Политика как искусство государственного управления

Часть 1. Политические теории

Что такое политика? (Глава 1)

Человек по своей природе есть существо политическое

Аристотель. Политика, 1

 

Политика есть интереснейшее дело, ибо все мы очень разные. Среди нас нет согла­сия в отношении того, как надлежит жить, кто и что должен получать от общества, кто достоин власти, как вообще должны быть распределены общественные ресурсы и что, наконец, лежит в основе общественной жиз­ни — сотрудничество или конфликт. Люди чаще всего не согласны и в том, каким имен­но образом эти вопросы должны разрешаться — как должны вырабатываться коллектив­ные решения, кто и как при этом должен высказываться, как вообще человек может влиять на общественную жизнь и так далее. С точки зрения Аристотеля, все это делало политику «царской наукой» — наукой, с по­мощью которой можно улучшить жизнь и создать достойное общество. Политика, сле­довательно, — это прежде всего и главным образом общественная деятельность. Это всегда диалог — и никогда не монолог. Пусть отдельно взятые индивиды, вроде Робинзо­на Крузо, способны на многое — создать свое хозяйство, произвести предмет искус­ства и так далее; чего они не могут, так это заниматься политикой. Ибо политика, об­разно говоря, начинается лишь тогда, когда появляется Пятница.

Разноголосица, лежащая в основе поли­тики, естественно проявляется и в вопросе о том, как именно надлежит изучать этот предмет. Здесь мы опять-таки столкнемся с разным пониманием того, что именно де­лает ту или иную общественную проблему «политической», как следует анализировать политическую деятельность, как лучше объяснять ее.

 

Определение политики

 

Конфликт - соперничество между противоборствующими сторонами, отражающее различия в их взглядах, предпочтениях, потребностях или интересах.

Сотрудничество — совместная деятельность, достижение цели путем коллективных усилий.

Власть (авторитет) Следует различать два вида власти — власть, исходящую от авторитета, и власть, исходящую от силы. «Власть-авторитет» лучше всего понимать. как «признанную власть». Если «власть-сила» предполагает способность определять поведение других, то «власть—авторитет» — право на это. «Власть—авторитет» поэтому зиждется на добровольно принимаемой обязанности выполнять определенные требования, а не на принуждении или обмане (манипуляции). В этом смысле «власть-авторитет» представляет собой, образно говоря, силу, облаченную в справедливость.

В английском языке для обозначения этих двух типов власти употребляются два разных слова — аuthority и роwеr. В русском языке эта дифференциация отсутствует: и то и другое переводится как «власть». В данном случае речь идет о той власти, которая в английском языке обозначается сло­вом аuthority.

Вебер различал три вида такой власти: власть традиционного характера, укорененную в истории, харизматическую власть, исходящую от личности ее носителя, и рационально-правовую власть, зиждущуюся на формализованных правилах (см. раздел легитимация власти).

 

В наиболее общем смысле политика есть процесс, в рамках которого люди создают, сохраняют и обогащают нормы собственного общежития. Политика по­этому неразрывным образом связана с такими явлениями, как конфликт (соnfliсt) и сотрудничество (coopeгаtiоn). Это именно так, потому что, с одной стороны, суще­ствующие в обществе расхождения во мнениях, потребностях и интересах неизбеж­но оборачиваются разногласиями и в отношении общих норм общежития, с дру­гой, — все понимают, что для изменения этих правил или хотя бы для их сохране­ния, необходимо сотрудничать. Отсюда, скажем, предлагаемое Ханной Арендт (см. с. 10) определение политической власти как «со-деятельности». По всем этим при­чинам суть политики часто усматривают в процессе разрешения конфликтов — процессе, так или иначе примиряющем расхождения во мнениях и интересах. Сле­дует, однако, заметить, что и при таком, предельно широком, подходе политику все же лучше всего понимать не столько как разрешение конфликтов, сколько как поиск путей к их разрешению, поскольку, понятно, отнюдь не все конфликты в обществе разрешаются или могут быть разрешены. Следовательно, при неизбежно­сти, с одной стороны — общественного разнообразия (мы все не похожи друг на друга), а с другой — дефицитности общественных ресурсов (всего на всех никогда не хватает), политика всегда будет неотъемлемой частью человеческого общества.

