичанин Эд Пэйдж, "весьма легко ассоциируется с Европейским союзом"*(957). Для многих людей, весьма скептически относящихся к более глубокой европейской интеграции, "независимо от того, находятся ли они в Великобритании, Норвегии, Франции, Германии или еще где-либо, одну из главных проблем Европейского союза они видят в стремлении оторванной от жизни бюрократии к стандартизации всей повседневной жизни 380 миллионов человек - его граждан и введении ее в прокрустово ложе, спроектированное в Брюсселе"*(958).

4. Наряду с составом Совета, порядком его формирования и функционирования большое значение для его идентификации, а также определения места и роли Совета в институциональной структуре Евросоюза имеет его социально-экономическое и политико-правовое назначение.

Оно, как это следует из Договора, учреждающего Европейское сообщество, определяется в конечном счете теми целями, которые закреплены в данном договорном акте и на достижение которых направлена деятельность Совета.

Среди целей, которые стоят перед Сообществом, Договор указывает на содействие Сообщества повсеместно "гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности, высокому уровню занятости и социальной защиты, равноправию между мужчинами и женщинами, повышению жизненного уровня и качества жизни, высокому уровню конкурентоспособности и "конвергенции экономических показателей" и др.*(959)

Для достижения этих и иных закрепленных в Договоре целей Совет в соответствии со ст. 202 Договора: а) обеспечивает координацию общей экономической политики, проводимой Евросоюзом; б) наделяется правом принятия решений; в) посредством принимаемых им актов обладает полномочиями и правом наделять Комиссию "полномочиями по исполнению норм, выработанных Советом"*(960). При этом Совет может "обусловить осуществление этих полномочий определенными требованиями". А кроме того, при необходимости Совет может также сохранить за собой право "в определенных случаях непосредственно осуществлять полномочия по исполнению"*(961).

В соответствии со своим статусом и назначением Совет согласно ст. 208 Договора обладает правом "просить Комиссию провести любое исследование, которое он сочтет целесообразным для достижения общих целей, и представить ему соответствующие предложения"*(962).

Анализируя разностороннюю деятельность Совета, направленную в конечном счете на достижение целей Сообщества, провозглашенных в Договоре, и полагая, что эту деятельность следует рассматривать "как ключ к ответу на вопрос о назначении Совета и круге его полномочий"*(963), авторы вполне обоснованно, как представляется, указывают на два спорных и довольно противоречивых обстоятельства, связанных с назначением, местом и ролью Совета в политико-правовой системе Евросоюза.

Первое из них связано с противоречивостью положений ст. 202 Договора, где говорится, с одной стороны, об обеспечении координации общей экономической политики государств-членов, а с другой - о праве Совета принимать решения.

Суть противоречия роли и назначения Совета заключается в том, что в первом случае он как координатор, имеющий дело с государствами-членами, для выполнения своей миссии должен их объединять, вести с каждым из них диалог, заслушивать их мнения и т.д. Иными словами, в этом случае Совет позиционирует себя и действует как "форум представителей государств-членов"*(964), а не как правотворческий или иной институт.

Следует заметить, что образ Совета-форума, на котором встречаются министры - члены национальных правительств для обсуждения и окончательного решения проблем, касающихся права Европейского союза и политики, а также национальных интересов*(965), довольно прочно укоренился в западных изданиях.

В другом случае Совет представляется уже не как форум, призванный объединять государства-члены и координировать их действия, а как "главный законодатель Европейского союза и Сообществ"*(966), основное назначение которого заключается не в объединении и координации действий государств-членов, а в правотворчестве.

Наличие этих двух не вполне совместимых друг с другом представлений о роли и назначении Совета зачастую, как свидетельствуют источники, негативно отражается на работе данного института и порождает противоречия*(967).

Второе спорное и довольно противоречивое обстоятельство, касающееся роли и назначения Совета, непосредственно связано с определением правового статуса и характера данного учреждения.

