Правовые формы осуществления строительных и проектно-изыскательских работ

 

Для правового регулирования строительной и проектно-изыскательской деятельности характерно сочетание публично-правовых и частноправовых норм. Так, ГрК РФ, принятый 29 декабря 2004 г., регулирует отношения по архитектурно-строительному проектированию, строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, определяет основные понятия в данной области - объект капитального строительства, строительство, реконструкция, изыскательские работы и др., устанавливает требования к производству проектных, изыскательских работ, строительной деятельности, а также устанавливает ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности*(1099). Ряд требований к участникам градостроительной деятельности предъявляет Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации". Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" рассматривает выполнение строительных работ как один из этапов инвестиционной деятельности. Требования по безопасности производимых работ содержатся в СНИПах, которые действуют до принятия соответствующих технических регламентов. ГК РФ регулирует договорные отношения участников проектно-изыскательских и строительных работ.

В отношении предназначенных для строительства, реконструкции земельных участков производится подготовка градостроительного плана земельного участка, в котором содержится информация о видах разрешенного использования данного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства, о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и др. (ст. 44 ГрК РФ).

Необходимым этапом строительной деятельности является проведение инженерных изыскательских работ, выполняемых для подготовки проектной документации. Инженерные изыскания выполняются в целях получения материалов о природных условиях территории, на которой будет осуществляться строительство, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, материалов, необходимых для принятия конструктивных и объемно-планировочных решений, материалов, необходимых для проведения расчетов зданий, строений, сооружений, и др. (ст. 47 ГрК РФ).

На следующем этапе осуществляется архитектурно-строительное проектирование путем подготовки проектной документации по объектам строительства (реконструкции) и капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (ст. 48 ГрК РФ). Состав материалов, составляющих проектную документацию, определяется ГрК РФ. В нем предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации. Договорные отношения по выполнению проектно-изыскательских работ опосредуются договором подряда на выполнение проектных и изыскательских работ (параграф 4 главы 37 ГК РФ).

Проектная документация, правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, лицензия на осуществление соответствующего вида деятельности являются основаниями возникновения обязательств по производству строительных работ. Кроме того, для осуществления строительства (реконструкции, капитального ремонта) необходимо получение разрешения на строительство. Разрешение является документом, подтверждающим соответствие проектной документации установленным требованиям и дающим право застройщику на осуществление строительства. Перечень документов, необходимых для получения разрешения, установлен в ГрК РФ (ст. 51).

Выполнение строительных работ осуществляется на основании заключенного договора строительного подряда подрядчика с заказчиком, регулируемого параграфом 3 главы 37 ГК РФ. При этом публично-правовые требования к осуществлению строительной деятельности содержатся в ГрК РФ, который во многом дополняет и развивает положения ГК РФ, связанные с необходимостью осуществления всестороннего контроля за безопасностью производства строительных работ и соответствия выполненных работ установленным законом требованиям.

В ГК РФ предусмотрено осуществление контроля и надзора заказчика за ходом и качеством работ, соблюдением сроков строительства, а также право заказчика привлечения на договорной основе специального лица (инженера или инженерной организации) для осуществления контрольных функций (ст. 748). ГрК РФ предусматривает также необходимость проведения строительного контроля лицом, осуществляющим строительство, т.е. подрядчиком, и возможность привлечения заказчиком проектанта для проверки соответствия выполненных работ проектной документации (ст. 53).

Усиление государственного контроля за строительной деятельностью, обусловленное необходимостью обеспечения публичных интересов, выражается и в требовании получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, представляющего собой документ, удостоверяющий выполнение строительства (реконструкции, капитального ремонта) объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного (реконструируемого, отремонтированного) объекта градостроительному плану земельного участка и проектной документации.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта.

Подрядные работы для государственных нужд производятся по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд, регулируемому параграфом 5 главы 37 ГК РФ. Выделение в ГК РФ данного договора обусловлено участием в таких обязательственных правоотношениях особого субъекта - государства, выражающего публичные интересы в строительстве соответствующих объектов и проведении иных подрядных работ. По государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату (ст. 763 ГК РФ).

Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд в ГК РФ ограничено всего шестью статьями, две из которых носят отсылочный характер: основания и порядок заключения государственного контракта определяются соответствующими правилами о поставке товаров для государственных нужд (ст. 527 и 528 ГК РФ). К данным отношениям в части, не урегулированной ГК РФ, применяется закон о подрядах для государственных нужд, который до сих пор не принят.

Наличие специального законодательства, применяемого к рассматриваемым отношениям, не свидетельствует о самостоятельности предмета государственного контракта. Предметом его могут быть как подрядные строительные работы (ст. 740 ГК РФ), так и проектные и изыскательские работы (ст. 758 ГК РФ), предназначенные для удовлетворения государственных нужд и финансируемые за счет средств соответствующих государственных бюджетов и внебюджетных источников. В связи с этим представляется необходимым привести определение данного договора в соответствие с определениями договоров строительного подряда и подряда на выполнение проектных и изыскательских работ и указать в нем на передачу подрядчиком государственному заказчику не работ, а результатов соответствующих работ.

 

Виды услуг

 

В ст. 128 ГК РФ наряду с другими объектами названы работы и услуги. Но если другим объектам (вещам, информации, объектам интеллектуальной собственности, нематериальным благам) посвящены отдельные статьи и даже главы, о работах и услугах в подразделе 3 "Объекты гражданских прав" раздела 1 ГК РФ "Общие положения" более не упоминается.

НК РФ дает понятие услуг для целей налогообложения: под услугой понимается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (ст. 38 НК РФ).

Из этого определения вроде бы следует, что предметом договора об оказании услуг не может быть результат работы, остающийся в распоряжении заказчика.

Однако в ст. 148 НК РФ в числе инжиниринговых услуг наряду с инженерно-консультационными услугами указаны проектно-конструкторские разработки, то есть подрядные работы, результаты которых остаются в распоряжении заказчика.

В этой же статье НК РФ говорится об услугах, которые с точки зрения гражданского законодательства к услугам не относятся: о сдаче имущества в аренду, об услугах по передаче, предоставлению патентов, лицензий, авторских прав или иных аналогичных прав. Договор аренды - самостоятельный договор, предметом которого являются индивидуально-определенные, непотребляемые вещи, передаваемые во временное пользование за плату (ст. 606-607 ГК РФ). Нельзя передать авторское право в собственность, в собственность можно передать вещь, в которой воплощено произведение.

По поводу изобретений заключаются лицензионные договоры о передаче прав на использование изобретений, а также договоры о полной переуступке прав, переуступке патента. Недопустимо, на наш взгляд, искажение в НК РФ понятий, имеющихся в ГК РФ.

С другой стороны, именно в ГК РФ должны быть даны понятия услуг, работ, инжиниринговых услуг, в НК РФ эти понятия следует использовать в том смысле, которое придается им в ГК РФ.

Полагаем, что в общих положениях ГК РФ должна быть глава или хотя бы статья, где давалось бы понятие услуг, их характеристика.

Основной критерий разграничения работ и услуг следующий - создается ли в результате овеществленный результат. Если создается - мы имеем дело с договором о выполнении работ (подряда). Действия, не создающие овеществленного результата, относятся к услугам.

С учетом этого критерия можно дать понятие услуг.

Услуги - полезные действия предпринимателя (услугодателя, исполнителя), удовлетворяющие потребности кредиторов (заказчиков, клиентов) как таковые, не создающие овеществленного результата, который оставался бы в распоряжении клиента и обладал бы качествами самостоятельного объекта гражданских прав (оборотоспособностью).

В учебной литературе не сложились четкие критерии отнесения тех или иных действий к услугам.

Так, в учебнике по гражданскому праву 1997 г. утверждается, что банковский счет, обязательства по расчетам к услугам вообще не относятся.

