Внутреннее устройство и органы палат ФС.

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Постоянно действующий характер Федерального Собра­ния гарантируется тем, что созыв палат не зависит от главы государства, а происходит по собственному праву, закрепленному Конституцией РФ. Государственная Дума собира­ется на первое заседание на тридцатый день после избра­ния, но Президент РФ может созвать заседание Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы откры­вает не глава государства, а старейший по возрасту депутат. Только с момента начала работы Государственной Думы но­вого созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ст. 99 Конституции РФ).

Федеральное Собрание является единым парламентским организмом, но это не означает, что его палаты действуют во всех случаях совместно. Напротив, Конституция РФ уста­навливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно толь­ко в трех установленных Конституцией РФ случаях:

для заслушивания посланий Президента РФ,

для заслушивания посланий Конституционного Суда РФ,

для заслушивания выступлений руководителей иностран­ных государств.

Отсюда следует, что палаты Федерального Собрания со­вместно не рассматривают каких-либо общих вопросов и не принимают никаких совместных решений. В отношении ука­занных выше посланий они вправе только выслушать их, собравшись на совместное заседание, а обсуждать, если по­требуется, только врозь. На практике так и происходит — Президенту РФ, например, после зачитывания им своего по­слания присутствующими депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации даже не задаются вопросы.

Главной гарантией, обеспечивающей раздельную работу палат Федерального Собрания, является отсутствие общего руководящего органа и должностного лица, какими были в прежнем парламенте России Президиум Верховного Совета и Председатель Верховного Совета. Следовательно, нет и процедуры совместных заседаний палат. В организационно-техническом отношении раздельный характер работы палат Федерального Собрания обеспечивается тем, что они распо­ложены в разных зданиях на разных улицах г. Москвы, име­ют собственные вспомогательные аппараты.

Конституция РФ указывает Совету Федерации и Госу­дарственной Думе на то, что их заседания должны быть от­крытыми. В то же время она допускает, чтобы палаты про­водили закрытые заседания, но только в случаях, предусмот­ренных их регламентами.

Конституция РФ устанавливает, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Этим положение отличается от ранее существовавшего, когда обе палаты Верховного Со­вета РФ имели единый регламент. Регламенты палат Феде­рального Собрания отражают специфику каждой палаты, они поэтому не идентичны и различаются по объему: в Регла­менте Совета Федерации 232 статьи, а в Регламенте Госу­дарственной Думы — 212. Однако между ними есть и много общего. Регламенты палат принимаются и изменяются в со­ответствии с порядком, который они же и предусматривают. Совет Федерации второго созыва утвердил новый Регламент, но в незначительной степени отличающийся от прежнего, а Государственная Дума второго созыва работает по прежне­му Регламенту с некоторыми изменениями.

Руководители палат. Конституционные основания для избрания руководящих деятелей одинаковы для каждой па­латы. Совет Федерации избирает из своего состава Предсе­дателя Совета Федерации и его заместителей. Государствен­ная Дума также избирает Председателя Государственной Думы и его заместителей из своего состава. Конкретный по­рядок избрания руководителей установлен в регламенте ка­ждой палаты.

Председатели палат занимают высокое место в иерар­хии государственных должностей (их часто называют "спи­керами", хотя этим английским термином в англоязычных странах называют только главу нижней палаты). Выборность Председателя Совета Федерации из состава палаты подчер­кивает его независимость от исполнительной власти. Председатель Совета Федерации обеспечивает связь с Президентом РФ путем консультаций, но он не связан ни­какими обязательствами по отношению к главе государства, кроме уважения его конституционных прав и обязанностей.

Первые заседания палат открывают и ведут старейшие по возрасту член Совета Федерации или депутат Государст­венной Думы, которые затем уступают место избранным Председателям палат. Для проверки полномочий депутатов (членов) палаты избирается Мандатная комиссия палаты, являющаяся постоянно действующим рабочим органом па­латы. Только после признания полномочий парламентариев происходит избрание Председателя палаты. Регламенты точно определяют порядок работы палат в этот ответственейший период их работы. Председатель Государственной Думы избирается на срок легислатуры палаты, т. е. на 4 года, хотя по решению Думы может быть освобожден от должности досрочно. Председатель Совета Федерации избирается без ука­зания срока пребывания в этой должности, но тоже может быть в любое время переизбран палатой.

В Совете Федерации установлено, что Председатель и его заместители не могут быть представителями одного субъ­екта РФ. Председатель Совета Федерации ведет заседание палаты, подписывает постановления, ведает внутренним рас­порядком, направляет в комитеты законопроекты, направля­ет Президенту РФ для подписания и обнародования одоб­ренные Советом законы, представляет палату во взаимоот­ношениях с Президентом РФ, Государственной Думой, Пра­вительством и другими органами государственной власти, а также с парламентами иностранных государств, контролирует деятельность аппарата и др. Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие, по поручению Председателя могут подписывать постановления палаты, осу­ществляют ряд других полномочий. Председатель Совета Федерации и его заместители могут быть освобождены от зани­маемой должности на основании решения Совета Федерации.