Однако любая попытка точнее раскрыть смысл понятия «политика» предпола­гает решение двух проблем. Первая из них — это великое множество ассоциаций, связанных с повседневным употреблением термина «политика», является чрезвы­чайно многозначным, даже «перегруженным» понятием! При том, что, скажем, к экономике, географии, истории или биологии люди в большинстве случаев относятся как к сугубо научным дисциплинам, в разговорах о политике мало кто не имеет «собственного мнения». Часто можно услышать, что изучение политики есть занятие отнюдь не беспристрастное, что этот предмет невозможно изучать без чисто личных предпочтений. Хуже того, в глазах многих людей политика есть занятие заведомо «сомнительное», а то и попросту «грязное», вечносвязанное с делами самого сомнительного свойства, с насилием, махинациями, лицемерием, а то и прямой ложью. Что ж, нужно сказать, что в таких ассоциациях нет ничего нового. Еще в 1775 г., например, Самуэль Джонсон говорил, что политика – это «всего лишь средство сделать карьеру в этом мире», а в XIX в. американский историк Генри Адамс отзывался о том же предмете как об«упорядоченной системе ненависти». Любая попытка определить политику должна поэтому, прежде всего очистить проблему от ассоциаций такого рода. Для начала здесь доста­точно сказать хотя бы то, что у политики всегда была и другая, совершенно противоположная по смыслу репутация, — репутация необходимого, важного и, более того, почетного в глазах общества дела.

Вторая и при этом еще более сложная проблема состоит в том, что и самые большие авторитеты по сей день не сходятся во мне­ниях о том, что, собственно говоря, является предметом политической науки. По­литику определяют различными способами — как отправление власти, как приня­тие коллективных решений, как распределение дефицитных ресурсов, как систему манипуляции и т.д. Преимуществом определения, предлагаемого в нашей работе, — политика как создание, сохранение и обогащение наиболее общих правил общежития — представляется то, что оно достаточно широко, чтобы охватить большинство (если не все) из данных выше толкований. Но всех проблем не решает и широкий под­ход, ибо стоит «распаковать» данное нами определение или попытаться уточнить те или иные его аспекты, как возникают новые вопросы. Скажем, относится ли поли­тика к какому-то конкретному способу выработки, сохранения и обогащения норм и правил общежития (например, происходит ли это мирным путем — через поли­тические дебаты или общественную дискуссию) или вообще ко всем из возможных для данного случая способов; является ли сферой осуществления политики обще­ство в целом или только отдельные области его жизнедеятельности (система прави­тельственного управления или, скажем шире, сфера публичной политики)?

Понятие политики, следовательно, чрезвычайно многозначно (см. с. 21), в нем заложено множество вполне приемлемых и законных значений. Нельзя, кроме того, исключать и того, что различные определения, в том числе и данные выше, на самом деле отражают всего лишь разные аспекты одного и того же (возможно, (4) не до конца еще ясного) явления. Как бы то ни было, стоит продолжить рассмотрение того, «что такое политика», поскольку в любом случае здесь мы имеем дело с самы­ми что ни есть глубокими интеллектуальными и идеологическими разногласиями между теми, кто изучал и изучает этот предмет. Далее мы рассмотрим следующие взгляды на политику:

• политика как искусство государственного управления

• политика как публичный процесс

• политика как компромисс и консенсус

• политика как власть и распределение ресурсов

 

Политика как искусство государственного управления

 

«Политика не наука — это искусство», — в свое время заявил, если верить легенде, канцлер Германии Бисмарк. Искусство, которое имел в виду Бисмарк, есть искусство государственного управления, осуществление государственного кон­троля над обществом, как это происходит через принятие и исполнение коллектив­ных решений, — наверное, классическое понимание политики, восходящее к пер­воначальному значению этого слова у древних греков.

Термин «политика» происходит от слова полис (polis), буквально означающего «город-государство». Древняя Греция, мы помним, была разделена на множество независимых городов-государств, каждое из которых имело свои органы управле­ния. Самым большим и наиболее влиятельным из этих полисов были Афины, по праву считающиеся исторической колыбелью демократии. В свете истории, сле­довательно, под политикой следует понимать все то, что имеет отношение к делам полиса, буквально — это то, «что касается полиса». Современная форма такого оп­ределения — «то, что касается государства» (см. с. 108). Данное понимание полити­ки чаще всего и проявляется в повседневном языке: так, о человеке, который занял ту или иную государственную или, шире, публичную должность, мы говорим «по­шел в политику». Из такого же понимания термина изначально исходила и полити­ческая философия. Полис — город-государство; в классической традиции — наиболее оптимальная форма общественного устройства

