Вопрос. Понятие межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, принципы их реализации в Российской Федерации.

Правовые основы регулирования межбюджетных отношений в РФ заложены прежде всего Конституцией РФ, Бюджетном и Налогом кодексах.

Вопросы межбюджетного регулирования на субнациональном уровне также регулируются ФЗ № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» ФЗ «131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 06.10.2033 г.

 

Межбюджетные отношения в РФ регулируют:

1. Бюджетный кодекс РФ глава 16 «Межбюджетные трансферты»;

2. Закон Оренбургской области от 9 ноября 2005 г. N 2738 «О межбюджетных отношениях в Оренбургской области»

3. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года.

 

В процессе исполнения бюджета особое значение имеют межбюджетные отношения.

Межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

 

Эффективная система межбюджетных отношений сочетает в себе действие двух механизмов бюджетного выравнивания – вертикального и горизонтального.

Механизм вертикального бюджетного выравнивания предполагает:

- закрепление за каждым уровнем бюджетной системы финансирования конкретных видов расходов;

- разграничение ответственности между уровнями власти;

- закрепление на долгосрочной основе за каждым уровнем бюджетной системы соответствующих доходных источников.

 

Соответственно главной целью вертикального бюджетного выравнивания является достижение сбалансированности доходов и расходов каждого уровня бюджетной системы.

Таким образом, система эффективных межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, пре5жде всего, базируется на двух основных аспектах:

- разграничении расходных полномочий и ответственности между бюджетами бюджетной системы;

- закреплении за бюджетами всех уровней доходных источников, необходимых для исполнения расходных обязательств.

 

Для целей регулирования процесса разграничения расходных полномочий между уровнями власти необходимо закрепление не только доходных источников за соответствующими бюджетами, но и создание специальных механизмов бюджетного выравнивания посредством предоставления различных видов финансовой помощи регионам и муниципальным образования. Таким образом происходит реализация горизонтального бюджетного выравнивания, целью которого является обеспечение единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг посредством предоставления финансовой помощи из федерального бюджета нижестоящим бюджетам. Сам механизм предоставления финансовой помощи регионам является одним из методов горизонтального бюджетного выравнивания.

 

Одной из важнейших особенностей России является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральными органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма. Причем это сочетание должно в свою очередь в наибольшей степени обеспечивать единство государственных интересов, прежде всего интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно - территориальных образований.

 

Одни авторы трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство, другие – как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, третьи – как многоуровневую бюджетную систему любого государства, в том числе и унитарного, четвертые – как отношения между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов. финансируемых из них, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая в этом вопросе многообразие позиций.

 

Определение бюджетного федерализма так и не было отражено в Бюджетном кодексе РФ, статьи которые были отражены в проекте к Бюджетному кодексу, касающиеся бюджетного федерализма, были изъяты. В Бюджетном кодексе РФ рассматривается лишь система межбюджетных отношений.

В широком понимании межбюджетные отношения являются формой организации бюджетного федерализма. Значение механизма межбюджетных отношений состоит в том, что он должен способствовать становлению модели межбюджетного федерализма, основанной на принципе финансовой самостоятельности регионов.

Само понятие бюджетного федерализма законодательно не закреплено.

Бюджетный федерализм - это система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Основная задача бюджетного федерализма заключается в том, чтобы в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам.

 

Один из авторов Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года А.М, Лавров выделяет следующие принципы бюджетного федерализма:

- равноправие субъектов РФ в их налоговых и бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром;

- самостоятельность бюджетов разных уровней;

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между органами власти разных уровней;

- соответствие финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы закрепленным за ними функций.

Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности достаточно разнообразны. Они менялись в процессе формирования российской модели бюджетного федерализма. В настоящее время опубликовано не мало работ, обобщающих этапы развития межбюджетных отношений. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают работы А.Г. Игутина, А.М. Лаврова, И.В. Подоприной, В.М. Родионовой, В.Б. Христенко и др.

Оценивая периоды развития межбюджетных отношений с разных позиций, большинство авторов сходятся в выделении следующих этапов (см. Приложение Б).

 

Первый этап - годы стихийной децентрализации (1991-1993 гг.). Значительные изменения законодательной базы в этот период способствовали резкому росту доли региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета. Причем на субфедеральные фонды были возложены расходы, ранее финансируемые из бюджета страны. Реформирование межбюджетных отношений вышло за рамки законодательного регулирования. Данный процесс происходил стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между различными ветвями власти.

 

II этап – экспериментальный бюджетный федерализм (1994 – 1996 гг.). На данном этапе были использованы принципиально новые подходы к перераспределению доходов по уровням бюджетной системы, а именно:

- введены новые нормативы отчислений от федеральных налогов для всех регионов (в основном это касалось НДС), а в дальнейшем были утверждены стабильные для ближайших трех лет пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами;

- сняты ограничения для введения региональными и местными властями собственных налогов;

- предоставлены права субъектам Федерации самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты (в рамках ограничения максимальной «региональной» ставки);

- образован фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были перераспределяться между субъектами по специальным критериям и формулам (более 70 субъектов Федерации получали трансферты из ФФПР).

Периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременного вызревания предпосылок для их реформирования стали 1997 – 1998 гг., соответствующие третьему этапу развития межбюджетных отношений в России.

III этап – углубление кризиса межбюджетных отношений (1997 – 1998 гг.). С одной стороны, принятые в этот период законы способствовали реформированию местных финансов, с другой – межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношении различных уровней власти. Рост несбалансированности региональных и местных бюджетов способствовал кризису финансов.

Данные факт явился предпосылкой введения в действие Соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Этому способствовали некоторые изменения механизма бюджетного регулирования, принятие федеральных стандартов по системе оплаты жилья и коммунальных услуг.

Принятая в 1998 году «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации 1999 – 2001 гг.» (далее – Концепция) обозначила новый этап становления бюджетного федерализма.

 

IV этап – реформа становления межбюджетных отношений (1999 – 2000 гг.) Главное внимание на этом этапе уделялось реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношений на региональном уровне.

 

V этап – развитие бюджетного федерализма (2001т – 2005 гг.). В этот период завершилось реформирование ФФПР. К тому же на федеральном уровне была закреплена методика распределения основной части финансовой помощи субъектам РФ и решена давно назревшая проблема – законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней.

 

VI этап – повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами (2006 год и по настоящее время). Данный этап характеризуется глубокими преобразованиями в развитии бюджетного федерализма, и межбюджетных отношений.

 

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 862 принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 г., которая стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений.

Затем Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 была принята «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»

8 августа 2009 г. распоряжением Правительства Российской Федерации N 1123-р одобрена Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года.

В Концепции подведены итоги совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации за последние годы, а также определены направления развития межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом на ближайшие годы:

• установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;
• создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
• корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
• совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;
• дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В рамках каждого направления предусматриваются конкретные меры, реализация которых обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации. Например, одной и мер является создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации.