В ст. 6 Закона о противодействии коррупции антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов была названа среди основных мер по профилактике коррупции. Законодательное закрепление рассматриваемый вид деятельности приобрел с принятием Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об экспертизе) и дополнением Закона о прокуратуре ст. 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
К сожалению, Закон об экспертизе не содержит понятия «антикоррупционной экспертизы», сводя смысл (цель) ее проведения к выявлению «коррупциогенных факторов», под которыми понимаются положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Рассматриваемая процедура проводится органами прокуратуры согласно утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 Методике проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика). Порядок организации и деятельности органом прокуратуры по реализации указанных полномочий регулируется приказом Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» (далее — Приказ № 400).
Приказом Генерального прокурора РФ от 3 апреля 2014 г. № 175 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы организационно - распорядительных документов и проектов организационно - распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих нормы права» (далее – Приказ № 175).
Настоящий порядок разработан в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и определяет правила проведения антикоррупционной экспертизы организационно-распорядительных документов и проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих нормы права и затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина, имеющих межведомственный характер (далее - документы (проекты документов)).
Антикоррупционной экспертизе подлежат документы (проекты документов) по основным направлениям деятельности, содержащие нормы права, разработанные подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с Регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Применяя принцип аналогии со ст. 21 Закона о прокуратуре, а также учитывая положения ст. 9.1 этого законодательно акта, в качестве предмета антикоррупционной экспертизы можно определить соответствие законодательству об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
Говоря о пределах рассматриваемой деятельности прокуроров, к сожалению, законодатель не уточнил статус «иных государственных органов», но следует предположить, опять-таки в силу аналогии со ст. 21 Закона о прокуратуре, что речь идет о структурах не федерального уровня. Вместе с тем самым важным аспектом в характеристике пределов являются установленные ч. 2 ст. 3 Закона об экспертизе сферы общественных отношений, проверка коррупциогенности нормативного регулирования которых отнесена к компетенции органов прокуратуры. Речь идет об НПА, касающихся:
• прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
• государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона;
• социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Приведенный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Пунктом 1 Приказа № 400 прокурорам регионального и районного звеньев предписано.
а) определить конкретных сотрудников, занимающихся рассматриваемой деятельностью;
б) инициировать установление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления процедуры представления в органы прокуратуры НПА в целях их проверки на предмет наличия коррупциогенности;
в) наладить должное взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу;
г) организовать учет и проведение проверок по обращениям органов, организаций, их должностных лиц, которые информируют органы прокуратуры об обнаруженных и НПА и их проектах коррупциогенных факторах (ч. 5 ст. 3 Закона об экспертизе);
д) обеспечить гласность при проведении антикоррупционной экспертизы, в том числе с использованием сети «Интернет», организовать информационный обмен с общественными объединениями;
е) продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в НПА и их проектах, не отнесенных к категории актов, подлежащих прокурорской экспертизе.
Изучение НПА органов государственной власти субъектов РФ, территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц необходимо осуществлять в течение одного месяца со дня их принятия (п. 5 Приказа № 400).
Прокуроры обязаны осуществлять учет НПА, а также вести реестр изученных актов, внесенных требований, результатов рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства заявлений (п. 4 Приказа № 400). Кроме того, подп. 4 п. 4 приказа Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» прокурорам регионального и районного звеньев предписано не реже одного раза в полугодие анализировать и обобщать практику проведения антикоррупционной экспертизы.
Проведение антикоррупционной экспертизы осуществляется в соответствии с упомянутой выше Методикой, в п. 2 которой закреплено, что для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы НПА. Согласно п. 3 этого документа коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органон государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный НПА;
д) принятие НПА за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии НПА;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Согласно ст. 4 Закона об экспертизе и ст. 9.1 Закона о прокуратуре при выявлении в НПА коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта (далее — Требование) с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов. Возможные варианты способом устранения указанных факторов отражены в п. 1.5 Приказа № 400, в том числе:
а) внесение изменений в НПА;
б) отмена НПА (или его отдельных норм);
в) разработка и принятие иного НПА, устраняющего коррупциогенный фактор.
К названному Приказу № 400 прилагается формализованный бланк требования об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного (-ых) коррупциогенного (-ых) фактора (-ов), который используется н практической деятельности.
Следует отметить, что ст. 9.1 Закона о прокуратуре рассматривает обращение прокурора в суд как альтернативную Требованию форму реагирования, т.е. оно в принципе может применяться и не в связи с несогласием с позицией прокурора, изложенной в Требовании. В качестве актов прокурорского реагирования, способствующих укреплению законности в сфере противодействия коррупциогенным факторам, необходимо рассматривать также представление об устранении нарушений закона и предостережение о недопустимости нарушения закона, предусмотренные соответственно ст. 24 и 25.1 Закона о прокуратуре. В первом случае речь может идти о постановке по результатам обобщения негативно складывающейся нормотворческой практики вопроса об устранении причин и условий, способствующих системному включению коррупциогенных факторов в НПА, а также о конкретных ситуациях, когда нарушаются положения Закона о прокуратуре о сроках и поряди рассмотрения, уведомлении прокурора о результатах рассмотрения Требования. Во втором случае прокурор может объявлять предостережение должностному лицу, если имеются сведения о планируемом издании таким лицом НПА содержащего коррупциогенные факторы.
Следует также иметь в виду, что согласно п. 1 ст. Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в том числе в ст. 9.1 данного законодательного акта, подлежат безусловному испод нению, а их невыполнение влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3 ст. 6). В связи с этим в случае, если налицо умышленное бездействие должностного лица, которому адресовано Требование, и при этом отсутствуют попытки указанного субъекта обжаловать такой акт прокурорского реагирования в установленном порядке, прокурор вправе вынести в отношении должностного лица постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ.
Вопросы и задания для повторения
1. Сформулируйте понятие предмета надзора за исполнением законов.
2. Что такое пределы прокурорского надзора? Каким целям служит данное понятие?
3. Каким образом организуется в органах прокуратуры работа по надзору за исполнением законов?
4. Назовите приоритетные направления надзора за исполнением законов.
5. Перечислите известные Вам полномочия прокуроров по надзору за исполнением законом и расскажите о специфике их применения.
6. Раскройте сущность надзора за законностью правовых актов.
7. В чем заключается предназначение антикоррупционной экспертизы?[7]
[1]Прокурорский надзор: учебник / А. Ю. Винокуров, К. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров; под общ. ред. А. Ю. Винокурова. — М.: Издательство Юрайт, 2014. — 418 с.
[2] Изменения, внесенные Федеральным законом от 22.12.2014 № 427-ФЗ, в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
[3] Они могут иметь разные названия, однако специфику их деятельности должны четко отражать утвержденные в соответствующих прокуратурах положения о них. Речь, например, может идти о таких подразделениях, как управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, управление по надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, отдел по надзору за исполнением законов в экономической и экологической сфере и т.д.
[4] Здесь сознательно не упоминается о зональной составляющей внутриорганизационного принципа построения работы в прокуратуре регионального уровня.
[5] Здесь учитывается внепроцессуальный характер деятельности соответствующего ведомства.
[6] Вопросы, связанные с оспариванием НПА в КС РФ и конституционных (уставных) судах субъектов РФ, рассматриваются в отдельной лекции.
[7] Прокурорский надзор: учебник / А. Ю. Винокуров, К. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров; под общ. ред. А. Ю. Винокурова. — М.: Издательство Юрайт, 2014. — 418 с.