В Государственной Думе Председатель, Первый замес­титель и заместители Председателя не могут быть представи­телями одной фракции, депутатской группы. Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты, ведает внут­ренним распорядком палаты, представляет палату во взаи­моотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Пра­вительством и другими органами государственной власти, а также с парламентами зарубежных государств и др. Замес­тители Председателя (в настоящее время их четыре) ведут заседания палаты замещают Председателя в его отсутствие, осуществляют ряд других полномочий.

В отличие от Совета Федерации в Государственной Думе создается Совет Государственной Думы, в состав которого входят Председатель, руководители фракций и депутатских групп (заместители Председателя участвуют в работе с пра­вом совещательного голоса). Совет создается для предвари­тельной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты (разработка проекта общей программы работы Думы на очередную сессию, составление календаря рассмотрения вопросов, направление в комитеты законопро­ектов, принятие решений о проведении парламентских слу­шаний, утверждение распределения обязанностей между заместителями Председателя и др.). О всех решениях Совета Председатель Государственной Думы информирует депутатов.

Комитеты и комиссии. Согласно Конституции РФ обе палаты образуют комитеты и комиссии, которые осуществ­ляют подготовку и предварительное рассмотрение законо­проектов, организуют парламентские слушания и др. Все члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы (за исключением их Председателей и их заместителей) обя­заны войти в один из комитетов своей палаты. Численный состав каждого комитета определяется самой палатой (в Со­вете Федерации он не может включать менее 10 членов, в Государственной Думе составляет от 12 до 35 депутатов). Персональный состав комитетов и комиссий утверждается каждой палатой после того, как каждый член Совета Феде­рации и депутат Государственной Думы определит свое же­лание работать в том или другом комитете. Председатель и заместители председателя комитетов в Государственной Думе избираются палатой, а в Совете Федерации — на заседании комитета (и только Председатель комитета утверждается палатой).

Комитеты и комиссии Совета Федерации и Государст­венной Думы имеют высокий статус. Они, например, вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания долж­ностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций. Орга­ны государственной власти, общественные объединения, пред­приятия, учреждения и организации и их должностные лица обязаны предоставлять комитетам и комиссиям палат запра­шиваемые ими документы и материалы.

Комитеты палат играют важную роль в законодатель­ном процессе. Именно здесь происходит экспертная оценка законопроектов и в них вносятся многочисленные поправки. Поскольку Государственная Дума заседает в течение года с меньшими перерывами, чем Совет Федерации, и так как именно здесь находится центр законотворческой работы, ко­митеты этой палаты более заметны в своей деятельности. Председатели ведущих комитетов — это известные фигуры в общественной жизни, они к тому же довольно часто высту­пают с критикой исполнительной власти, разного рода разо­блачениями и обвинениями. В работе комитетов Государст­венной Думы проявляются межпартийные разногласия, часто мешающие своевременному прохождению законопроектов.

Работа комитетов палат протекает с соблюдением про­цедуры, предусмотренной регламентами палат. Многие пра­вила устанавливаются и самими комитетами. Процедура в палатах в целом не очень строгая, она охватывает участие многих приглашенных лиц и дает возможность для проявле­ния себя каждому члену палаты. Процедурные полномочия Председателя комитета значительны, но они не дают осно­ваний для диктата или самоуправства. В целом работа коми­тетов протекает достаточно активно, хотя нередки случаи затягивания с решением судьбы законопроектов (в Государ­ственной Думе).

Совет Федерации образует комитеты:

по конституционному законодательству и судебно-пра­вовым вопросам,

по вопросам безопасности и обороны,

по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютно­му и таможенному регулированию, банковской деятельности,

по социальной политике,

по вопросам экономической реформы, собственности, имущественным отношениям,

по международным делам и др.

Совет Федерации может сам принять решение о ликви­дации отдельных комитетов либо об образовании новых ко­митетов Совета Федерации. Комитеты могут образовывать подкомитеты. Каждый комитет имеет утвержденную Регла­ментом компетенцию.

Совет Федерации также создает различные постоянные и временные комиссии. Постоянной комиссией явля­ется Комиссия по регламенту и парламентским процедурам.

Для рассмотрения вопросов о признании, прекращении или подтверждении полномочий членов Совета Федерации избирается Мандатная комиссия, являющаяся постоянно дей­ствующим органом Совета Федерации. Мандатная комиссия проверяет соответствие документов, подтверждающих пол­номочия члена Совета Федерации, положениям Федераль­ного закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". По резуль­татам проверки Мандатная комиссия готовит заключение и вносит на заседание палаты проект постановления Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации призна­ются, прекращаются или подтверждаются с момента приня­тия Советом Федерации решения.

Для осуществления контроля за соблюдением Регламен­та палата образует Комиссию Совета Федерации по регла­менту и парламентским процедурам, являющуюся постоян­но действующим органом Совета Федерации.

Как и сам Совет Федерации, его комитеты формируют­ся без указания срока их полномочий, вследствие чего по мере вхождения в Совет новых членов происходят измене­ния состава комитетов. Заседание комитета или комиссии Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Они могут проводиться непосредствен­но в субъектах РФ.

Комитеты и комиссии Совета Федерации для подготов­ки вопросов, организации парламентских слушаний могут соз­давать рабочие группы с привлечением представителей го­сударственных органов, общественных объединений, науч­ных учреждений, а также ученых и других специалистов. Государственные органы, общественные объединения, долж­ностные лица обязаны предоставлять комитетам и комисси­ям Совета Федерации любые запрашиваемые у них мате­риалы и документы.

Государственная Дума образует следующие комитеты:

по законодательству и судебно-правовой реформе,

по труду и социальной политике,

по делам ветеранов,

по охране здоровья,

по экологии,

по образованию и науке,

по делам женщин, семьи и молодежи,

по бюджету, налогам, банкам и финансам,

по экономической политике,

по культуре,

по информационной политике и связи и др.

В случае необходимости могут образовываться и другие комитеты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок полномочий Государственной Думы данного созыва. Они фор­мируются, как правило, на основе принципа пропорциональ­ного представительства депутатских объединений. Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности.

Заседания комитетов и комиссий проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. По требованию депутатского объединения или не менее одной четверти от общего числа членов комитета или комиссии проводится вне­очередное заседание. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов комитета или комиссии, при­сутствующих на заседании. Различные комитеты и комис­сии часто проводят совместные заседания.

Комитеты и комиссии Государственной Думы имеют пра­во вносить на заседание Совета Государственной Думы пред­ложения по повестке заседания Государственной Думы. Пред­ставитель комитета или комиссии имеет право выступать на заседаниях палаты, заседаниях других комитетов и комис­сий Государственной Думы с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к ведению представляемого им ко­митета и комиссии.

Для подготовки отдельных вопросов, парламентских слу­шаний комитеты и комиссии Государственной Думы созда­ют рабочие группы из числа членов комитета или комиссии, других депутатов Государственной Думы, а также предста­вителей государственных органов и общественных объеди­нений, научных учреждений, а также специалистов. Комите­ты и комиссии привлекают к своей работе экспертов, назна­чают независимую экспертизу законопроектов.

Комиссии Государственной Думы формируются из чис­ла членов комитетов палаты. Государственная Дума образу­ет комиссии: мандатную, для проверки определенных дан­ных о событиях и должностных лицах, для подсчета резуль­татов тайного голосования, для дачи заключения, предусмот­ренного ч. 2 ст. 93 Конституции РФ и др.

Задачи комиссии, срок ее деятельности, ее полномочия и состав определяются постановлением палаты. Мандатная комиссия Государственной Думы образуется на срок полно­мочий Государственной Думы данного созыва и имеет статус комитета Государственной Думы.

Депутатские объединения. В отличие от Совета Феде­рации в Государственной Думе создаются депутатские объе­динения: фракции и депутатские группы. Депутатское объе­динение, сформированное на основе избирательного объеди­нения, прошедшего в Государственную Думу по общефеде­ральному избирательному округу и одномандатным избира­тельным округам, именуется фракцией и подлежит регист­рации. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образо­вать депутатские группы. Регистрации подлежат депутат­ские группы численностью не менее 35 депутатов Государ­ственной Думы. Фракции и депутатские группы обладают равными правами.

Объединения депутатов, не зарегистрированные в со­ответствии с Регламентом, не пользуются правами фракции или депутатской группы. Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении. Внутренняя деятельность депутатских объединений органи­зуется ими самостоятельно.

В настоящее время в Государственной Думе созданы фракции Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ), Либерально-демократической партии (ЛДПР), "Наш дом Россия", "Яблоко". Депутатские группы: аграрная, "Рос­сийские регионы", "Народовластие".

Партийные фракции и депутатские группы часто объединяются между собой для голосования по тому или иному вопросу. Партийные фракции и группы составляют неформальную основу деятельности Государственной Думы, их позиция и влияние определяют конечные решения палат. Ведь нескончаемые словесные дуэли между собой, они в же время сотрудничают в кулуарах в поисках политически компромиссов.