Государство и право России. § 1. Государственный механизм новой России:

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

(1992-2005 гг.)

§ 1. Государственный механизм новой России:

Становление и развитие

 

После распада СССР, бывшие союзные республики, так же как и Россия[133], стали самостоятельными государствами и отношения России с бывшими партнерами по СССР перешли в разряд внешнеполитических. Во многом они были определены Уставом Содружества Независимых Государств. СНГ было основано главами БССР, РСФСР и Украины путём подписания 8 декабря 1991 года в Вискулях (Беловежская пуща) под Брестом (Беларусь) было подписано «Соглашение о создании Содружества Независимых Государств» (Беловежское соглашение).

21 декабря 1991 г. на встрече в Алма-Ате к Соглашению о создании СНГ присоединились Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан[134].

Устав подтверждал, что СНГ не является государством и не обладает наднациональными полномочиями, а его члены являются самостоятельными и независимыми субъектами международного права. Органами СНГ являлись Совет глав государств, Совет глав правительств, Межпарламентская ассамблея и советы соответствующих министров, например иностранных дел, и др.

Между участниками СНГ складываются взаимоотношения, регулируемые договорами, как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Например, Российская Федерация и Республика Беларусь, основываясь на исторически сложившейся общности судеб своих народов, опираясь на их волю к дальнейшему сближению, выраженную в итогах майского (1995 года) референдума в Республике Беларусь и в октябрьских (1995 года) решениях палат Федерального Собрания Российской Федерации, основываясь на положениях Договора о дружбе, Добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 21 февраля 1995 года, подтверждая свое участие в Содружестве Независимых Государств, Договоре между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года, подписали договор «Об образовании сообщества России и Белоруссии», по которому «Стороны решили на добровольной основе образовать глубоко интегрированное политически и экономически Сообщество России и Беларуси в целях объединения материального и интеллектуального потенциалов своих государств для подъема экономики, создания равных условий повышения уровня жизни народов и духовного развития личности». Устав этого Союза, принятый 23 мая 1997 г., в ст. 3 определял своей целью «последовательное продвижение к добровольному объединению государств – участников Союза на основе свободного волеизъявления их народов, исходя из Конституций государств – участников Союза».

Началось становление новой российской государственности. Однако, пришедшие к власти новые политические силы России, твердо не заявили о ее территориальной целостности как краеугольном камне своей политики. Государственное единство России не могло оставаться стабильным в условиях происходивших событий. Воспользовавшись тем, что федеральные власти были заняты дележом наследства Союза ССР, в отдельных республиках России сепаратистские силы не только заявили о независимости, но и предприняли конкретные шаги к ее достижению. Дальше других к пропасти подошла Чечня, где был установлен террористический криминальный политический режим. Сложно складывались отношения с Республикой Татарстан. Обе эти республики Российской Федерации отказались подписать Федеративный договор и, как многие другие (например, Саха – Якутия), в 1992 г. перестали платить налоги в федеральный бюджет, не отказавшись от бюджетного финансирования из центра.

Новые федеративные отношения, сложившиеся в рамках Российской Федерации после распада СССР, получили правовое закрепление в Федеративном договоре[135]. Подписанный 31 марта 1992 г. подавляющим большинством республик России договор явился стабилизирующим фактором развития отношений России с республиками. В нем закреплялось, что члены Федерации отказывались от сепаратизма и центробежных устремлений, а федеральная власть – от централистских тенденций, стремления к диктату. Республики признавались собственниками своей земли, недр, лесов и других природных ресурсов. Содержалось четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными властями и республиканскими.

Появился новый вид федеративных образований – города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Отдельные края и области стали претендовать на получение статуса республик в составе России.

Федеративный договор урегулировал взаимоотношения центра с национально-государственными образованиями, но не с краями и областями. В результате этого произошло ущемление прав краев и областей. Так, республики и автономные округа приобрели право на свои недра и на все то, что воздвигнуто у них, а в краях и областях все это оставалось федеральной собственностью. Суверенизация российских республик привела к тому, что и административно-территориальные единицы захотели получить такие же права. Волгоградская, Свердловская, Челябинская и ряд других областей объявили себя республиками. Явочным порядком края и области стали переходить к политической (государственной) форме своего устройства в рамках Федерации, предусматривающей право распоряжения собственностью на своей территории, собственную систему органов власти и местное законодательство в пределах компетенции, создание нормативного акта, устанавливающего их статус как субъекта Федерации.

