Инспекция труда. Уже в уставе МОТ содержалось требование ко всем членам организации об учреждении инспекции труда. В 1919 г. принимается Рекомендация № 5 об инспекции труда (службе здравоохранения), а затем Рекомендация № 20 об инспекции труда (1923 г.).
Наконец, в 1947 г. принимаются Конвенция № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле и Рекомендации к ней № 81, 82. Своеобразным дочерним инструментом предыдущей Конвенции стала Конвенция № 129 об инспекции труда в сельском хозяйстве (1969 г.).
Протокол 1995 г. к Конвенции № 81 охватывает «деятельность в секторе некоммерческих служб», т.е. деятельность, осуществляемую на предприятиях и в организациях всех категорий, которые не рассматриваются как промышленные или торговые.
В соответствии с данными актами можно вывести следующие принципы организации и деятельности инспекции труда.
1. Инспекция труда является государственной функцией, ответственностью правительства. Соответственно, инспекторы труда должны обладать статусом и независимостью официальных государственных лиц, наделяться значительными правами и быть связанными кругом обязанностей, касающихся способа исполнения их функций.
2. Тесное сотрудничество инспекции труда с работодателями и работниками. Назначение инспекции заключается в наблюдении за тем, чтобы как можно большее число проблем, касающихся охраны труда, решались прежде всего в результате диалога и консультаций напрямую между работниками и работодателями о соответствии законодательству, минимальным нормам и условиям коллективно-договорных актов, которые содержат относящиеся к вопросу нормы.
3. Эффективное сотрудничество с другими учреждениями, такими как исследовательские институты, университеты, службы превентивной социальной безопасности государства, экспертами, и необходимость координировать их деятельность. Инспекция должна иметь возможность в необходимых случаях обращаться за помощью к специалистам (докторам, инженерам, химикам и др.).
4. Всеобщий охват, необходимость расширения действия инспекции труда по предупреждению и защите в отношении возможно большего числа трудящихся во всех областях деятельности. В принципе общество не должно, а инспекция не может допускать существования экономики, где одни работники защищены, а другие – нет. Во многих странах уже наметилась тенденция по расширению зоны ответственности инспекций труда на аппарат центрального правительства, государственные услуги, вооруженные силы, полицию, самозанятых лиц, неформальный сектор и др.
5. Всевозрастающая ориентация и акцентирование инспекции труда на предупреждение. Это подразумевает решительные усилия, направленные на избежание происшествий, возникновение разногласий, несчастных случаев, конфликтов, профессиональных заболеваний посредством обеспечения соответствия существующему законодательству. Улучшение культуры предупреждения становится основной целью превентивной ориентации в парадигме социальной и трудовой политики.
Особо стоит отметить в качестве одной из ведущих тенденций возрастание роли превентивного инспектирования, что обусловлено целым рядом факторов (необходимость повышения результативности работы в условиях ограниченного бюджетного финансирования, затратность возмещения ущерба, связанного с последствиями нарушения норм по охране труда, возрастание социальной значимости жизни и здоровья каждого работника и др.). Проверки, выдача предписаний и наложение взысканий остаются важными элементами инспектирования, однако его роль меняется в сторону оказания услуг и сотрудничества со всеми заинтересованными сторонами, согласования планов их действий.
Надзор - юридически значимой (правоприменительной) деятельности государственных органов по разрешению конкретных юридических дел. Его целью является пресечение нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Признаки надзора: 1) он осуществляется только государственными органами;
2) он носит публичный и государственно-властный характер и связан с наблюдением за соблюдением режима законности;
3) он осуществляется в строгом соответствии с установленной формой и установленной законодательством процедурой;
4) его результаты имеют соответствующее документальное оформление;
5) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, надзорный орган имеет право выдавать поднадзорному лицу обязательное для исполнения предписание. При неисполнении данного предписания надзорный орган имеет право в судебном порядке разрешать данное дело (выступать в качестве истца в суде);
6) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, надзорный орган имеет право по общему правилу применять к нарушителю меры административной ответственности и требовать привлечения соответствующих лиц к иной ответственности (в том числе дисциплинарной). Отметим, что прокуратура не вправе применять к нарушителю трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, меры административной ответственности, но это скорее исключение, чем правило для надзорных органов.
