Надзор за законностью правовых актов согласно ст. 21 Закона о прокуратуре выступает одним из основных направлений надзора за исполнением законов, что обусловлено законодательно закрепленной формулировкой предмета этой отрасли.
Организация работы по надзору в рассматриваемо сфере строится с учетом требований организационно-распорядительных актов Генерального прокурора РФ, среди которых в первую очередь следует выделить Приказ № 195, в котором к основным направлениям надзорной деятельности прямо относится надзор за законностью правовых актов, и приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (далее — Приказ № 155).
Особенностью рассматриваемой сферы надзора является то, что Закон о прокуратуре не обусловливает проведение прокурором проверки законности правовых актов в связи с наличием поступившей в орган прокуратуры информации, Это нашло подтверждение в п. 3 Приказа № 195, согласно которому прокурорам предписано: «Надзор за законностью правовых актов... осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности», в том числе используя для этого право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также периодические проверки.
В соответствии с п. 2.2 Приказа № 155 прокурорам надлежит организовать изучение нормативных правовых актов (далее — НПА) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие НПА. Результаты изучения необходимо отражать в реестрах строгой отчетности, которые должны вестись в каждой прокуратуре соответствующего уровня. Пункт 2.3 Приказа № 155 обязывает совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством НПА субъектов РФ и муниципальных образований. При этом в течение месяца с момента изменения федерального законодательства необходимо проводить сверки действующих НПА в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии (отсутствии) противоречащих федеральному законодательству НПА.
Кроме того, прокурорам предписано: а) использовать на регулярной основе данные федерального регистра НПА субъектов РФ; б) обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации.
Акцентирование в приведенных организационно-распорядительных документах внимания на НПА не должно оставлять вне сферы надзора вопрос о законности ненормативных правовых актов. Проверки таких документов проводятся преимущественно в случае поступления в органы прокуратуры информации об издании подобных актов, и содержательная сторона которых вызывает у заявителей или иных лиц определенные сомнения. Вместе с тем в отдельных актуальных сферах общественных отношений, например при предоставлении земельных участков в собственность и на иных правах, прокурорам желательно обеспечить системный и своевременный характер поступления в прокуратуру для изучения правовых актов тех же органов местного самоуправления.
Закон о прокуратуре, называя в ст. 21 правовые акты, соответствие законам которых составляет предмет рассматриваемого направления надзорной деятельности, не раскрывает их типологию, которая традиционно разделяет их на нормативные и ненормативные правовые акты. Объединяющим обе группы правовых актов признаком является то, что они представляют собой закрепленное в установленной документальной форме волеизъявление уполномоченного на то органа или должностного лица и с точки зрения логики правовой акт не может быть незаконным, поскольку то, что принято (издано) с нарушением правовых норм (закона), в принципе не может являться правовым.
Вместе с тем пока правовой акт не отменен уполномоченным на то органом (должностным лицом), в том числе и в силу исполнения соответствующего решения суда, признавшего такой акт недействующим или недействительным, он является правовым.
Особое место занимают многочисленные акты индивидуального применения (характера), к числу которых можно отнести, например, постановления по делу об административном правонарушении, приказы внутриорганизационного характера и др.
Критериями оценки законности правовых актов, как правило, выступают:
• соответствие правового акта Конституции РФ (здесь имеется в виду возможность Генерального прокурора РФ в установленных случаях обращаться в КС РФ, а прокуроре субъекта РФ — опротестовывать не соответствующие Конституции РФ региональные нормативные правовые акты), конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде регионов соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;
• соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);
• соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);
• соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;
• издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма делегирования полномочий;
• соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;
• опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;
• соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;
• соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);
• соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).
Определив, что проверенный правовой акт не отвечает критериям законности, прокурор с учетом конкретных обстоятельств (уровень органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, наличие или отсутствие признака нормативности и др.) принимает решение о форме реагирования.
Следует отметить, что согласно п. 3 ст. 22 и п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре принесение протеста и обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд относится к альтернативным формам реагирования прокурора, т.е. законодатель не предусматривает соблюдения последовательности в применении таких мер.
При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться: а) со статусом такого акта (нормативный или ненормативный); б) с подведомственностью дела об оспаривании правового акта КС РФ или конституционному (уставному) суду субъекта РФ[6], арбитражному суду или суду общей юрисдикции; в) с подсудностью дела конкретному суду.
Согласно ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе оспорить и арбитражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти России и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Порядок рассмотрения арбитражным судом дел об оспаривании НПА регулируется гл. 23 АПК РФ. При этом ч. 2 ст. 192 АПК РФ устанавливает, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании НПА недействующим, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Процессуальное законодательство не ограничивает прокурора возможностью оспаривания только тех НПА поднадзорных ему органов и должностных лиц, которые противоречат исключительно законам. Отдельно законодателем оговаривается отсутствие необходимости в обязательной досудебной попытке решить вопрос об отмене НПА.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании НПА органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного липа противоречащим закону и недействующим (полностью или в части). Дела рассматриваемой категории отнесены гражданским процессуальным законодательством к возникающим из публичных отношений. При этом следует отметить, что, в отличие от положений АПК РФ, речь не идет о несоответствии оспариваемого акта НПА любому документу, имеющему большую юридическую силу. Законодатель прямо говорит о противоречии закону, что в принципе корреспондирует положениям ст. 21 Закона о прокуратуре. Вторым важным обстоятельством является то, что в силу Постановления КС РФ от 18.07.2003 № 13-П рассматривать дела об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ суды общей юрисдикции не вправе.
Необходимо сказать и о ряде специфических форм реагирования. Так, согласно п. 2.1 Приказа № 155 при отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и НПА представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, необходимо направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонения законов, муниципальных НПА, принятых соответствующими представительными органами. В п. 2.5 Приказа № 155 установлено, что в случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта РФ, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им НПА, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам либо другому НПА, имеющему большую юридическую силу, прокурорам необходимо инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9 и 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 73 и 74 Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предварительно во всех указанных случаях прокурором должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления.
В силу п. 2.2 Приказа № 155 прокуроры должны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения НПА в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а п. 2.5 этого приказа предписано обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.
Согласно п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор РФ вправе информировать об этом главу государства. С учетом данной нормы п. 20 Приказа № 195 обязывает прокуроров представлять материалы по этому поводу Генеральному прокурору РФ.
