I. Пространство в международном праве 1 страница

 

1. Обзор правовых режимов пространства

в международном праве

 

Таблица 1

 

Пространство в международном праве

│

┌──────────────────┴───────────────┐

│ │

государственная территория негосударственная территория

│ │

┌───────┼───────┐ ┌────────────────┼──────────────┐

│ │ │ │ │ │

суша море воздушное территория ничья территория с меж-

пространство под территория дународным режимом

функциональной │

│ юрисдикцией │

│ государства │

│ │ ┌────────┴───┐

┌─────────┼───────┐ ┌────────┼────────┐ │ │

│ │ │ │ │ │ │ │

внутрен- архипе- террито- прилежащая исклю- континен- не интерна- интерна-

ние лажные риальное зона чительная тальный ционализи- ционализи-

воды воды море экономи- шельф рованная рованная

ческая зона │ │

┌────────┬───────┴──┐ │

│ │ │ │

открытое косми- Антарктида "Район"

море ческое

простраство

 

а) Территориальный суверенитет

и территориальное верховенство

 

2. Международное право упорядочивает соотношение между территориями Земли, космического пространства и небесных тел и носителями власти. В качестве последних могут выступать отдельные государства, несколько государств совместно (кондоминиум, коимпериум), другие субъекты международного права или мировое сообщество в целом. К первым относятся сухопутные и морские территории, включая полярные, а также воздушное и космическое пространство, в том числе Луна и другие небесные тела. Указанные объекты могут быть более или менее тесно связаны с субъектами либо исключены из системы принадлежности, как Луна и другие небесные тела. Наиболее тесная связь между носителем власти и частью пространства возникает при распространении на нее территориального суверенитета <7> одного или нескольких государств. Обладатель этого полного права, сравнимого с правом собственности, может осуществлять всеобъемлющие права в отношении соответствующего пространства, в том числе право уступки. Если территория относится к сфере действия прав определенного государства, например на основании оккупации или договора аренды, и указанное государство осуществляет на данной территории высшую власть в полном объеме, не обладая, однако, территориальным суверенитетом, это государство имеет территориальное верховенство. Такое государственное господство в пространстве без права распоряжения пространством, иными словами, территориальное верховенство сравнимо с правовым институтом владения. В отличие от носителя территориального суверенитета (собственника), носитель территориального верховенства (владелец) не может уступить территорию. Как правило, один субъект является носителем обеих правовых позиций.

--------------------------------

<7> В отношениях между субъектом и объектом суверенитет означает исключительную государственную власть: монополию на законное применение властного принуждения и на решение ключевых политических вопросов. О представлениях Бодэна, о взглядах, царивших в эпоху становления абсолютизма, о полнейшей власти государства, об актуальном в то время образе ограниченного в пространстве непроницаемого тела, каркасом которого является технический аппарат власти с собственным правительством, органами и законами. См.: Grewe (Fn 1) 198ff (ebd 211). В отношениях между субъектами об абсолютном суверенитете не может быть и речи. Суверенитет как возможность ограничения государства правовыми рамками может присутствовать в разном объеме; см.: . I/1, 223f. Частичная утрата суверенитета в отношениях между субъектами (компенсируемая за счет развития интеграции) является следствием расширения и углубления сотрудничества в Евросоюзе/Европейском сообществе.

 

3. Несколько государств могут осуществлять территориальный суверенитет над определенной территорией совместно (кондоминиум). Кондоминиумы были распространены в эпоху колониальных империй, но очень редко встречаются в настоящее время. В качестве примера можно привести о-ва Новые Гебриды, находящиеся к северо-востоку от Австралии, над которыми с 1909 года Франция и Великобритания совместно осуществляли суверенитет; в 1980 году эта группа островов стала суверенным государством Вануату. Другим примером, по мнению Австрии, является большая часть Боденского озера (Верхнее озеро без озера Уберлингер), крупного внутреннего водоема, расположенного на границе нескольких государств (пограничное озеро) <8>. Реки могут также подчиняться режиму кондоминиума в силу международного договора, заключенного сопредельными государствами.

--------------------------------

<8> Озеро Титикака, находящееся между Боливией и Перу, является кондоминиумом по соглашению 1956 г. между сопредельными государствами. См.: Ranjbar. Das Rechtsregime des Kaspischen Meeres und die Praxis der Anrainerstaaten, 2004, 69.

