§ 1. Понятие компетенции
Понятие "компетенция" (от лат. competo - добиваюсь, соответствую, подхожу) получило широкое распространение в законах, других нормативных правовых актах органов государственной власти, в правовых актах органов местного самоуправления, других актах, издаваемых в министерствах, ведомствах, предприятиях, учреждениях, организациях.
В законах, подзаконных актах, в той или иной степени касающихся организации деятельности органов государственной власти или управления, системы местного самоуправления, как правило, закрепляется компетенция субъектов правоотношений.
При этом нормы, относящиеся к компетенции, выделяются в самостоятельную главу, раздел или даются по всему тексту нормативного акта без классификации и систематизации.
Примером четкой систематизации норм о компетенции местного самоуправления можно назвать Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г. <1>. В главе 2 "О сельском общественном управлении" указанного положения раздельно определена компетенция сельского схода (ст. 51) и компетенция старосты и других должностных лиц (ст. ст. 58, 68).
--------------------------------
<1> Документы крестьянской реформы. М., 1989. Т. 7. С. 46 - 51.
Заслуживает внимания на этот счет и Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. <1>. Данный нормативный правовой акт детально зафиксировал компетенцию каждого представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления соответствующего уровня. Как видим, вопросам компетенции местного самоуправления законодатель XIX века уделял особое внимание. Компетенция рассматривалась в качестве одного из главных, стержневых элементов системы местного самоуправления. Такой вывод подтверждается хотя бы даже тем, что Городовое положение 1870 г. <2>, ранее названное "Городовое Положение" 1785 г. <3>, начинаются статьями о компетенции субъектов местного самоуправления, о собственности и ее составляющей материально-финансовой основе. Подобный подход является не случайным. Законодатель придавал особую важность соразмерности данных категорий. Собственность, материально-финансовая база должны были соответствовать закрепленной в нормативном правовом акте компетенции. И это в значительной мере достигалось.
--------------------------------
<1> Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1893. Т. 10. Отд. 1. С. 495.
<2> Там же. 1875. Т. XLVII. С. 823.
<3> Там же. 1830. Т. 22. С. 359.
Компетенция не представлялась в виде изолированного элемента местного самоуправления, а включалась в систему взаимосвязанных элементов, обеспечивающих надлежащую деятельность по управлению делами местного значения. Компетенция предназначалась для осуществления функций и задач, а это возможно только при наличии достаточного объема собственности, в том числе и материально-финансовых ресурсов. Например, для реализации компетенции по осуществлению функций хозяйственного или социально-культурного характера органу местного самоуправления необходимы материально-финансовые ресурсы на строительство объектов, на их функционирование, на финансирование управленческих расходов и т.д.
В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно сущности компетенции. О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет считают, что это юридическое понятие является своеобразным инструментом для совершенствования системы правовых отношений представительных органов власти в государственном механизме. По своей сущности, по мнению авторов, компетенция государственных органов представляет правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом <1>.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22.
Видимо, все же недостаточно указать лишь на то, что компетенция является инструментом для совершенствования правовых отношений представительных органов... В большей степени это инструмент, обеспечивающий осуществление функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений. Следует обратить внимание и на тот факт, что субъектами, осуществляющими компетенцию, выступают не только представительные органы власти. Например, граждане почти на всех этапах развития общества принимали участие в выборах представительных органов, в сходах и других формах непосредственной демократии. Значит, сообщество граждан обладало компетенцией.
Компетенцией также обладают исполнительно-распорядительные органы. Именно они, имея определенную законом или другим нормативным актом компетенцию, в большей степени занимались и занимаются осуществлением функций и задач, закрепленных за ними.
Сущность компетенции, на наш взгляд, состоит не в разделении труда по управлению государством и обществом, а, скорее всего, в обеспечении эффективной реализации функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений, средствами правового и организационного характера.
Что касается точки зрения названных авторов на сущность компетенции, то она вполне применима к определению сущности разграничения компетенции, предполагающей разделение труда по управлению.