Суть спорного вопроса заключается в том, следует ли Совет, как и Евросоюз в целом, рассматривать в виде межгосударственного образования, которое возникает в результате самоограничения государств-членов ради создания нового института или образования с отдельными признаками, свойственными "кооперативному федерализму"*(968), или же его следует трактовать как надгосударственный институт со всеми вытекающими из этого посыла выводами и последствиями.

В зависимости от того, как решается данный вопрос, соответствующим образом решаются и другие тесно связанные с ним вопросы, в том числе те из них, которые касаются юридической природы, статуса, места и роли Совета в политико-правовой системе Европейского союза.

5. Кроме названных черт и особенностей, весьма значимым для формирования адекватного представления о Совете Евросоюза, его месте и роли как общеевропейского института среди других аналогичных институтов является акцентирование внимания на его полномочиях и на порядке рассмотрения и принятия им решений.

Полномочия Совета и порядок их реализации определены и закреплены в учредительных договорах, а также в ряде других актов, исходящих от Европейского союза и Сообществ.

В настоящее время Совет как один из главных институтов Евросоюза и как законодатель, разделяющий в ряде случаев свои правотворческие функции с Парламентом и Комиссией, по заключению аналитиков, охватывает своими решениями практически "весь спектр активности" данного надгосударственного образования*(969).

Констатируя, что с принятием Единого европейского акта, а затем с подписанием Маастрихтского и Амстердамского договоров сфера ведения Сообществ и Союза была заметно расширена, а соответственно расширились и "видоизменились" полномочия Совета*(970), исследователи вполне оправданно исходят из того, что "в основном Совет наделен двумя видами полномочий: координирующими и решающими"*(971).

В основе такой классификации лежит критерий, связанный с характером деятельности Совета по реализации приданных ему полномочий и с характером принимаемых им решений. Он органически сочетается и дополняется также другими критериями, такими, например, как сфера реализации полномочий Совета, предмет, служащий основанием для принятия им решений, и др.

На основе этих критериев полномочия Совета подразделяются на правотворческие, исполнительно-распорядительные, контрольные, бюджетные, полномочия по формированию органов Евросоюза и назначению должностных лиц, а также внешнеполитические полномочия*(972).

Особое внимание в действующих нормативах по вполне понятным причинам, имея в виду важность данного вида деятельности для Евросоюза в целом и для каждого отдельного государства-члена, уделяется правотворческой деятельности Совета.

Согласно Внутреннему регламенту (ст. 7) Совет считается действующим в качестве законодателя в тех случаях, когда им принимаются обязательные для соблюдения государствами-членами и институтами Евросоюза юридически значимые нормы, содержащиеся в директивах, регламентах, рамочных или иных решениях.

Обязанность Совета идентифицировать себя как законодателя, указывать, "в каких случаях он должен рассматриваться как действующий в качестве законодателя", зафиксирована в ст. 207 Договора, учреждающего Европейское сообщество. Это связано с тем, как гласит Договор, чтобы "обеспечить в этих случаях наилучший доступ к документам, сохраняя в то же время эффективность процесса принятия решений"*(973). Договор, помимо данного положения, устанавливает, что "в любом случае, когда Совет действует в качестве законодателя, результаты и мотивы голосования, равно как и внесенные в протокол заявления, придаются гласности"*(974).

Правовое закрепление подобного положения в отношении Совета отнюдь не является излишним, поскольку он, так же как и другие институты Европейского союза, традиционно страдает "дефицитом" не только демократии, но и гласности. Они "обычно закрыты для граждан, несмотря на то, что ими принимаются весьма важные для всех решения в области права и политики"*(975).

Говоря о полномочиях Совета в различных сферах жизни Евросоюза и о важности принимаемых им решений, следует обратить внимание на то, что в действующих нормативах особо выделяются полномочия Совета с участием глав государств и правительств и особенности принимаемых ими решений.

Последние не являются теми формами актов, которые предусмотрены Договором. Они не являются в строгом смысле юридическими, но они "напрямую связаны с различными сторонами деятельности Евросоюза" и уже в силу этого имеют важное практическое значение. Решения Совета глав государств и правительств зачастую облекаются в форму всякого рода резолюций и не могут быть, в отличие от других актов Совета, оспорены в судебном порядке*(976).