 

4. В числе примеров совместного осуществления территориального верховенства несколькими государствами на территории третьего государства (коимпериум) можно назвать совместное господство Испании, Великобритании и Франции на территории Танжера в 1923 - 1956 гг. Послевоенное управление Германией, осуществлявшееся четырьмя союзными державами, было основано на том же принципе <9>. Современное международное право использует иные инструменты для реализации общих интересов, например предоставление прав контроля (в вопросе защиты прав национальных меньшинств) <10> или делегирование суверенных прав международным организациям.

--------------------------------

<9> После безоговорочной капитуляции вермахта высшая исполнительная власть в Германии 6 июня 1945 г. перешла к военным комендантам союзников. Германская империя не погибла (спорно). Четыре союзные державы не ставили перед собой цели присоединить территорию Германии к своим государственным территориям. Особый статус Германии выражался в правах и ответственности четырех держав в отношении Германии в целом и Берлина. По господствующей теории, между Германской империей и ФРГ существовала преемственность. К вопросу о частичной идентичности см.: BVerfGE 36, 1, 115ff.; E 77, 137, 153ff. В соответствии с Договором "два плюс четыре" от 12.09.1990 (BGBl 1990 II, 1318) четыре державы отказались от своих последних прав и ответственности.

<10> О функции Австрии как державы-покровительницы немецкоговорящего населения Южного Тироля см.: Hummer. I, Rn 3284ff.

 

5. Кондоминиум или коимпериум в отношении негосударственной территории, то есть совместное осуществление власти на территории, не принадлежащей ни одному из государств, невозможны, поскольку это противоречит содержанию соответствующих понятий; пограничные озера не являются негосударственными территориями, а относятся к территориям прибрежных государств. "Ничья территория" или территория, не принадлежащая ни одному из государств, может стать объектом международного управления, осуществляемого международной организацией, иными словами, интернационализироваться <11>, однако управление касается только использования данной территории, следовательно, не изменяет ее территориального статуса.

--------------------------------

<11> В качестве примера можно привести Международный орган по морскому дну. Он действует от имени всего человечества, которому принадлежат все права на ресурсы района морского дна. См.: предл. 1 абз. 2 ст. 137 КМП от 10.12.1982 (BGBl 1994 II, 1799). См. также: абз. 66 и след. наст. разд.

 

6. Территориальное верховенство составляет основу территориальной компетенции по осуществлению суверенной власти. Носитель территориального верховенства правомочен независимо осуществлять полную власть на соответствующей территории. Его исключительная компетенция в принципе распространяется на всех лиц <12> и вещи, которые находятся на данной территории. В пределах территориального верховенства определенного государства другие государства в принципе не вправе осуществлять суверенные права <13>. Национальная юрисдикция (jurisdiction) осуществляется за пределами государственной территории только в случае, если данная территория не подпадает под исключительную территориальную юрисдикцию другого носителя власти или норма международного права не запрещает распространение юрисдикции <14>. Поскольку в отношении определенного пространства установлено территориальное верховенство, то субъект государственной власти правомочен в рамках международного права издавать правовые акты, например об использовании и охране окружающей среды.

--------------------------------

<12> Действие территориального верховенства государства в отношении граждан другого государства, пребывающих на его территории, ограничивается юрисдикцией отечества или государства происхождения в отношении своих граждан. Лица без гражданства не подпадают под юрисдикцию какого-либо государства и не пользуются дипломатической защитой. См.: Раздел 3. Хайльброннер. Абзац 107, 108, 110 и след.

<13> В отношениях между субъектами международного права суверенитет означает "независимость государства ото всех иностранных государств и непроницаемость гражданина для воздействия со стороны иностранных властей." "Косвенное воздействие иностранных властей на нижестоящие государственные органы... исключено", - отметил третейский судья Макс Хубер в решении по делу Острова Пальмас от 04.04.1928 (RIAA II, 829).

<14> . Praxis des , 3. Aufl 2001, 373ff. КМП дает возможность прибрежным государствам осуществлять юрисдикцию в различных морских зонах за пределами их государственной территории; об этом см.: абз. 49 и след. Поскольку государства - члены Евросоюза/Европейского сообщества также могут претендовать на осуществление юрисдикции за пределами их территории в соответствии с международным правом, то это правило распространяется и на Евросоюз/Европейское сообщество. См.: EuGH, Verb Rsen 3, 4, 6/76, Slg 1976, 1279 Rn 30/33 (Kramer).