Таким образом, компетенция предназначена для осуществления функций и задач, закрепленных за соответствующими субъектами правоотношений, а следовательно, и для совершенствования правоотношений этих субъектов в обществе.
От правильности определения компетенции местного самоуправления зависит эффективность его деятельности на соответствующей территории.
Рассмотрим вопрос о понятии и структуре компетенции вообще и местного самоуправления в частности.
В юридической литературе нет единого мнения в определении содержания понятия "компетенция". Одни авторы считают, что компетенция - это совокупность полномочий или прав <1>. Другие определяют ее как совокупность прав и обязанностей <2>. Третьи утверждают, что компетенция - это совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы <3>.
--------------------------------
<1> Лепешкин А.И., Ким А.И., Митин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. М.: Госюриздат, 1962. Т. 2. С. 88, 147, 386, 473, 508, 538.
<2> Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М., 1964. С. 10; Попова В.И., Савенков Н.Т. Районный Совет депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1962. С. 29 - 30; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 180.
<3> Советское строительство / Под ред. В.М. Монохина. Саратов, 1982. С. 85.
Ряд ученых оспаривает изложенные точки зрения <1> и считает, что "компетенция является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей". По их мнению, права и обязанности всегда "прилагаются" к определенной сфере экономического, культурного строительства, объектам хозяйственного и иного назначения.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22, 23, 31; Аваньян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. МГУ, 1980. С. 20; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управление СССР. М., 1969. С. 13 - 15; Андреева А.В. Компетенция городского (районного в городе) Совета депутатов трудящихся по законодательству РСФСР. Иркутск, 1979. С. 15; Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. М.: Юрид. лит., 1980. С. 350; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 87; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 253.
Причиной возникновения различных точек зрения по вопросу о компетенции государственного органа являются разногласия в определении понятий элементов, составляющих понятие "компетенция". Это приводит к тому, что разные авторы, дающие на первый взгляд совпадающие определения компетенции, вкладывают в них различное содержание.
Советский энциклопедический словарь определяет "компетенцию" как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу <1>.
--------------------------------
<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1986. С. 614.
Очевидно, что все точки зрения сводятся к определению компетенции каких-либо органов. В последнем приведенном нами определении из Советского энциклопедического словаря упоминается о компетенции должностного лица.
В учебнике "Муниципальное право России" <1> упоминается только о компетенции органов местного самоуправления, которая определяется как сложная правовая категория, состоящая из предметов ведения, прав и обязанностей. Из этой формулировки следует, что субъектами, имеющими компетенцию в системе местного самоуправления, являются только органы местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1997. С. 253.
Но как быть с компетенцией других субъектов и форм осуществления местного самоуправления? Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепили значительный объем компетенции за гражданами муниципальных образований.
Статья 130 Конституции Российской Федерации наделила население обширной компетенцией по решению вопросов местного значения, с указанием различных форм ее осуществления. Конституционное понятие "вопросы местного значения" детально определено в ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.). К тому же данная статья названа "Предметы ведения местного самоуправления", но не органов местного самоуправления.
Закон "Об общих принципах..." (2003 г.) в ст. 2 в качестве субъекта, наделенного компетенцией по вопросам местного назначения, называет население и органы муниципального образования.
Учитывая то, что компетенция складывается из предметов ведения, прав и обязанностей, можно сделать следующие выводы. Компетенция присуща не только органам местного самоуправления, но и самим гражданам муниципального образования, действующим через формы непосредственной демократии.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) в ч. 3 ст. 16 закрепляет термин "собственная компетенция" главы муниципального образования и других выборных должностных лиц. Аналогичная норма закреплена в ч. 1 ст. 36 Закона "Об общих принципах..." (2003 г.).
Исследование вопроса о принадлежности компетенции субъектам правоотношений в системе местного самоуправления дает основание расширить состав субъектов правоотношений и определить понятие компетенции следующим образом.
Компетенция местного самоуправления - это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения жителей муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных функций.
