Элементом территориальной организации Российской Федерации, дополняющим ее федеративное устройство, является административно-территориальное устройство субъектов Федерации - разделение их территории на части, именуемые административно-территориальными единицами (административно-территориальными образованиями).
По Конституции РФ в основу выделения субъектов Федерации положен не только административно-территориальный, но и национально-государственный принцип, призванный учесть культурные, этнические, исторические особенности того или иного региона. Это нисколько не сковывает унитарные тенденции. Но два момента кажутся спорными. Во-первых, субъекты, выделенные по административно-территориальному принципу, также имеют историю своего существования, сложившуюся инфраструктуру. Во-вторых, хорошо известно, что в подавляющем большинстве национально-территориальных образований России титульный этнос не составляет абсолютного большинства, а нередко оказывается и в абсолютном меньшинстве: в Башкирии лишь каждый четвертый - башкир, в Адыгее каждый пятый - адыгеец, в Карелии каждый десятый - карел.
Всякая часть территории, будучи признанной административно- территориальной единицей, неизбежно получает и организационное оформление. Оно проявляется в ряде обязательных признаков: наличие ограниченной определенными пределами территории; право населения данной территории образовывать свой орган публичной власти; компактность и непрерывность территории; обеспечение наиболее оптимальной организации управления народно-хозяйственной жизнью; экономическая целостность территориального образования; обеспечение повседневного участия граждан в решении государственных и общественных дел и др.
Следует особо подчеркнуть, что административно-территориальное деление - способ оптимальной организации территории, средство управления политическими и иными процессами. Удачное проведение административных границ содействует достижению целей управления, нормальной жизнедеятельности людей.
До 31 марта 1992 г. в Российской Федерации вопросы административно-территориального устройства регулировались на федеральном уровне. С момента подписания Федеративного договора, когда края и области вошли в Российскую Федерацию в качестве субъектов, детальное правовое регулирование административно-территориального устройства перешло к ним. Однако Российская Федерация оставила за собой некоторые вопросы, касающиеся особых административно - территориальных единиц (переименование некоторых из них, их учет).
Так, в сфере федерального регулирования находятся закрытые административно-территориальные образования. Это имеющие органы местного самоуправления территории, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.
Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также потребностей развития населенных пунктов. При этом его границы могут не совпадать с границами субъектов Федерации и районов, входящих в их состав. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ.
Административно-территориальное устройство субъектов Федерации регулируется соответствующими конституциями и уставами, законами и иными нормативными правовыми актами.
Так, например, Градостроительный кодекс РФ установил (ст. 5), что поселения подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки, др.).
В зависимости от численности населения выделяются:
· сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек);
· крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн. человек;
· крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн. человек);
· большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. человек);
· средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. человек);
· малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. человек);
· крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. человек);
· большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. человек);
· средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек);
· малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).
Поселения, имеющие временное значение, непостоянное население, являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, полевые станы и т.п.), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях.
Административный центр - населенный пункт, являющийся центром административно-территориальной единицы (района, сельсовета, волости).
Города как населенные пункты (поселения) делятся на города областного (республиканского, краевого, окружного) и районного значения.
Район в городе - административно-территориальная единица с единым административным центром, создаваемая для организации управления частью территории субъекта Федерации, функционирования представительств, иных служб органов федеральной власти или власти субъекта, органов местного самоуправления.
Рабочий поселок - населенный пункт с определенной численностью населения, на территории которого имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты.
Курортный поселок - населенный пункт в местности, имеющей лечебное значение, при численности приезжающих граждан ежегодно Для лечения и отдыха, как правило, не менее половины или трети от Количества постоянно проживающего местного населения.
Дачный поселок - населенный пункт, основным назначением которого является обслуживание отдыха граждан.
Сельсовет (сельский округ, волость) является административно- территориальной единицей с единым административным центром, созданным для управления частью территории района или города с территориальным районом, имеющего в составе сельские населенные пункты (села, деревни, поселки, хутора). Как правило, в территорию сельсовета входит несколько сельских населенных пунктов с окружающими их землями, используемыми для агропромышленного производства.
Органы государственной власти субъектов Федерации самостоятельно решают вопросы административно-территориального устройства. Порядок образования, изменения и упразднения административно- территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям, а также иные вопросы административно-территориального устройства области регулируются законодательством субъекта Федерации.
Порядок образования и упразднения, определение статуса и наименование закрытых административно-территориальных единиц, а также наименование и переименование населенных пунктов и административно-территориальных единиц осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъекта Федерации.
Решения по вопросам административно-территориального устройства, как правило, принимаются законодательным (представительным) органом субъекта Федерации с учетом мнения населения соответствующих органов местного самоуправления.