Контроль – выявление управомоченными субъектами нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Иначе говоря, его
целью является определение соответствия деятельности подконтрольных субъектов требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Признаки контроля:
1) он осуществляется как государственными органами, так и иными управомоченными субъектами (социальными партнерами, профсоюзами и др.);
2) он может носить как публичный характер, так и осуществляться в рамках социально-партнерских отношений. В этих случаях может контролироваться и целесообразность деятельности подконтрольных субъектов, а не только ее законность;
3) его форма и процедура контроля может определяться как в законодательном порядке, так и соглашением социальных партнеров;
4) его результаты имеют, как правило, соответствующее документальное оформление;
5) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, контрольный орган вправе требовать от под-
контрольного лица устранения данных нарушений. Последнее обязано рассмотреть предъявленное требование. При неисполнении этого требования контрольный орган имеет право обратиться в надзорный орган либо в суд для устранения выявленных нарушений;
6) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов контрольный орган имеет право требовать привлечения виновных лиц к ответственности (в том числе дисциплинарной). Как нам представляется, привлечение к административной ответственности не свойственно функциям контрольных органов.
Соотношение понятий «надзор» и «контроль» видится нам в следующем ракурсе:
а) контроль может предшествовать надзору, быть составной частью сложного контрольно-надзорного процесса. В этой связи надзорные органы по общему правилу могут осуществлять и функции контроля. Надзорные органы могут осуществлять и исключительно надзорные функции, если о выявленных случаях нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов они получили сообщение от контрольного органа или иных заинтересованных лиц;
б) исключительно контрольные функции могут осуществлять профсоюзы и социальные партнеры, в связи с чем такой контроль носит общественный и социально-партнерский характер. Контроль государственных органов может являться первой стадией сложного контрольно-надзорного процесса. Контролирующий и контролируемый могут состоять в отношениях власти-подчинении, тогда как надзирающее и поднадзорное лицо в иерархичных отношениях состоять не могут;
в) контроль может быть связан не только с выявлением нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, но и с проверкой целесообразности деятельности подконтрольных субъектов. Контроль по объему шире надзора, предполагает большую степень вмешательства в деятельность подконтрольного субъекта. Надзорные органы могут осуществлять исключительно надзор за соблюдением режима законности, что, впрочем, не исключает их вмешательства в деятельность поднадзорных лиц. Исключение составляет прокуратура, надзор которой носит не только универсальный, но и наиболее «чистый» характер. Вместе с тем в практической деятельности часто сочетаются внешний контроль и административный надзор и трудно определить, где кончается один и начинается другой. Это, на наш взгляд, связано с существованием сложного двухступенчатого контрольно-надзорного процесса, каждая из ступеней которого обладает относительной самостоятельностью и имеет определенные отличия (по компетенции и функциям органов, их осуществляющих, методам выявления нарушений, способам реагирования на эти нарушения и глубиной вмешательства в деятельность проверяемых лиц). При этом надзор и контроль можно считать различными формами проверочной деятельности уполномоченных на то определенных государственных и общественных органов, в чем мы согласны с Л.Г. Коняхиным.
Общественный и социально-партнерский контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений осуществляют прежде всего профессиональные союзы. При этом работодатели обязаны в недельный срок со дня получения требования об устранении выявленных нарушений сообщить в соответствующий профсоюзный орган о результатах рассмотрения данного требования и принятых мерах. Общероссийские профсоюзы и их объединения, а также межрегиональные и территориальные объединения (ассоциации) организаций профсоюзов могут создавать правовые и технические инспекции труда для осуществления контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений (ст. 370 ТК РФ). Социально-партнерский контроль предусмотрен ст. 51 ТК РФ.
Согласно этой статье контроль за выполнением коллективного договора, соглашения осуществляется сторонами социального партнерства, их представителями, соответствующими органами по труду.
Государственный надзор и контроль. Начало постсоветского периода положило конец государственным надзорным функциям профсоюзов и созданию органов государственного надзора за исполнением трудового законодательства. Указом Президента РФ от 20 июня 1994 г. № 1504 утверждается Положение о Федеральной инспекции труда Российской Федерации» (Рострудинспекции), а постановлениями Правительства РФ – Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе (от 30 июня 1998 г.), Положение о государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации» (от 12 августа 1998 г.)1. Важную роль в этом контексте сыграло Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1035 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда».
Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Прокурорский надзор носит универсальный характер и охватывает все урегулированные правом общественные отношения, в том числе трудовые и производные от них общественные отношения. Отметим, что прокурорскому надзору за соблюдением трудового законодательства в советской и постсоветской релитературе традиционно уделялось существенное внимание. Еще в советский период были определены следующие специфические черты прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства: 1) независимость от местных органов и вертикали подчиненности поднадзорного субъекта; 2) больший, по сравнению с другими органами надзора, объем надзорных функций; 3) «чистота» надзора, т.е. меньшее проникновение в деятельность прокуратуры элементов контроля. После ослабления прокурорского надзора в первые постсоветские годы ее деятельность в данном направлении активизировалась. Этому способствовало указание Генерального прокурора РФ от 6 июля 2000 г. № 107/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности».