§ 2. Составные элементы компетенции
Первый составной элемент компетенции - права и обязанности, или полномочия, с помощью которых реализуются функции и задачи местного самоуправления. Права и обязанности в основном находятся в тесной диалектической связи, единстве, взаимозависимости.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) все субъекты, осуществляющие местное самоуправление, наделены правами и обязанностями. В статье 2 названного Закона за населением закреплено как право самостоятельно решать вопросы местного значения, так и обязанность совершать эти действия под свою ответственность.
Представительный орган местного самоуправления, в соответствии со ст. 15 этого же Закона, имеет право утверждать бюджет. Но это не только его право. Он обязан это сделать в силу того, что без бюджета невозможно функционирование местных учреждений, а также осуществление функций и решение задач местного значения.
Полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления - это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий <1>. Его право - почти всегда его обязанность, и наоборот <2>. Таким образом, и права, и обязанности находятся в определенном сочетании.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 33.
<2> Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления. М., 1969. С. 16.
Однако не все нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" категорично устанавливают наличие неразрывности между правами и обязанностями. Права иногда имеют самостоятельный характер. В соответствии с ч. 2 ст. 39 указанного Закона население имеет право на добровольное внесение средств для финансирования решения вопросов местного значения. Вместе с тем население не обязано вносить такие средства, если оно не пожелает это сделать. И никакой орган не имеет права обязать население произвести сбор финансовых средств. Согласно ч. 1 этой же статьи Закона представительный орган местного самоуправления вправе устанавливать льготы по местным налогам и сборам, но он не обязан делать это для всех юридических лиц. По своему усмотрению представительный орган местного самоуправления может решать вопросы законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации. Это его право, но не обязанность.
Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа или должностного лица. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, согласно закону, обязаны дать ответ по существу обращений граждан к ним в течение одного месяца <1>.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.М. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 256.
В законодательстве и юридической науке термин "права и обязанности" часто заменяют термином "полномочия", расценивая их как идентичные понятия.
Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г., 2003 г.), законы других государств предусматривают три группы полномочий местного самоуправления: установленные законами, делегированные государством и добровольные, т.е. собственные полномочия.
Законодательство Финляндии, например, устанавливает полномочия обязательные, предусмотренные законом, добровольные, а также вытекающие из поручений сверху <1>.
--------------------------------
<1> Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии // Государство и право. 1992. N 7. С. 148.
В Германии полномочия местного самоуправления подразделены на добровольные, обязательные и порученные, т.е. переданные по указанию <1>.
--------------------------------
<1> Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 47.
Конституция Российской Федерации, являясь законом, обладающим высшей юридической силой, закрепляет основные полномочия местного самоуправления в ст. ст. 130, 131 и ч. 1 ст. 132. В части 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации закреплена норма о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Аналогичные нормы содержатся и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.). Статья 15 указанного Закона устанавливает обязательные полномочия представительного органа местного самоуправления. Новый Федеральный закон "Об общих принципах..." (2003 г.) устанавливает такие полномочия в ст. 35.
Статья 19 закрепляет нормы о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации и полномочиями субъектов Российской Федерации. Иначе эти полномочия называют делегированными.
Собственные, или добровольные, полномочия, согласно ч. 5 ст. 19 указанного Закона, устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований.
В нормативных актах субъектов Российской Федерации нет единого подхода к группировке полномочий местного самоуправления. Одни акты содержат три, другие - две группы полномочий.
Три группы полномочий местного самоуправления были закреплены в конституциях республик Карелия, Мордовия и Хакасия, уставах Волгоградской, Ивановской, Курганской и Омской областей.
Две группы полномочий местного самоуправления, т.е. устанавливаемых законом и делегируемых государством, были закреплены в конституциях республик Адыгея, Башкортостан, Марий Эл, Саха (Якутия), Тыва, Бурятия, Дагестан, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Удмуртская республика, в Степном уложении Республики Калмыкия <1>, в уставах Архангельской, Белгородской, Иркутской, Калужской, Курганской, Ленинградской, Новгородской, Нижегородской, Оренбургской, Пермской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Сахалинской, Тамбовской, Тюменской, Челябинской, Читинской, Ярославской областей, Красноярского и Ставропольского краев, Усть-Ордынского Бурятского и Ханты-Мансийского автономных округов <2>. Исследование основных законов субъектов Российской Федерации дает основание сделать вывод о том, что подавляющая их часть придерживается конституционной модели, предусматривающей две группы полномочий. Фактически получается, что полномочия устанавливаются только законом и делегируются государственными органами. Об инициативе граждан и органов местного самоуправления на установление собственных полномочий здесь уже нет речи. При таком подходе в уставы муниципальных образований, казалось бы, не могут быть включены собственные полномочия, необходимость которых иногда возникает с учетом местных особенностей и традиций.