 

б) Государственная и негосударственная территории

как основные категории

 

7. Государственная территория - это пространство, которым государство распоряжается, развитие которого оно организует, в пределах которого осуществляет свой территориальный суверенитет и устанавливает приоритет своего правопорядка. Государственная территория - необходимый элемент государства: без территории нет государства. Территория - сфера компетенции, предмет и основа государственной власти <15>. При этом речь идет об участке поверхности Земли, расположенных под ним недрах и воздушном пространстве над ним, иными словами, о пространстве. Поскольку пространство характеризуется трехмерностью, понятие "государственное пространство" отличается большей точностью в сравнении с понятием "государственная территория ", которое уже использовалось в тексте и будет использоваться в дальнейшем.

--------------------------------

<15> Vogel. Stichwort "Staatsgebiet" // Herzog/Kunst/Schlaich (Hrsg), Evangelisches Staatslexikon, 3. Aufl, 1987, Sp 3394.

 

8. Территории, на которые не распространяется территориальный суверенитет отдельного государства (или в пределах кондоминиума - нескольких государств), являются негосударственными территориями. Их исследование и использование, добыча и сохранение ресурсов, охрана окружающей среды, использование в целях развития связи или в целях обороны и т.д. - все это не может быть урегулировано одним единственным носителем высшей власти в рамках его компетенции на территориально-правовой основе. Это обстоятельство усложняет задачи регламентации. Правовой режим негосударственных территорий напрямую определяется нормами международного права (например, многосторонними соглашениями о рыболовстве и использовании живых ресурсов открытого моря <16>), а также специальными положениями национального права в отношении своих граждан (например, национальными законами о судоходстве) - на основании юрисдикции государства гражданства <17> и юрисдикции государства флага в качестве третьей формы национальной юрисдикции <18>.

--------------------------------

<16> Открытое море (см. абз. 62 и след.) является пространством, на которое суверенитет и территориальное верховенство не распространяются в обязательном порядке, но это пространство не свободно от правового регулирования.

<17> Государство гражданства правомочно защищать своих граждан в отношениях с другими субъектами международного права в рамках международных отношений (дипломатическая защита). Например, оно может предъявить требование о возмещении ущерба при отчуждении собственности без компенсации (конфискация). Отдельно решается вопрос о пределах предоставления государством своим гражданам права требовать такой защиты (см. решение ФКС [BVerfGE 40, 141, 177f]).

<18> Противоположной точки зрения по этому вопросу придерживалась еще Постоянная палата международного правосудия в деле " Lotus " от 07.09.1927: судно как "плавучий участок государственной территории".

 

9. Трансформация негосударственной территории в государственную территорию, например при оккупации "ничьей территории", в принципе возможна. Государственная территория теоретически также может быть оставлена ("derelinquiert"), вследствие чего возникает негосударственная территория, которая может быть присвоена. Международное сообщество объявило все существующие на данный момент негосударственные территории не подлежащими национальному присвоению. Статья 89 КМП определяет правовой режим наиболее традиционной негосударственной территории, открытого моря, следующим образом: "Никакое государство не вправе претендовать на подчинение какой-либо части открытого моря своему суверенитету" <19>. Части моря, не подлежащие национальному присвоению (например, прилежащая зона или открытое море в узком смысле этого термина) <20>, Антарктика, имеющая особый статус по многим позициям, и космическое пространство как негосударственные территории обладают одинаковым территориально-правовым статусом. Однако с точки зрения права пользования (морские) негосударственные территории подразделяются на две группы: территории под функциональной юрисдикцией и территории с международным режимом <21>, вследствие чего режим использования Антарктики значительно отличается от режима использования морей или космического пространства.

--------------------------------

<19> В (Женевскую) конвенцию об открытом море от 29.04.1958 (BGBl 1972 II, 1089) уже было включено положение, которое кодифицировало международное обычное право. См.: Hoog. Die Genfer Seerechtskonferenzen von 1958 und 1960, 1961, 31.

<20> Если рассматривать территориальный статус как основной принцип классификации пространств, то все морские негосударственные территории (от прилежащей зоны до района) относятся к открытому морю; об исключительной экономической зоне см.: . Seerecht, Kap 3 Rn 216ff. В связи с различиями в правах пользования следует отличать открытое море в широком смысле (территории под функциональной юрисдикцией прибрежных государств, открытое море и интернационализированный район) от открытого моря в узком смысле (открытое море, свободное от национальной юрисдикции). В дальнейшем под термином "открытое море" подразумевается последнее понятие, определенное в части VII КМП. Таким образом, его следует отграничивать от понятий "Район", исключительная экономическая зона и континентальный шельф, то есть от негосударственных территорий, которые не относятся к открытому морю в узком смысле.

<21> Авторская терминология. См.: абз. 10 и след., 49 и след., 59 и след.

