В настоящее время в действующем КоАП РФ содержится ст. 17.7, предусматривающая административную ответственность граждан и должностных лиц (к которым относится согласно ст. 2.4 КоАП РФ достаточно широкий Круг субъектов) за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.
Отправной точкой для прокурора в оценке им факта невыполнения его законных требований является ст. 6 Закона о прокуратуре, согласно которой требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 этого законодательного акта, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, а неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки к нему должны влечь за собой установленную законом (административную) ответственность.
При этом следует отметить, что диспозиция ч. 1 ст. 17.7 КоАП РФ не привязывает вопрос о наказуемости умышленного невыполнения требований прокурора к его полномочиям, закрепленным только в Законе о прокуратуре, поскольку термин «установленный федеральным законом» предполагает любой законодательный акт РФ (включая кодифицированный, например УИК РФ), где регламентированы полномочия прокурора, из которых могут вытекать его требования.
В последние годы появился ряд публикаций, авторы которых озвучивают идею о том, что требования прокурора обязательны к рассмотрению, но не обязательны к исполнению. Исходя из содержания приведенной выше ст. 6 Закона о прокуратуре, а также установленной законодателем административной (и не только, как отмечено выше) наказуемости умышленного невыполнения законных требований прокурора, напрашивается совершенно противоположное умозаключение.
В этом смысле вопрос о рассмотрении (нерассмотрении) документа, содержащего прокурорские требования, когда об этом прямо указано в законе (например, срок рассмотрения требования, протеста или представления прокурора, установленный соответственно ст. 9.1, 23 и 24 Закона о прокуратуре), лежит в плоскости выполнения (невыполнения) требования законодателя, изложенного в соответствующей норме, а не самого прокурора (исключение составляет реализации прокурором предоставленного ему ст. 23 Закона о прокуратуре права при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста). При этом вполне понятно, что, не рассмотрев исходящий от прокурора документ, невозможно выполнить и требования, содержащиеся в нем, а это уже основание для постановки вопроса об административной ответственности.
Вместе с тем, принимая во внимание далеко не однозначную практику, связанную с рассматриваемым вопросом, необходимо определиться с критериями, которым должно отвечать понятие «законность требований прокурора».
Речь идет:
• о требованиях, вытекающих из полномочий, предусмотренных ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре;
• о праве прокурора формулировать те или иные требования с учетом реально возложенных на него полномочий, что предопределяется статусом прокурора (руководитель или исполнитель) и компетенцией (кругом поднадзорных ему объектов и субъектов);
• о надлежащем выборе адресата, которому предстоит исполнять требования прокурора;
• о правильной (грамотной, не допускающей двусмысленности, логически безупречной) формулировке прокурором своих требований;
• о реальности (возможности к выполнению, разумности устанавливаемых сроков) адресуемых требований.
К числу наиболее часто встречающихся на практике случаев невыполнения законных требований прокуроров относятся:
• воспрепятствование к допуску на проверяемые объекты;
• непредставление истребуемых прокурорами документов, материалов, сведений либо нарушение установленных прокурором сроков их представления;
• неявка по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушения закона и отказ от дачи объяснений;
• невыполнение требований, изложенных в актах прокурорского реагирования.
Вместе с тем в судебной практике не единичный характер носят случаи вынесения судами постановлений о прекращении дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ.
В качестве причин подобных решений фигурируют:
• истечение сроков привлечения лица к административной ответственности;
• отсутствие умысла у лица, в отношении которого велось производство по делу;
• установление прокурором нереальных сроков для представления документов, сведений, статистической информации;
• возбуждение прокурором дела об административном правонарушении в отношении ненадлежащего субъекта;
• отсутствие состава правонарушения в действиях ища, направившего ответ на представление, но не согласившегося с требованиями прокурора.
Следует отметить, что факты невыполнения законных требований прокурора, если они носят системный и (или) массовый характер, являются симптоматичными и свидетельствуют не только о наличии низкой правовой культуры соответствующих должностных и иных лиц, но и об уровне авторитета прокуратуры в целом и ее конкретного органа в отдельности. Поэтому наличие устойчивой на протяжении длительного периода практики реагирования прокурора, пусть даже и поддерживаемой соответствующими судебными решениями, не повод для победных реляций в борьбе с правовым нигилизмом, а основание для глубокого анализа складывающейся ситуации.