--------------------------------
<1> Конституции республик в составе Российской Федерации // Издание Государственной Думы. 1995 - 1996. Выпуск 1, 2.
<2> Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации // Издание Государственной Думы. 1995 - 1997. Выпуск 1, 2, 3, 4.
В сложившейся ситуации действует норма Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что "законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам... В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон". Следовательно, муниципальные образования вправе устанавливать в уставах собственные полномочия, опираясь на Конституцию и федеральный закон.
Доводы о том, что Конституция Российской Федерации не предусмотрела норм об установлении собственной компетенции для органов местного самоуправления, на наш взгляд, не совсем корректны.
Во-первых, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" входит в группу нормативных правовых актов, принятие которых отнесено п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Разработка данного Закона осуществлялась при непосредственном участии законодательных и исполнительно-распорядительных органов субъектов Российской Федерации. Он рассматривался и обсуждался на заседаниях этих органов. Предложения и замечания, высказанные на заседаниях законодательных органов субъектов Российской Федерации в виде поправок, направлялись в Государственную Думу. Принятие Закона, естественно, было в компетенции представителей субъектов Российской Федерации. Ведь и депутаты Государственной Думы, и особенно члены Совета Федерации являются представителями республик, краев, областей, автономной области, автономных округов. Принят Федеральный закон, который должен стать основой для принятия в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации, так как ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации установила, что "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".
Законодательным органам субъектов Российской Федерации предоставлена широкая возможность для развития норм федерального законодательства о местном самоуправлении.
Однако вместо развития по отдельным существенным направлениям, в том числе и в части компетенции, наблюдается тенденция к сужению этих возможностей.
Во-вторых, Конституция Российской Федерации, являясь Основным Законом страны, закрепляет лишь главные, стратегические направления во всех сферах общественной жизни. Расписать все детали в Конституции не представляется возможным. Федеральные законы и другие нормативные акты для того и предназначены, чтобы дать развитие конституционным нормам. В противном случае конституционные нормы могут оказаться невостребованными, что отрицательно скажется на управлении всеми общественными процессами.
Если придерживаться позиции, что в Конституции Российской Федерации отсутствует та или иная деталь, то вряд ли удалось бы принять федеральные законы, регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления, устанавливающие его компетенцию, экономическую и финансовую основы, и т.д.
Следует также обратить внимание и на тот факт, что, с одной стороны, Конституция Российской Федерации не запрещает установление собственной компетенции для органов местного самоуправления, с другой - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 3 ст. 14) решает данный вопрос положительно. Следовательно, муниципальные образования в принимаемых уставах вправе устанавливать для органов местного самоуправления и должностных лиц собственную компетенцию в решении вопросов местного значения.
Конституция Российской Федерации в ст. ст. 12, 130 - 133 устанавливает в той или иной мере гарантии осуществления прав местного самоуправления, их защиту от незаконных посягательств государственных органов. Гарантии эти носят как политико-правовой, так и экономический характер.
Полномочия местного самоуправления имеют определенный режим, установленный федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований. Это означает, что органы местного самоуправления наделяются или не наделяются правом передавать свои полномочия другим субъектам правоотношений в системе местного самоуправления.
Изучение законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации показало, что существует четыре варианта определения субъектов правоотношений в системе местного самоуправления, которым могут быть переданы отдельные полномочия местного самоуправления.
Первый вариант. Органы местного самоуправления или муниципального образования передают часть своих полномочий другим органам местного самоуправления и органам государственной власти.