Фактически начался распад страны. Крайней формой противостояния местных органов власти и центра стала война в Чечне[136].

При таком повороте и развитии событий Федеративный договор не мог являться краеугольным камнем, определяющим форму государственного единства. Происходящее требовало поисков другого подхода.

Эти вопросы и были решены Конституцией Российской Федерации, которая была принята в декабре 1993 г.[137].

В ст. 4 основного закона утверждено единство и суверенитет России, верховенство Конституции и федеральных законов России на всей ее территории, а в ст. 6 – единое гражданство. В п. 1 раздела второго Конституции устанавливается ее приоритет над всякого рода договорами между органами государственной власти России и ее членов (Конституция применяет термин «субъекты»), между самими членами и т.п.

Конституция допускает прием в Российскую Федерацию и образование новых членов, но не предусматривает права выхода из ее состава. Статус членов Российской Федерации определяется Конституцией России и актом данного члена Федерации, принятым его представительным органом власти. В республиках – конституциями, а в остальных членах Федерации – уставами. Конституция предполагает, что статус члена Российской Федерации может быть изменен, но только с его согласия. В соответствии со ст. 65 Конституции были расширены права членов Федерации. Субъектами федеративных отношений наряду с республиками стали признаваться автономная область, автономные округа, края, области и города федерального значения. Соотношение прав России и членов Федерации по отношению к территории определяет ст. 67, которая говорит, что территория России включает территории ее членов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Границы между членами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67)[138].

Большинство членов Российской Федерации после принятия Конституции России делают шаги по приведению в соответствие своего законодательства федеральному. Особенности взаимоотношений с Федерацией ее члены устанавливают, внося соответствующие положения в договоры о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами власти конкретного субъекта. Однако важнейшие положения конституций некоторых республик России продолжали противоречить федеральной Конституции[139].

Как же общество реагировало на происходящие в стране перемены? Попытаемся ответить на этот вопрос. Если в 1989-1991 гг. общество переживало период иллюзий и надежд на быстрое создание светлого и справедливого, честного и открытого строя, создателем которого должны были стать съезд народных депутатов, Верховный совет РСФСР, и, прежде всего, Б.Н. Ельцин, то уже через несколько месяцев, после августовского путча 1991 г., за демократическим фасадом неожиданно для всех стала формироваться система, мало чем отличающаяся от системы сталинских времен. На месте бывшего аппарата ЦК КПСС возникла Администрация президента. Новый Президент обескураживающе быстро перешел на позиции авторитаризма. В 1992-1993 гг. возник государственный механизм, против которого и была начата перестройка в 1987 г.

Определенный отказ от демократических методов был неизбежен.

Новое руководство страны во главе с Б.Н. Ельциным во многом само спровоцировало будущие социальные беды и экономический кризис. Запретив КПСС, оно тем самым невольно разрушило механизм управления страной. Иного же механизма не существовало. В этих условиях Б.Н. Ельцин попытался преодолеть кризис управления авторитарными, внеэкономическими мерами.

У этой системы управления были и исторические предпосылки. Фактически в предшествующий период советское партийно-государственное руководство страны только этими методами и пользовалось. Основы демократического управления страной отсутствовали. Поэтому после вооруженного разгона Верховного совета в октябре 1993 г. остановить Б.Н. Ельцина было уже не кому. В результате кризис дошел до своей низшей точки.

В канун 2000 г. в России произошла смена политических элит. В отличие от Б.Н. Ельцина, для которого главной политической целью являлся демонтаж коммунистической, тоталитарной системы, для В.В. Путина основной задачей стало восстановление российской государственности. Он стремился найти баланс интересов отдельных граждан, слоев и общества в целом. И, в определенной степени, это ему удалось[140].

Вооруженные силы. 7 мая 1992 г. № 466 Указом Президента РФ было объявлено о создании Вооруженных Сил Российской Федерации, определены принципы строительства российских Вооруженных Сил, включающие принципы: подконтрольности военных структур высшим органам государственной власти; соответствия организационной структуры, боевого состава и численности войск (сил) Концепции безопасности России; многонациональной кадровой армии, комплектуемой на основе сочетания военной службы по призыву с военной службой по контракту; единоначалия; постоянной боевой готовности; учета национально-исторических традиций, норм международного права, мирового опыта военного строительства.