Главными органами государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, являются в Российской Федерации федеральная инспекция труда и так называемые надзоры – специализированные государственные инспекции, которые осуществляют надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности.
Наряду с указанными органами государственный контроль (фактически надзор и контроль) в данной области осуществляют в подведомственных организациях федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Распределение и перераспределение полномочий между этими уровнями носят порой спонтанный, непродуманный характер. Так, Федеральный закон от 15 июня 2007 г. № 100-ФЗ отнес надзор и контроль за капитальным строительством, реконструкцией нежилых зданий общей площадью до 1000 кв. м к ведению органов местного самоуправления. Между тем в большинстве муниципалитетов отсутствует система критериев и правил выдачи разрешений на ввод в эксплуатацию объектов промышленного строительства, отсутствуют соответствующие органы, укомплектованные подготовленными сотрудниками и др. В результате этого значительный сегмент потенциально опасной деятельности остался временно фактически без надзора и контроля, в том числе в связи с охраной труда.
Статья 355 ТК РФ формулирует четыре основные задачи, возложенные законодателем на органы федеральной инспекции труда:
1) обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;
2) обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
3) обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
4) доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Законодательство устанавливает широкий круг полномочий органов федеральной инспекции труда в самых различных областях. Среди них: участие в оценке заключенных коллективных договоров при их регистрации в органе по труду (ст. 50 ТК РФ); восстановление на работе уволенных работников (п. 2 ч. 1 ст. 83, ст. 234, 373 ТК РФ); рассмотрение жалоб на применение дисциплинарных взысканий (ст. 193 ТК РФ); расследование несчастных случаев на производстве (ст. 228–231 ТК РФ); дача согласия на расторжение по инициативе работодателя трудовых договоров с работниками в возрасте до 18 лет (ст. 269 ТК РФ); осуществление надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ст. 353, 354 ТК РФ).
Статья 356 ТК РФ выделяет почти 15 полномочий органов федеральной инспекции труда, которые по смысловому содержанию могут быть подразделены на полномочия организационные, информационные, экспертно-консультативные, аналитические, надзорно-контрольные, юрисдикционные (рассмотрение дел об административных нарушениях). Отметим, что законодатель проявляет в этой части определенную непоследовательность. Так, согласно абз. 7 ст. 356 ТК РФ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ)1 федеральная инспекция труда была наделена полномочиями осуществлять надзор и контроль за реализацией прав работников на обеспечение по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев и профессиональных заболеваний, а также за назначением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей. Но уже Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ этот абзац был отменен. В настоящее время Госдума Федерального Собрания РФ в первом чтении приняла поправку в ТК РФ, фактически возвращающую абзац седьмой ст. 356 в прежней редакции.
Государственный надзор и контроль осуществляют:
а) генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Можно выделить следующие специфические черты прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства:
1) независимость от местных органов и вертикали подчиненности поднадзорного субъекта;
2) больший, по сравнению с другими органами надзора, объем надзорных функций; 3) «чистота» надзора, т.е. меньшее проникновение в деятельность прокуратуры элементов контроля;
б) государственный контроль (фактически – надзор и контроль) в данной области осуществляют в подведомственных организациях федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления;
в) федеральная инспекция труда (Рострудинспекция), наделенная широкими полномочиями. Основными задачами, возложенными законодателем на органы федеральной инспекции труда, являются:
1) обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда; 2) обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; 3) обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; 4) доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
Наряду с Рострудинспекцией существуют, как уже отмечалось, четыре специализированные государственные инспекции (так называемые надзоры), деятельность которых регулируется законами, постановлениями Правительства РФ, распоряжениями Президента РФ. К таким специализированным государственным инспекциям относятся следующие.
1. Государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности (ст. 366 ТК РФ), который вправе следить за соблюдением норм по охране труда в организациях угольной, горно-рудной, горно-химической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геолого-разведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности. В настоящее время такой государственный надзор осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
2. Государственный энергетический надзор (ст. 367 ТК РФ), который обеспечивает безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок. В настоящее время государственный надзор в этой сфере осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
3. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор (ст. 368 ТК РФ), который обеспечивает соблюдение организациями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил. В настоящее время государственный надзор в этой сфере осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
4. Государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью (ст. 369 ТК РФ), который обеспечивает соблюдение правил ядерной и радиационной безопасности. В настоящее время государственный надзор в этой сфере осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