Второй вариант. Органы местного самоуправления передают часть своих полномочий только органам общественного территориального самоуправления.
Третий вариант. Органы местного самоуправления передают часть своих полномочий только органам государственной власти.
Четвертый вариант. Органы местного самоуправления получают часть полномочий от государственных органов.
Законодательство о местном самоуправлении на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации запрещает органам местного самоуправления передавать свои полномочия ассоциациям и союзам муниципальных образований. Такой подход обусловлен тем, чтобы не допустить раздвоение власти и нагромождение излишних структур управления, а также сосредоточение материально-финансовых ресурсов в надстроечном звене. Ибо практика управления свидетельствует о том, что чем больше звеньев в управлении, тем оно менее эффективно, более расточительно.
Таким образом, все четыре варианта, определяющие режим полномочий местного самоуправления, предусматривают либо расширение, либо сужение их объема.
Вторым составным элементом компетенции являются предметы ведения. Термин "предмет" означает все то, что может находиться в отношении или обладать каким-либо свойством <1>. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев полагают, что "под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган" <2>.
--------------------------------
<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1986. С. 1053.
<2> Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 254.
К.Ф. Шеремет <1>, С.А. Авакьян <2> понимают под предметами ведения общественные отношения, в которых орган государства юридически компетентен.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 27.
<2> Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. М.: Изд-во МГУ, 1980. С. 20.
Изучение законодательства о местном самоуправлении в России XVIII - XX столетий дает основание сделать вывод о том, что предметы ведения - это и есть сфера деятельности местного самоуправления. Законодательно сферы деятельности местного самоуправления были установлены в Городовом положении, утвержденном указом императрицы Екатерины II в 1785 г. <1>, хотя термин "предметы ведения" в нем не упоминается. В названном нормативном правовом акте определялись сферы деятельности городов как муниципальных образований, сходов граждан, проживающих в городах, выборных органов местного самоуправления, т.е. городской общей Думы и городской шестигласной Думы. Определенные сферы деятельности закрепились за городским магистратом, являющимся исполнительно-распорядительным органом и городским головой. Очевидно, что сферы деятельности были закреплены за каждым субъектом правоотношений в системе городского самоуправления.
--------------------------------
<1> Полное собрание законов Российской империи. 1784 - 1788 гг. СПб., 1830. Т. 22.
Впервые термин "предметы ведения", а точнее, "предметы ведомства", нашел свое закрепление в Общем положении о крестьянах... от 19 февраля 1861 г. В данном документе фактически закреплены нормы, регулирующие отношения местного самоуправления в селах и волостях. При этом были определены сферы деятельности сельских и волостных сходов граждан, а также должностных лиц. Наряду с этим, в отделении четвертом Положения закреплены сферы деятельности волостного суда, который избирался волостным или сельским сходом. Раздел II четвертого отделения Общего положения о крестьянах так и называется - "предметы ведомства" и пределы власти волостного суда <1>. В данный период волостные суды входили в систему органов местного самоуправления, так как они избирались населением.
--------------------------------
<1> Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (ст. 95) // Документы крестьянской реформы. 1989. Т. 7. С. 57.
Для обозначения сфер деятельности сельского и волостного сходов использовался термин "ведение". Так, ст. 51 указанного Положения гласит: "Ведению сельского схода подлежат". Далее перечисляются сферы деятельности, в которых полномочен сельский сход. Аналогичная запись используется и в ст. 78 этого же Положения о волостном сходе <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 47, 53.
В Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. появляется термин "предметы ведомства" земских учреждений. Затем данный термин применяется в Положении о губернских и уездных земских учреждениях, принятом в 1890 г.
В статье 2 Городового положения, принятого в июне 1870 г., записано: "К предметам ведомства городского общественного управления принадлежат" <1>. Затем идет перечень сфер деятельности городского самоуправления.
--------------------------------
<1> Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1875. Т. XLVII. С. 823.