Между тем в силу договора банковского счета осуществляются банковские услуги: по зачислению средств на счет клиента, перечислению и выдаче соответствующих сумм со счета, проводятся другие банковские операции (ст. 845 ГК РФ).

Услуги классифицируются по определенным критериям:

1. Услуги, требующие личного исполнения и личного их восприятия. К ним относятся услуги, перечисленные в ст. 779 ГК РФ (медицинские, образовательные, аудиторские и др., перечень которых не является исчерпывающим). Эти услуги исполнитель обязан оказать лично. Возложение исполнения на третье лицо возможно по этим видам услуг лишь в случае, специально предусмотренном в договоре о возмездном оказании услуг (ст. 780 ГК РФ).

Напротив, по договору комиссии, агентскому договору комиссионер, агент вправе возложить исполнение на третье лицо, заключив договор субкомиссии, субагентский договор, оставаясь при этом ответственным перед клиентом (комитентом, принципалом) за действия субкомиссионера, субагента. Клиент, заинтересованный в личном исполнении обязательства комиссионером, агентом, должен позаботиться о том, чтобы в договоре содержался запрет возлагать исполнение на другое лицо.

Предусмотренные в ст. 779 услуги требуют личного присутствия, восприятия их клиентом.

Они осуществляются путем непосредственного воздействия на личность.

При этом в силу особенностей личности некоторые из них могут не достигнуть желаемого клиентом результата.

Например, одни и те же методы лечения эффективны для одних пациентов и не помогают другим. Это зависит от степени внушаемости личности, состояния здоровья конкретного человека. Как показывает практика, услуги по обучению не всегда достигают цели, люди обладают разными способностями к восприятию знаний, к аналитическому мышлению. Это видно, например, по результатам экзаменов в студенческих группах.

Услуги иные, например по агентскому договору, поручения, комиссии, исполняются на основе поручения клиента без его участия (совершаются сделки, подписываются документы, осуществляется защита клиента в суде и проч.). По исполнении поручения клиенту - доверителю, комитенту, принципалу представляется отчет об исполнении обязательства, передается все полученное для клиента по сделке. Соответственно, отчет либо принимается клиентом без возражений, либо клиент в установленные сроки уведомляет исполнителя о наличии возражений по отчету (ст. 999, 1008 ГК РФ).

2. По характеру совершаемых действий услуги могут быть фактическими и юридическими действиями.

Например, по договорам поручения, комиссии, агентскому договору основным в содержании обязательства является наличие обязанности совершить сделки, то есть юридические действия. В то же время комиссионер - консигнатор, например, хранит товар на своих или арендованных складах определенное время в ожидании благоприятной конъюнктуры на рынке (хранение - фактическое действие). А вот предметом договора подряда, хранения являются фактические действия.

3. По срокам оказания услуг различают услуги разовые и услуги, оказываемые на основе долгосрочного договора.

Разовая услуга исполняется совершением однократного действия (например, услуга международной телефонной связи). На основе долгосрочного договора, например агентского, услуги оказываются в течение срока действия договора. Встречаются и бессрочные договоры об оказании услуг.

Например, тот же агентский договор, договор об оказании услуг телефонной связи, договор банковского счета могут быть заключены без указания срока их действия.

4. По предметно-отраслевому признаку (характеру деятельности услугодателя) различаются услуги связи, информационные, аудиторские, посреднические, услуги по перевозке грузов и пассажиров, транспортно-экспедиционные, банковские, рекламные и проч.

В свою очередь, услуги связи подразделяются на услуги почтовой связи и электросвязи, посреднические услуги - на услуги комиссионера, поверенного, агента. Транспортные услуги различаются по видам транспорта.

Различаются услуги по хранению и услуги по охране.

Хранитель обязуется хранить вещь, переданную ему на хранение поклажедателем, и возвратить эту вещь в сохранности (ст. 886 ГК РФ).