Сегодня отождествление политики с тем, «что касается государства», представ­ляет собой, кажется, несколько устаревшее понимание предмета, отражающее дав­нюю склонность академической науки концентрировать свое внимание на том, кто и как работает в органах власти. При таком подходе изучать политику означает по сути изучать правительство или более широко — отправление власти. Эта тради­ция, в частности, проводится в работах влиятельного американского политолога Дэвида Истона (David Easton, 1979, 1981), определяющего политику как «распреде­ление ценностей, осуществляемое властными структурами». Здесь предполагается, что политика охватывает только те процессы, по­средством которых правительство, реагируя на давление общества, осуществляет распределение благ и ценностей или, напротив, прибегает к мерам негативного характера, а под ценностями (5) понимаются такие блага, которые приняты обществом и признаны им в качестве обязательных. Политика здесь ближе всего подходит к англоязычному понятию «policy», то есть - совокупности официальных решений, которыми орган власти предписывает обществу ту или иную программу или направление деятельности.

Явно видимый недостаток такого подхода — его узость. Получается, что политика сводится лишь к тому, что происходит внутри политии (polity) — той системы организаций общества, что концентрируются вокруг аппарата власти. В таком понимании политика и совершается-то лишь в кабинетах, законодательных палатах, правительственных ведомствах, а вершат ее очень малые и особые группы людей - политики, чиновники, лоббисты. Большинство людей, большая часть институтов и видов общественной деятельности здесь заведомо выводятся за пределы политики. Бизнес, всевозможные местные сообщества, семья, школа и другие образовательные институты — все это в данном случае понимается как структуры «неполитические», никак не связанные с «управлением страной». Мало того, отождествление политики с государственным аппаратом означает и то, что за скобками остаются и факторы международного порядка, включая те глобально действующие силы, что сегодня в возра­стающей степени воздействуют на нашу жизнь — трансграничные технологии и транснациональные корпорации. Такой подход, сле­довательно, есть попросту отзвук тех времен, когда на международной арене дей­ствовали исключительно внутренне замкнутые национальные государства. Все это вступает в прямое противоречие с нынешним положением вещей, где все более и более сложные общества становятся объектом управления со стороны не столько правительства, сколько целой сети органов общественного и частного секторов, и где говорят, что настало время сам термин «правительство» заменить на «макроуправление».

Макроуправление — это по смыслу более широкое понятие, чем государственное управление (см. с. 30). Хотя устоявшегося значения у него пока еще нет, термин относится ко всей совокупности управленческих отношений, которые существуют в обществе. В этой связи можно сказать, что правительство — да и государство в целом — есть лишь один из институтов, участвующих в общественном макроуправлении; возможно даже «макроуправление без правительства». Основой общественного макроуправления выступают рынки, различного рода иерархические структуры, всевозможные сети отношений. Речь, кроме того, идет о том, что на современном уровне развития человеческой цивилизации стираются прежние границы между государством и обществом: развиваются новые формы общественного менеджмента, расширяется сфера сотрудничества между общественным и частным секторами, возникают новые сети политических отношений, все более важное значение приобретают как наднациональные, так и субнациональные организации («многоуровневое управление»). Вокруг данного явления идут дискуссии: одни исследователи связывают феномен макроуправления с отходом от традиционных контрольных и распорядительных механизмов государства в сторону консультаций и «торгов», другие полагают, что в нем по-своему отражается идеология «меньше правительства - больше свободного рынка».

Полития - общество, зиждущееся на отправлении власти политического характера; по Аристотелю, правление многих в интересах всех.

В оригинале проводится различие между двумя понятиями, в английском языке выражаемыми терминами «government» (государство, правительство) и «governance» (управление как универсаль­ный атрибут общества, управление вообще). Главная идея врезки и заключается в том, что ныне традиционные формы политического управления обществом — «government» — уступают место неким новым управленческим отношениям. (6)

Аристотель (384—322 до н.э.)

Древнегреческий философ, ученик Платона и воспитатель юного Александ­ра Македонского. В 335 г. до н.э. основал в Афинах собственную фило­софскую школу, получившую название школы «перипатетиков» (назван­ную так из-за привычки Аристотеля прогуливаться во время разговоров). Сохранились 22 его трактата по самым разным предметам — от логики, физики, метафизики и астрономии до метеорологии, биологии, этики и политической науки. В Средние века работы Аристотеля глубоко воздей­ствовали на исламскую философию, а позднее были включены и в христи­анскую теологию. Его самое известное произведение о политике — «По­литика», исследование идеальной для государства конституции.