Термин "предметы ведения" приобретает широкое распространение в период становления и деятельности местных советских органов - съездов советов и местных советов. Так, в ст. 122 Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполнительно-распорядительных комитетах <1> зафиксировано: "К предметам ведения районного съезда советов относятся рассмотрение и утверждение планов народного хозяйства и социально-культурного строительства района... и т.д.", т.е. определялись сферы деятельности.
--------------------------------
<1> Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1928. N 70. Ст. 503.
Современное законодательство о местном самоуправлении или предусматривает термин "предметы ведения" местного самоуправления, или вообще о нем не упоминает. Например, ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) так и названа "Предметы ведения местного самоуправления". В Законе "Об общих принципах..." (2003 г.) термин "предметы ведения" не используется в структуре компетенции, структура компетенции закреплена через полномочия и вопросы местного значения. При этом вначале раздельно в гл. 3 определены вопросы местного значения для поселений, муниципального района и городского округа, а затем в ст. 17 установлены полномочия органов местного самоуправления по решению задач местного значения. Это означает, что законодатель определил компетенцию через совокупность прав, обязанностей и вопросов местного значения. В гл. 3 Федерального закона "вопросы местного значения" решают только органы местного самоуправления. В свою очередь, в ст. 2 данного Закона вопросы местного значения решает население наряду с органами местного самоуправления. Иными словами, в ст. 2 "вопросы местного значения" привязываются к двум субъектам правоотношений, а в гл. 3 Закона - только к органам местного самоуправления.
Кроме того, об элементах компетенции упоминается в ст. 36 Закона "Об общих принципах..." относительно главы муниципального образования. Часть 1 ст. 36 устанавливает, например, что глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями, которые определяются в уставе муниципального образования. Следовательно, компетенция законодательно закрепляется за тремя субъектами в системе местного самоуправления: гражданами, органами местного самоуправления, главой муниципального образования.
Предметы ведения, являясь элементом компетенции, обозначают сферы деятельности, в которых используются полномочия при осуществлении местного самоуправления.
Все формы осуществления местного самоуправления (референдум, выборы, сходы, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления) с помощью имеющихся у них полномочий и организационных методов оказывают воздействие на предметы ведения, т.е. действуют в той или иной сфере общественной жизни.
Как видим, предметы ведения присущи не только органам местного самоуправления, но и другим формам осуществления местного самоуправления на всех этапах функционирования института местного самоуправления в нашей стране.
При сравнении полномочий (прав и обязанностей) и предметов ведения (сфер деятельности) как структурных элементов единого целого понятия компетенции можно заметить, что субъекты, осуществляющие полномочия и оказывающие воздействие на предметы ведения, т.е. на сферы общественной жизни, одни и те же. Например, сообщество граждан, проживающих на территории муниципального образования, применяет свои полномочия и оказывает влияние на сферы общественной жизни через формы непосредственной демократии: референдумы, выборы, сходы, собрания, правотворческую инициативу. Названным формам осуществления местного самоуправления присущи и полномочия, и сферы деятельности по их реализации.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления также имеют полномочия и предметы ведения, т.е. сферы деятельности. Следовательно, компетенция в системе местного самоуправления подразделяется на компетенцию местного самоуправления муниципального образования в целом и выделенную из нее компетенцию, осуществляемую гражданами, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Такую модель закрепили Конституция Российской Федерации и значительная часть законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. Правда, Конституция РФ не упоминает о должностных лицах местного самоуправления. Нормы Конституции должны найти развитие в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Использование в ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) термина "предметы ведения" не имеет логической последовательности. Название самой статьи не соответствует ее содержанию. Законодатель отождествляет публичную власть и территорию.
Статья 6 так и называется "Предметы ведения местного самоуправления". Однако в ч. 1 этой статьи речь идет о предметах ведения муниципального образования, а не местного самоуправления: "В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения..." Далее следует перечень вопросов местного значения. Из названия статьи и содержания ее ч. 1 непонятно, к чьему ведению отнесены вопросы местного значения - к ведению местного самоуправления или муниципального образования.
Согласно п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) муниципальное образование и местное самоуправления не являются тождественными понятиями. Муниципальное образование - это населенная территория. Местное самоуправление - это публичная власть. Поэтому знак равенства здесь невозможно поставить.
К тому же в Законе понятие "муниципальное образование" шире понятия "местное самоуправление". Местное самоуправление является, согласно п. 1 ст. 1 Закона, одним из характерных признаков муниципального образования.
Термин "предметы ведения" не соответствует сущности большинства вопросов, перечисленных в ч. 2 ст. 6 Федерального закона.
Основная часть перечисленных вопросов представляет собой не предметы ведения, а, вернее всего, полномочия. Законодатель допустил смешение понятий "предметы ведения" и "полномочия".
Под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений. Полномочия представляют собой совокупность прав и обязанностей.
В статье 6 (ч. 2) Закона только п. 3 отчасти сформулирован относительно предметов ведения. Это касается "местных финансов" как совокупности общественных отношений. Что касается остальных пунктов, то они сформулированы либо как полномочия, либо в них допущено смешение предметов ведения и полномочий.
Статья 6 Закона не имеет четкого логического ряда при перечислении вопросов местного значения. В ней не соблюдается принцип единства классификации терминов и понятий. Как уже отмечалось, в логический ряд включаются одновременно и общественные отношения, и способы регулирования этих отношений.
Например, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью, равно как и местные финансы, являются вопросами одного вида. Они представляют собой совокупность экономических отношений.
К другому виду вопросов можно отнести, например, принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением. Это уже полномочия, которыми обладают и граждане, проживающие в границах муниципального образования, и представительные органы местного самоуправления.
В связи с этим при изложении ст. 6 можно было использовать признак классификации видов общественных отношений (т.е. предметов ведения муниципальных образований), а также признак классификации полномочий, направленных на реализацию предметов ведения, т.е. вопросов местного значения.
При этом следует иметь в виду, что под признаком классификации общественных отношений нужно понимать вид объектов, т.е. материальных, социальных и нематериальных благ, связанных с осуществлением местного самоуправления. В свою очередь, признаками классификации полномочий являются виды субъектов отношений, осуществляющих эти полномочия, и виды самих полномочий.
§ 3. Разграничение компетенции
в системе местного самоуправления
Проблема разграничения компетенции занимала и занимает одно из главных мест в системе местного самоуправления. Она глубоко уходит своими корнями в далекое прошлое нашей страны.
История компетенции и ее разграничение - отнюдь не формальное явление. В древний период компетенция делилась между вече и администрацией, между представительными, исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в целях обеспечения надлежащего управления делами местного значения.
Разграничение компетенции имело и имеет место между местным самоуправлением и государственной властью. Основой разграничения компетенции между местным самоуправлением и государственной властью являлось разграничение собственности и материально-финансовых ресурсов.
Объем полномочий и предметов ведения, т.е. компетенции, должны соответствовать объему собственности и материально-финансовых ресурсов местного самоуправления. В случае недостаточности муниципальной собственности и материально-финансовых ресурсов компетенция местного самоуправления, установленная законодательством, окажется невостребованной.
В связи с этим важно принятие федерального закона о разграничении собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность местного самоуправления.
Более четкого разграничения требуют источники доходов бюджетов всех уровней. Сегодня недостаточной является существующая доходная часть местных бюджетов для осуществления компетенции, закрепленной за местным самоуправлением.
Для реализации компетенции местного самоуправления, определенной Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995, 2003 гг.), необходимо, чтобы удельный вес доходов местных бюджетов составлял не менее 30 - 35% от объема доходов федерального бюджета.
Сбалансированное распределение собственности и материально-финансовых ресурсов и на основе этого - компетенции между различными уровнями власти обеспечит наиболее эффективное управление в обществе и государстве.
Жизнь выдвигает все новые проблемы, связанные с повышением эффективности управления в обществе, требующего совершенствования как на государственном, так и на местном уровнях. Новая экономическая модель не в полной мере соответствует модели всей системы государственного и общественного управления. Преобладание государственно-административных методов управления не вполне соответствует модели рыночных отношений и мешает развитию производства и приумножению различных форм собственности, в том числе и муниципальной. Сравнительно большой удельный вес государственно-административных методов управления увеличивает разрыв между обществом и государством, что несет в себе известные негативные последствия. Разрыв этот необходимо сокращать.