По договору об охране конкретные вещи на хранение не принимаются, охрана может вообще отсутствовать на объекте клиента, осуществляя наблюдение в своем помещении за пультом. Режим охраны обычно предполагает дежурство на объекте клиента, обходы в целях предотвращения проникновения на территорию клиента посторонних лиц. Профессиональные охранники имеют лицензии, в установленном порядке могут приобретать и использовать при необходимости оружие. В настоящее время пользуются спросом услуги по личной охране предпринимателей и членов их семей.

Для получения информации о конкурентах, платежеспособности потенциальных партнеров, рейтинге поставщиков на рынке в ряде случаев пользуются услугами частных детективов.

Деятельность частных детективов также осуществляется на основе лицензии.

Вообще следует отметить, что большинство видов услуг реализуется на основе лицензий (банковские, транспортные, медицинские, услуги посредников на рынке ценных бумаг, связи и проч.).

5. Услуги различаются также по тому значению, которое они имеют для обеспечения функционирования сферы материального производства как основы экономики.

Выделим услуги, способствующие обеспечению производства материально-техническими ресурсами. Это прежде всего услуги посредников, приобретающих для клиента по его поручению и за его счет материалы, оборудование, услуги транспорта по доставке средств и предметов труда клиенту. Расходы на эти услуги увеличивают стоимость товара, товар по суммированной стоимости с учетом затрат на его доставку принимается к бухгалтерскому учету.

Услуги могут быть составной частью технологического процесса. Например, технологические перевозки внутри территории клиента, выполнение отдельных операций по очистке сырья, регулировке оборудования и проч. Затраты на эти услуги учитываются у клиента как производственные издержки, с точки зрения НК РФ они входят в группу расходов, связанных с производством и реализацией товаров (материальные расходы - ст. 254 НК РФ).

Услуги могут способствовать функционированию организации в целом. Сюда относятся услуги по управлению организацией, осуществляемые индивидуальным предпринимателем или коммерческой организацией. Затраты на указанные услуги, а также на аудиторские, услуги связи, юридические, информационные, консультационные относятся к прочим расходам, связанным с производством и реализацией товаров (ст. 264 НК РФ). Наконец, услуги могут способствовать продвижению товара на рынке (рекламные), реализации товаров (услуги посредников), доставке товаров покупателям (услуги транспорта). Подобные услуги в бухгалтерском учете учитываются как коммерческие издержки, в налоговом учете - включаются в состав расходов, связанных с производством и реализацией товаров (прочие расходы - ст. 264 НК РФ), производимых клиентом.

Обязательные услуги. В силу ст. 426 ГК РФ предприниматели, оказывающие услуги на основе публичного договора, обязаны заключать такие договоры с любым потребителем и на одинаковых для всех условиях. При необоснованном отказе заключить договор возможен иск о понуждении заключить договор. За неисполнение обязанности заключить договор наступает ответственность в виде взыскания убытков (ст. 445 ГК РФ).

Гражданско-правовая обязанность заключить договор может сочетаться с возложением на услугодателя обязанности такие договоры заключать в публичных интересах. В ст. 426 ГК РФ, в частности, упоминаются услуги монополистов (услуги связи, транспорта общего пользования, в сфере энергоснабжения). В соответствии со ст. 5 Закона о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках необоснованный отказ хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках товаров и услуг, квалифицируется как злоупотребление доминирующим положением.

В рассмотренных случаях возникает прежде всего гражданско-правовая обязанность исполнителя заключить договор с заказчиком, клиентом.

Законом может быть возложена обязанность получить услуги, пройти процедуру проверки документов, продукции, обратившись к услугодателю и заключив с ним соответствующий договор. Таковыми являются многие услуги типа экспертных. Особенность экспертных услуг заключается в том, что эксперт на основе изученных материалов представляет заключение о соответствии документов, товаров установленным требованиям.

Экспертиза проводится лицами, обладающими необходимой квалификацией. Компетентность организаций, которые проводят экспертизу, подтверждается лицензией, аккредитацией.

Своеобразной услугой такого типа являются аудиторские услуги. Аудитор по итогам проверки документации клиента делает вывод о достоверности бухгалтерской отчетности, о соответствии порядка ведения его бухгалтерского учета требованиям законодательства РФ.