Закон РФ «Об обороне» был принят 24 сентября 1992 г. Он определил основы и организацию обороны Российской Федерации, структуру и организацию Вооруженных Сил РФ, а также другие нормы, касающиеся обороны. В 1996 г. вступил в силу новый Федеральный закон «Об обороне»[141]. В настоящее время Вооруженные Силы РФ состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск ВС РФ, в Тыл Вооруженных Сил и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ.

Они включают три вида: Военно-воздушные силы, Военно-Морской флот и Сухопутные войска. В отдельные рода войск выделены Ракетные войска стратегического назначения. Космические войска и Воздушно-десантные войска.

24 ноября 1992 г. был принят Закон РФ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»[142], сыгравший значительную роль в правовом регулировании их деятельности. В феврале 1997 г. вступил в силу Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»[143].

Однако в настоящее время неопровержимым фактом является сокращение в 1991-1998 гг. производства военной техники, значительное ухудшение материального содержания офицерского корпуса, снижение боеспособности вооруженных сил в 6 раз[144]. И это в то время, когда западные армии качественно улучшили свои боевые возможности. Эти возможности многократно превышают потребности обороны, и в условиях прекращения «холодной войны» могут означать подготовку к будущей войне.

Судебная власть. Реорганизация судебной системы остается одним из важнейших направлений приложения усилий реформаторов. Вносятся изменения в Закон РСФСР «О судоустройстве» от 8 июля 1981 г.[145], принимается Закон «О статусе судей» от 26 июня 1992 г.[146]

Конституция РФ в ст. 118 провозглашает, что правосудие осуществляется только судом и определяет общие принципы построения и деятельности судебной системы такие, как: независимость, несменяемость, неприкосновенность судей, открытость судебных заседаний, равноправие и состязательность, возможность рассмотрения дел с участием присяжных заседателей. Вопросы судоустройства отнесены к компетенции федерального законодательства, а Конституция лишь устанавливает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а также определяет порядок формирования и место в судебной системе высших судебных органов: Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

ФКЗ от 31 декабря 1996 г. № 1 «О судебной системе Российской Федерации»[147] подводит определенный итог ее развития в предшествующие годы и устанавливает в следующем виде. В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.

К федеральным судам относятся:

- Конституционный Суд Российской Федерации;

- Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;

- Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов[148].

К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

Суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону.

Закон «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. закрепил, что судьи не вправе заниматься никакой другой деятельностью кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой. Срок пребывания судьи в должности не был ограничен временем, но был ограничен предельным возрастом 65 лет для всех судей, кроме судей Конституционного Суда РФ[149].

Прокуратура. В 90-е годы прокуратура фактически оказалась органом уголовного преследования, а не надзорным органом. В ходе революционных преобразований, когда старое законодательство уходит, а новое только создается, прокуратуре трудно выполнять свои надзорные функции. Не случайно в действующей Конституции роль прокуратуры как специфического правоохранительного государственного органа должным образом не отражена. И даже закон «О прокуратуре Российской Федерации»[150] принципиально не изменил соотношений функций прокуратуры.

Очередной этап развития российской государственности начался с приходом на пост Президента РФ В.В. Путина. Сначала он стал исполняющим обязанности Президента, а в марте 2000 г. был всенародно избран на пост главы государства.

Негативные процессы, происходившие в политической жизни России к 1990-х гг., предопределили необходимость реформирования институтов государственной власти, инициированного Президентом РФ в 2000 г. Наиболее значимые меры, были направлены на:

- изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ[151];

- учреждение Государственного совета Российской Федерации как совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (в его состав входят Президент России и высшие должностные лица субъектов РФ);

- учреждение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и образование семи федеральных округов на территории Российской Федерации[152];

- создание окружных управлений федеральных органов исполнительной власти (прокуратура, МВД, юстиция и др.) для координации их деятельности в соответствующих регионах.

После террористических актов на Северном Кавказе и в Центральной части России руководством РФ были приняты меры, направленные на реформирование политической системы российского общества:

- изменен порядок выборов в Государственную Думу (теперь её депутаты будут избираться только по общефедеральному округу по спискам кандидатов, выдвинутых политическими партиями);

- вместо выборов глав (президентов, губернаторов) субъектов Федерации введено их назначение Президентом РФ с согласия представительного (законодательного) органа субъекта;

- создана Общественная палата Российской Федерации, которая должна обеспечивать взаимодействие граждан России с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также общественный контроль за деятельностью этих органов.

 

Конституционный процесс