Проблема представленного выше подхода еще и в том, что по сути дела он несет в себе даже еще более узкую тенденцию — ставить знак равенства между политикой во всей ее целостности и тем, что называется партийной политикой. Другими словами, область «политического» здесь сводится к отдельным лицам, имеющим определенные идеологические установки и стремящимся претворить их в жизнь через деятельность в официальных организациях — политических партиях. Именно в этой связи деятелей партий относят к «политической», а государствен­ных служащих к «неполитической» категории (до тех пор, разумеется, пока после­дние действуют нейтральным и сугубо профессиональным образом). Аналогичным образом судьи также рассматриваются как «неполитические» фигуры, чья задача интерпретировать законы беспристрастно и в строгом соответствии с фактами, — но их же могут обвинить и в «политиканстве», если на их решения воздействуют личные предпочтения или любая иная тенденция.

Привычка отождествлять политику с государством объясняет и то, почему в глазах общества политическая деятельность столь часто предстает в сугубо негатив­ном свете, а о политиках высказываются подчас весьма и весьма непочтительно. Происходит это как раз потому, что повседневное сознание склонно ставить знак равенства между сферой политики и делами тех или иных государственных деяте­лей. Всем нам знаком образ жадного до власти политика-лицемера, у которого за разговорами об общественном долге и идеологических убеждениях не стоит ров­ным счетом ничего, кроме собственных амбиций. Сегодня этот образ даже более типичен, чем когда-либо прежде, поскольку современным средствам массовой ин­формации стало куда как легче привлекать внимание общества к фактам коррум­пированности и нечестности в правительстве. От глубоко укоренившихся ассоциа­ций с чем-то вечно эгоистичным, двуличным и беспринципным идет стойкое не­приятие «политической кухни» и людей, участвующих в ней: обо всем этом говорят как о «политиканстве» и «бюрократах, засевших в своих креслах». Создается почва для антиполитики (antipolitics). Часто в этой связи упоминают труды Никколо Макиавелли, который в книге «Государь» (1531) дал чрезвычайно реалистичную картину коварства, жестокости и хитрости правителей своего времени.

Антиполитика - разочарование в официальной политике, в традиционных механизмах политического процесса; со стороны общества выражается в установках на «неучастие», в поддержке партий, выступающих против «системы», наконец, во всякого рода «прямых политических действиях». (7)

Никколо Макиавелли (1469—1527)

Итальянский политик и писатель. Сын юриста, Макиавелли с дет­ства наблюдал все перипетии политической жизни Флоренции и потому до тонкостей изучил общество своего времени. Находился на должности Второго канцлера (1498—1512) Флоренции; в этот период его неоднократно направляли с поручениями во Францию, немецкие земли и итальянские государства. Какое-то время про­вел в тюремном заключении; с восстановлением власти Медичи предался литературной деятельности. Основной его труд — «Госу­дарь», изданный в 1531 г. Книга во многом основывалась на лич­ных впечатлениях автора от правления Чезаре Борджиа. Труд пи­сался как руководство, адресованное будущему правителю объе­диненной Италии. Слово «макиавеллизм» со временем стало озна­чать политику, отмеченную «хитростью» и «двуличием».

Негативный образ политики подпитывается и со стороны либеральной филосо­фии: поскольку индивиду в этой философии всегда приписывается та или иная заинтересованность сугубо личного свойства, политическая власть, получается, за­ведомо портит человека, ибо те, кто «у власти», всегда будут использовать свое место в собственных видах и за счет других людей. Свое наиболее знаменитое выражение это представление получило в афоризме лорда Актона (1834—1902): «Всякая власть развращает, — абсолютная власть развращает абсолютно». Что ж, на это можно и возразить: никто, включая и сторонников данного взгляда, не станет отрицать «неизбежности» и необходимости политики в общественной жизни. Можно сколь угодно долго говорить о вероломности и злобном коварстве политиков, — общество, пусть и неохотно, в конце концов согласится с тем, что без них не обойтись. Без какого-то механизма распределения ресурсов и благ начнется «граж­данская война всех против всех», как о том писали еще первые теоретики «обще­ственного договора» (см. с. 111). Дело, следовательно, не в том, чтобы «избавиться от политиков» и «отменить политику», а в том, чтобы ввести все это в рамки обще­ственного контроля, дабы никто не злоупотреблял правительственной властью.