Средством, обеспечивающим сокращение разрыва между обществом (народом) и государством на протяжении всей истории нашей страны, было местное самоуправление. Но для этого местное самоуправление необходимо наделить достаточным объемом собственности, материально-финансовых ресурсов и соответствующей им компенсацией.
Конституция Российской Федерации (ст. 3) установила, что многонациональный народ является единственным источником власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы местного самоуправления. Поскольку Конституция закрепила право на осуществление власти за народом, он может ее реализовать. А как известно, всякая власть основывается на собственности. Без собственности власть не может быть полноценной.
Следовательно, для осуществления власти народом ему необходимо передать основную долю собственности, на которой будет базироваться эта власть.
В большей мере власть народа может быть реализована в системе местного самоуправления, самого приближенного к народной среде института управления.
Основная часть дел местного значения будет передана с государственного уровня на местный, что освободит государственные органы от не свойственных им функций.
Успеха в управлении можно достичь только в том случае, если каждое звено управленческой системы будет заниматься своим делом, а высокие инстанции освободятся от массы текущих дел, отвлекающих их от более крупных проблем.
Проблема оптимального разграничения компетенции между государством и местным самоуправлением подчеркивается снижением объема производства, ростом безработицы, приближением людей к органам местного самоуправления, изменением структуры экономических отношений и слабой управляемостью в масштабе всей страны.
Центральная власть не в состоянии решить все эти задачи самостоятельно. Следовательно, во избежание пробелов в управлении целесообразно передать часть таких задач на решение муниципальных образований.
Таким образом, компетенция между государством и местным самоуправлением разделяется с учетом разграничения собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, на основе которых можно установить предметы ведения и полномочия.
Разграничение компетенции между государственными органами и местным самоуправлением ни в коем случае не означает отделение местного самоуправления от государства. И государство, и местное самоуправление, являющееся его продолжением, осуществляют сходные функции. Местное самоуправление является продолжением государственного управления. Однако объем компетенций у них совершенно разный. Поэтому необходимо уравновесить эти величины в пределах разумного.
Не менее важной является проблема разграничения полномочий в системе местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, законодательство о местном самоуправлении определили различные формы осуществления местного самоуправления. Естественно, в этих условиях возникает необходимость в распределении полномочий внутри системы местного самоуправления.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) устанавливает лишь исключительные полномочия представительного органа, не упоминая о полномочиях исполнительно-распорядительных органов, должностных лиц, а также о вопросах, решаемых на местных референдумах, собраниях и сходах граждан.
Закон "Об общих принципах..." (2003 г.) в этом отношении более прогрессивен. В нем предпринята попытка разграничения компетенции между государством и местным самоуправлением, с одной стороны, и внутри системы местного самоуправления - с другой. Этот прием состоит в том, что разграничение предполагается осуществить через обозначение вопросов местного значения вообще, чтобы отделить государственные задачи от местных задач и, в частности, определить вопросы местного значения для муниципальных образований различного вида: поселений, муниципальных районов, городских округов. Однако все перечисленные вопросы местного значения материально не обеспечены в законах. Для их осуществления в условиях кризиса необходима соответствующая материально-финансовая база. На нынешний период такая база отсутствует, что не позволяет реализовать компетенцию в полном объеме.
§ 4. Вопросы местного значения
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относятся:
- формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;
- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством;
- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;
- создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;
- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;
- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;
- обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
- формирование архивных фондов поселения;
- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
- утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
- утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений;
- присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах поселения, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
- организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;
- содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;
- осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;
- осуществление муниципального лесного контроля;
- оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин;
- предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции;
- до 1 января 2017 года предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности;
- оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных статьями 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";
- осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны;
- обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд поселения, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом;
- осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения.
К вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные п. п. 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 ч. 1 ст. 14. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений.
Иные вопросы местного значения, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.