Решения такого Совета весьма часто перекликаются с решениями Европейского совета, который, в частности, в сфере внешней политики и политики безопасности определяет, согласно Договору о Европейском союзе, ее общие принципы и "общие ориентиры, в том числе по вопросам, затрагивающим оборонную сферу"*(977).

На базе общих ориентиров, установленных Европейским советом, Совет принимает решения, "необходимые для разработки и претворения в жизнь общей внешней политики и политики безопасности"*(978). Кроме того, Совет вносит в Европейский совет "рекомендации об общих стратегиях и реализует последние, в частности, путем утверждения общих акций и общих позиций. Совет заботится о единстве, согласованности и эффективности действий Союза"*(979).

По вопросам общей политики и политики безопасности Совет также принимает "общие акции", относящиеся "к определенным ситуациям, в которых признаны необходимыми практические действия со стороны Союза" (п. 1 ст. 14). В этих акциях указываются цели их принятия, сферы применения, средства, которые должны быть предоставлены для их реализации в распоряжение Союза, условия о порядке их осуществления и при необходимости срок их действия.

Данные акции накладывают на государства-члены обязанность действовать в направлении реализации обозначенных в них целей и информировать Совет "о любом выражении позиции или любом действии на национальном уровне, намеченном во исполнение общей акции" (п. 5 ст. 14). В тех же случаях, когда у государства-члена возникают значительные трудности в исполнении общей акции, оно обращается в Совет, который "проводит обсуждение и осуществляет поиск приемлемых решений проблемы. Последние не могут противоречить целям акции, а равно наносить ущерб ее эффективности" (п. 7 ст. 14).

В сфере общей политики и политики безопасности Совет вырабатывает и принимает, кроме того, "общие позиции", в которых "определяется позиция Союза по конкретному вопросу географического или тематического характера" и за соответствием которых должны следить государства-члены в процессе реализации своей национальной политики (ст. 15).

При этом каждое государство-член, а также Комиссия могут обращаться к Совету по любому вопросу общей внешней политики и политике безопасности и могут вносить в Совет свои предложения (п. 1 ст. 22).

Наряду с общей внешней политикой и политикой безопасности Совет обладает широкими правотворческими и иными полномочиями и в других сферах жизнедеятельности Европейского союза. Не случайно его называют, ссылаясь на учредительные договоры, "главным органом, издающим нормы вторичного права"*(980), имея в виду его как непосредственную, индивидуальную, так и совместно с Европарламентом и Комиссией правотворческую деятельность, связанную с изданием всего перечня нормативных актов, которые относятся к категории вторичных.

Не имея полномочий на принятие актов первичного права, к числу которых относятся учредительные иные договорные акты, Совет, однако, обладает, согласно ст. 48 Договора о Европейском союзе, широкими возможностями влияния на процесс подготовки и "пересмотра договоров, на которых основан Союз".

Кроме того, Совет обладает значительными прерогативами и играет ключевую роль в решении вопросов, связанных с вступлением новых государств в Европейский союз. В соответствии с Договором, "любое европейское государство", уважающее принципы, изложенные в Договоре, и желающее стать членом Союза, должно направить свою заявку в Совет, "который принимает решение единогласно после консультации с Комиссией и после того, как положительное заключение вынесет Европейский парламент, постановляющий абсолютным большинством членов входящих в его состав"*(981).

Помимо названных, Совет наделяется определенными полномочиями в решении вопросов сотрудничества полиций и судебных органов государств-членов в уголовно-правовой сфере.

В Договоре о Европейском союзе (ст. 30-31) акцентируется особое внимание на том, что Совет "поощряет" сотрудничество государств-членов через Интерпол и через Евроюст, создавая для этого благоприятные условия с тем, "чтобы способствовать достижению целей Союза".