 

в) Негосударственная территория:

территории под функциональной юрисдикцией

и территории с международным режимом

 

10. На территориях под функциональной юрисдикцией государства реализуют суверенные права, юрисдикцию или иные права. Несмотря на значительный нормативный объем указанных прав, они никогда не достигают уровня территориального верховенства <22>. Например, прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его природных ресурсов, и упомянутые права являются исключительными в том смысле, что никто другой не может производить разведку континентального шельфа или разрабатывать его природные ресурсы "без определенно выраженного согласия прибрежного государства" (абз. 1 и 2 ст. 77 КМП). Однако это меньший объем, чем территориальное верховенство, поскольку права прибрежного государства в отношении континентального шельфа не затрагивают правовой статус покрывающих вод и воздушного пространства над ними (абз. 1 ст. 79 КМП). Если сформулировать коротко, речь идет только об исключительном праве пользования (и исследования). Правовой статус привилегированного государства, имеющий не территориальное, а функциональное обоснование, соответственно, ограничен; прибрежное государство не обладает полной монополией, ему принадлежит лишь частичная монополия, ограниченная отдельными (хотя и важными, и потенциально прибыльными) видами пользования. Предоставление (частичной) функциональной юрисдикции не отменяет запрет на осуществление территориального верховенства <23>.

--------------------------------

<22> Уже в заявлении Трумэна 1945 г. в отношении континентального шельфа (Hoog [Fn 19] 47f) ставилась эта двоякая цель: монополия (прибрежного государства) на использование ресурсов без изменения статуса территории, на которую не распространяется государственный суверенитет.

<23> Понятие "функциональный суверенитет " (Riphagen. Some Reflections on "Functional Sovereignty", NYIL 6 [1975] 121ff) только вводит в заблуждение.

 

11. Права пользования в отношении иных - огромных - негосударственных территорий принадлежат мировому сообществу в целом: это территории/пространства с международным режимом (commons). Их исследование и использование, а также разработка ресурсов открытого моря в узком смысле открыты для всех государств (предл. 1 абз. 1 ст. 87 КМП), иными словами, реализуется свободный доступ как центральный элемент принципа свободы открытого моря. Одна из таких глобальных территорий с международным режимом - дно морей и океанов и их недра за пределами национальной юрисдикции - называется районом (п. 1 абз. 1 ст. 1 КМП; часть XI КМП); указанная территория находится под управлением международной организации, созданной в целях управления ресурсами района и именуемой Международным органом по морскому дну (ст. 156 и след. КМП). Таким образом, морское дно, удаленное на значительное расстояние от побережья, было интернационализировано <24>. В отношении других территорий с международным режимом применяется аналогичный подход, но международное управление не введено <25>. Частично используются концепции отраслевой интернационализации; в ее рамках на первый план выступает не категория пространства, а совместная разработка определенных ресурсов <26>.

--------------------------------

<24> О термине см.: Beck. Die Internationalisierung von Territorien, 1962; Hennes. Externe Hoheitsgewalt in Krisengebieten, 2006, 64ff.

<25> Объем международного управления устанавливается соответствующей международной конвенцией. При этом речь идет только о функциональной интернационализации; кроме того, сохраняется существующий территориально -правовой статус (территория государства А; кондоминиум государств Б и В; негосударственная территория), территория подлежит контролю международной организации в целях гарантирования определенной системы пользования. Примеры: Европейская комиссия по Дунаю (по нижнему течению Дуная), созданная на основании Парижского мирного договора 1856 г.; переход Саарского региона под управление Лиги Наций (1920 - 1935 гг.) по Версальскому договору 1919 г. Попытки ООН обеспечить представителям трех мировых религий доступ к святыням Иерусалима, то есть частично интернационализировать этот город, не увенчались успехом.

<26> Пример: Соглашение о реализации положений Конвенции ООН по морскому праву от 10.12.1982, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими от 04.12.1995. См.: абз. 52, 65 наст. разд.