3.7. Роль и место прокуратуры в государственно - правовой системе Российской Федерации
Органы прокуратуры в силу их правового статуса как самостоятельного единого централизованного надзорного органа занимают особое место в государственной системе РФ. Дело в том, что они, имея функциональное отношение к каждой из трех закрепленных в Конституции РФ ветвей власти (представительной, исполнительной, судебной), тем не менее не относятся ни к одной из них, хотя и имеют признаки каждой из них. Такое особое положение прокуратуры в государственном устройстве способствует уравновешиванию ветвей власти, обеспечению их оптимального функционирования. Выявляя дефекты (нарушения законов, упущения) в деятельности представительных, исполнительных и судебных органов и принимая меры к их устранению, органы прокуратуры способствуют совершенствованию деятельности всех ветвей власти, повышению правовой культуры соответствующих должностных лиц этих органов, судей, рейтингов их профессиональной деятельности, авторитета, а следовательно, и укреплению нашего государства — Российской Федерации, что и является одной из основных целей функционирования всех ветвей власти.
Прокуроры, с одной стороны, осуществляют полномасштабный надзор за исполнением законов такими федеральными органами исполнительной власти как министерства, службы, агентства, органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, способствуя укреплению законности в их деятельности, а с другой — они, участвуя в заседаниях судов как участники процесса, обжалуют (опротестовывают) незаконные, необоснованные и несправедливые решения, принимаемые судьями, защищая тем самым интересы физических и юридических лиц и совершенствуя практику работы судов.
Встречаясь с фактами принятия или издания незаконных правовых актов государственными органами, за исполнением законов которыми прокурорский надзор не осуществляется (Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ), Генеральный прокурор РФ информирует об этом соответственно руководителей палат российского Парламента, главу государства и Председателя высшего органа исполнительной власти страны.
Прокуроры активно сотрудничают с органами всех ветвей власти, работают в тесном контакте с ними, имея целью совершенствование функционирования государственно-правового механизма. Это выражается, в частности, в участии прокуроров в мероприятиях, организуемых органами представительной и исполнительной власти (парламентских и иных слушаниях по обсуждению проектов законов, заседаниях исполнительных органов по вопросам укрепления законности и правопорядка); присутствии руководителей прокуратур, их заместителей и по их поручению других прокуроров на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, заседаниях представительных органов субъектного и муниципального уровня; даче заключений на проекты законов и подзаконных актов; подготовке ответов на запросы депутатов; участии в заседаниях судов общей юрисдикции и арбитражных судов; представлении Генеральным прокурором РФ ежегодного доклада Президенту РФ о состоянии законности, правопорядка и проделанной работе по их укреплению; информировании органов представительной и исполнительной власти всех уровней о состоянии законности в стране, регионе, муниципальном образовании; даче консультаций по правовым вопросам представителям всех ветвей власти и других направлениях сотрудничества, о чем речь будет идти в последующих главах.
Из всего сказанного можно сделать выводы о том, что, во-первых, прокурорский надзор является одним из важнейших способов обеспечения законности в деятельности всех ветвей власти РФ в стране, регионах и муниципальных образованиях, способствуя обеспечению единого правового пространства по всей территории страны как непременного условия ее нормального функционирования и, во-вторых, роль и место органов прокуратуры в функционировании государственно-правового механизма России исключительно велики. Более того, с усложнением задач в государственном управлении, экономике, проявлением ряда негативных явлений (терроризм, коррупция и многое другое) роль и значение правоохранительной деятельности прокуратуры будут возрастать.
Вопросы и задания для повторения
1. Что Вы понимаете под «полномочиями прокурора»?
2. Приведите известную Вам классификацию прокурорских полномочий.
3. Назовите полномочия, которые применяются при выявлении нарушений законов.
4. Какие полномочия используются прокурорами при устранении нарушений законов?
5. В чем заключаются особенности полномочий прокурора, направленных на предупреждение нарушений закона?
6. С какой целью прокурором применяются полномочия по согласованию действий и решений поднадзорных органов и должностных лиц?
7. Сформулируйте критерии законности требований прокурора.
8. Каковы роль и место прокуратуры в государственно-правовой системе РФ?[3]
[1] Прокурорский надзор: учебник / А. Ю. Винокуров, К. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров; под общ. ред. А. Ю. Винокурова. — М.: Издательство Юрайт, 2014. — 418 с.
[2] Ушаков Д. Н. Большой толковый словарь современного русского языка. М.: Альта-Принт, 2009. С. 733.
[3] Прокурорский надзор: учебник / А. Ю. Винокуров, К. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров; под общ. ред. А. Ю. Винокурова. — М.: Издательство Юрайт, 2014. — 418 с.