В этом отношении он может, гласит ст. 34 данного Договора, "постановляя единогласно по инициативе любого государства-члена или Комиссии": а) принимать общие позиции, в которых устанавливается "подход Союза к определенному вопросу"; б) принимать рамочные решения в целях сближения законодательных и регламентарных положений государств-членов"; в) принимать решения "в любых иных целях", соответствующих целям, которые предусмотрены Договором в отношении сотрудничества полиций и судебных органов государств-членов в уголовно-правовой сфере; г) разрабатывать в данной области концепции, которые Совет "рекомендует принять государствам-членам в соответствии с конституционными правилами каждого из них"*(982).

Осуществление прерогатив Совета в данной сфере органически сочетается с реализацией его полномочий в экономической, финансовой, отчасти в административной, контрольной и других областях жизнедеятельности Союза.

Это проявляется, в частности, в использовании Советом права законодательной инициативы в различных сферах; в решении вопроса о составе Счетной палаты, члены которой "назначаются на шестилетний срок Советом, принимающим решение единогласно и после консультаций с Европейским парламентом"; в определении состава членов Комитета регионов, которые назначаются Советом на четыре года единогласным решением по представлению государств-членов; в назначении членов Экономического и социального комитета, которое осуществляется Советом путем единогласного принятия соответствующего решения; в разработке совместно с Европарламентом бюджета Союза и т.д.*(983)

6. В процессе осуществления Советом данных и других свойственных ему весьма многочисленных и разнообразных прерогатив огромное значение придается не только их содержанию, но и процедуре их реализации, а также порядку принятия на их основе соответствующих решений*(984).

Изучение нормативного материала, касающегося данного вопроса и многочисленных научных источников, посвященных рассматриваемой теме, свидетельствует о том, что порядок принятия решений находится в прямой зависимости от их содержания и их социально-экономического, политического и иного значения.

Статья 205 Договора, учреждающего Европейское сообщество, гласит: "Совет принимает решения большинством голосов (выделено нами. - Авт.) его членов", - и дополняет: "...если настоящий Договор не предусматривает иного". В тех же случаях, "когда для принятия решения Совета требуется квалифицированное большинство" (выделено нами. - Авт.), каждый из его членов обладает определенным, соотносимым с численностью населения государства-члена, числом "взвешенных голосов". Последние определяются и закрепляются с помощью договорных актов*(985).

Квалифицированное большинство голосов согласно действующим нормативам требуется при решении таких вопросов, которые касаются сельскохозяйственного производства, свободного движения капиталов и рабочей силы, образования, культуры, охраны окружающей среды, здравоохранения и др.*(986)

В настоящее время, по мнению экспертов, большинство решений в Совете принимается именно квалифицированным большинством*(987), в то время как принцип простого большинства, "как и раньше, применяется в значительной мере для решения процедурных вопросов"*(988).

Кроме простого и квалифицированного большинства, в договорных актах Евросоюза в отношении процесса принятия решений Советом предусматривается также принцип единогласия.

Соблюдение данного принципа согласно договорным актам в обязательном порядке требуется тогда, когда Совет принимает решения, касающиеся приема в Евросоюз новых членов, делегирования отдельных властных полномочий Комиссии, рассмотрения вопросов налогообложения, гармонизации национального законодательства и др.*(989)

Принцип единогласия в принятии решений Советом был наиболее распространенным на ранних стадиях развития Европейского сообщества. Его преимущество состояло и состоит в том, что при его применении каждое государство-член обладает правом вето в случае, если его не устраивает то или иное решение*(990), а недостаток - в том, что по мере расширения Евросоюза становится все труднее находить консенсус среди все более возрастающего числа членов Совета, которые делегируются государствами-членами. Это, несомненно, создает дополнительные проблемы в работе Совета и негативно сказывается на его эффективности*(991), а также на его роли как одного из ведущих институтов в политико-правовой системе Европейского союза.

Наряду с названными факторами, проявляющимися в виде отмеченных черт и особенностей Совета, на его место и роль в политико-правовой системе Евросоюза значительное воздействие оказывают и другие, хотя и менее заметные факторы.