 

12. Чтобы подчеркнуть различия между двумя типами негосударственных территорий, следует сопоставить функционально интернационализированное морское дно (часть XI КМП) и функционально национализированный континентальный шельф (часть VI КМП). Исключительная компетенция по (монопольному) регулированию разведки континентального шельфа и разработки его природных ресурсов основана не на личной юрисдикции, осуществляемой приграничными государствами в отношении своих граждан, и не на институте функциональной юрисдикции в отношении судов, плавающих под государственным флагом (по аналогии с юрисдикцией в отношении самолетов и эксплуатационных вышек). Она базируется на режиме прямой юрисдикции в отношении разведки и разработки (в конечном итоге территориально и политически легитимированной). Соответствующее решение о распространении такого порядка является результатом (геополитического) развития международного права после 1945 года. Вопросы, касающиеся ресурсов и пространств, оказались в центре внимания в связи с развитием интересов государств в отношении этих предметов, и поэтому их сочли адекватными привязками в рамках международного морского права <27>. Институты юрисдикции государства гражданства и государства флага, а также принципы конкуренции и приоритетности (преимущества для "пришедшего первым") уже не считались достаточными для разрешения нарастающих конфликтов, связанных с ресурсами и пространством, которые часто затрагивали и вопросы международной безопасности. Поэтому географически и функционально были закреплены определенные суверенные права, субъектами которых стали (прибрежные) государства <28>. Согласно исследованию Герхарда Хафнера "Система разграничения компетенций по предмету ведения для определенных видов пользования [теперь заменила] систему, основанную на разграничении территориального верховенства. Это... право пользования государств определяется как право государства распоряжаться использованием определенных ресурсов [включая пользование самим государством], устанавливать условия такого пользования, а также распределения прибыли от пользования. Объем [этого права] определяется не территориальной и не личной юрисдикцией, а наличием определенных ресурсов на установленной территории за пределами собственного территориального верховенства" <29>.

--------------------------------

<27> Это развитие началось еще до 1940-х гг., например в отношении определенных исторических прав на рыболовство за пределами территориального моря. Правовое основание не было, однако, исключительно территориальным (акваториальным); при этом учитывались предварительные меры государств, поскольку речь шла о сохранении рыбных запасов. В конце концов исторические права являются специальными обычными правами; в отношении каждого объекта они должны устанавливаться отдельно. См.: дела МС о континентальном шельфе (1982), 17, 74; о морской границе (1992), 351, 589.

<28> Тенденция огосударствления ведет к "более тесной связи индивидов с государственным объединением". См.: Hafner. Verteilung, 166 (169f: к вопросу об исключениях из этой антилиберальной тенденции).

<29> Hafner. Verteilung, 166f. Ebd, 279, Fn 152 (цитируется представление Кении в начале 1970-х гг. о статусе исключительной экономической зоны: она является "национальной территорией, на которую распространяется экономический суверенитет", и, таким образом, имеет функционально детерминированный статус).

 

13. С позиций территориальных режимов международного права намечаются структурные преобразования в целом. Традиционная система государств была организована "вертикально" в соответствии с территориальным разграничением. Согласно такой простой схеме "Земля разделена между суверенными государствами, которые осуществляют исключительную верховную власть в пределах своих границ, проходящих также по вертикали, и могут единолично удовлетворять существенные потребности своих граждан" <30>. Образование территорий под функциональной юрисдикцией прибрежных государств и глобальных пространств с международным режимом, позволяющих, например, обеспечить свободу трансграничных коммуникаций и совместную борьбу (государств) с возникающими для окружающей среды угрозами, а также международная открытость государственных территорий для определенных видов пользования (режим транзитного прохода судов через проливы, международное право электросвязи и т.д.) - все это в целом отражает альтернативное развитие права, которое движется к созданию комплексного "горизонтального" режима. Первый пример касается правового режима воздушных перевозок. С одной стороны, на воздушное пространство распространяется государственное верховенство в той мере, в какой оно подпадает под территориальный суверенитет. С другой стороны, правила гражданских воздушных сообщений предусматривают основанную на "свободах воздуха" систему, общедоступность которой институционально обеспечивает ИКАО <31>. Для права международной электросвязи (второй пример) в еще большей степени характерен трансграничный и, следовательно, горизонтальный режим <32>. Указанный режим также контролируется международной организацией, МСЭ. Из области международного морского права хотелось бы привести только два характерных примера. Право мирного прохода судов третьих государств, включая военные суда <33>, ограничивает установленный ст. 2 КМП суверенитет прибрежного государства над его территориальным морем в рамках "горизонтального" режима. Исключительная экономическая зона (ИЭЗ) в соответствии с КМП не является столь исключительной, чтобы другие государства не могли пользоваться важнейшими свободами сообщения <34> (как и в открытом море, в целом свободном от власти отдельных государств), а именно свободами судоходства и полетов, прокладки кабелей и трубопроводов согласно абз. 1 ст. 58 КМП (в этом аспекте структура регулирования исключительной экономической зоны аналогична режиму открытого моря).

--------------------------------

<30> I, Rn 2088 (замечание издателя и составителя настоящей книги).