Из анализа Федерального закона "Об аудиторской деятельности" следует, что существуют два вида аудита: инициативный (добровольный) и обязательный. Инициативная аудиторская проверка проводится исключительно по воле хозяйствующего субъекта, а обязательная - в случаях, прямо предусмотренных ст. 7 указанного Закона.

Обязанность хозяйствующего субъекта пройти процедуру аудиторской проверки является публично-правовой обязанностью (в смысле обязанности перед государством). А это означает, что гражданско-правовой обязанности заключить договор по требованию любой аудиторской организации не возникает. Соответственно, аудиторская организация, например фирма "Консультант", не имеет права требовать заключения договора об оказании аудиторских услуг от юридического лица, обязанного пройти процедуру аудита, именно с фирмой "Консультант". У проверяемого сохраняется возможность выбрать аудитора и вступить с ним в переговоры об условиях проверки (сроках, вознаграждении).

В установленных случаях обязательны услуги по сертификации, которые можно также отнести к услугам типа экспертных.

Сертификация - форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. (ст. 2 Федерального закона "О техническом регулировании"). Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных техническим регламентом, и исключительно на предмет соответствия требованиям технических регламентов. В силу Федерального закона "О техническом регулировании" к проведению обязательной сертификации допускаются организации - юридические лица независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, при условии их аккредитации в установленном порядке. Оказание услуг по обязательной сертификации производится органом по сертификации на основе договора с заявителем на возмездной основе. Методика определения стоимости работ по обязательному подтверждению соответствия устанавливается Правительством РФ (п. 4 ст. 23 Федерального закона "О техническом регулировании").

Здесь мы встречаемся с ситуацией, когда организации, включая коммерческие, через механизм аккредитации наделяются некоторыми функциями и правами органов исполнительной власти (сертификация, контроль за объектами сертификации, приостановление или прекращение выданного сертификата соответствия - согласно ст. 26 Федерального закона "О техническом регулировании").

По общему правилу наделение хозяйствующих субъектов такими функциями и правами запрещено, но на этот счет законодательными актами РФ могут предусматриваться исключения (п. 3 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). Федеральный закон "О техническом регулировании" как раз и предусматривает такое исключение.

Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. N 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации" предусмотрено: если предприниматель строит здание, сооружение за счет своих средств, он сам утверждает проектную документацию. Но сделать это он сможет, пройдя процедуру государственной экспертизы. Цель государственной экспертизы - предотвращение создания объектов, строительство и использование которых нарушает права физических и юридических лиц или не отвечает требованиям утвержденных в установленном порядке норм и правил. Договор о проведении государственной экспертизы заключается инвестором (заказчиком) с государственным органом общестроительной экспертизы, который в свою очередь привлекает органы специализированной экспертизы (например, экологической). По результатам экспертизы составляется сводное заключение, которое содержит совокупную оценку экономической целесообразности и технической возможности реализации проектных решений с учетом требований экологической и промышленной безопасности, а также соответствия архитектурно-планировочных и инженерно-технических решений технологическим требованиям, требованиям конструктивной надежности и безопасности. К сводному заключению прилагаются заключения органов специализированной экспертизы. Без положительного сводного заключения утверждение проектной документации, финансирование и строительство объектов независимо от источников финансирования и формы собственности не допускается (п. 22 постановления Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. N 1008).

В соответствии с указанным постановлением Правительства РФ экспертиза проектной документации частных инвесторов осуществляется организациями государственной вневедомственной экспертизы субъектов РФ (за исключением потенциально опасных и технически сложных объектов, проектная документация на которые подлежит государственной экспертизе на федеральном уровне).

В отличие от этого порядка, ГрК РФ предусматривает проведение государственной экспертизы проектной документации только уполномоченным на это федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным учреждением (п. 4 ст. 49 ГрК РФ*(1100)). В полном объеме правила ст. 49 ГрК РФ, исключающие другие виды экспертиз, вступают в силу с 1 января 2007 г.