Статьи, опубликованные в ведущих журналах, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ

1. Васильева А. Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. – 2007. – № 12. – С. 64 – 74.

2. Васильева А. Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. – 2008. – № 2. – С. 65 – 75.

3. Васильева А. Ф. Государство как поставщик публичных услуг // Право и политика. – 2008. – № 6. – С. 1336 – 1342.

4. Васильева А. Ф. Защита субъективного публичного права в позитивном государственном управлении // Актуальные проблемы российского права. – 2009. – № 3. – С. 182 – 188.

5. Васильева А. Ф. Теория правоотношений, складывающихся в сфере предоставления публичных услуг // Государство и право. 2010. № 7. С. 90-94.

Статьи, тезисы докладов, опубликованные в сборниках по результатам международных и всероссийских научно-практических конференций

1. Килина А. Ф. Понятие публичных услуг в российском и немецком праве // Информационные проблемы в сфере административного права: сб. статей / отв. ред. И. Л. Бачило. – М.: Институт государства и права РАН, 2005. – С. 106 – 113.

2. Килина А.Ф. Дисквалификация в немецком и российском административном праве // Информационные проблемы в сфере административной реформы / Отв. ред. И.Л.Бачило. М.: ИГП РАН, 2005.

3. Васильева А. Ф. Применение сравнительно-правового метода в административном праве // Административная реформа и наука административного права. Сб. науч. трудов, посвященный 80-летию со дня рождения Ю. М. Козлова. – М.: МГЮА, 2007. – С. 245 – 249.

4. Васильева А. Ф. Учение о публичных услугах в административном праве Германии: теория Эрнста Форстхоффа // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сб. статей / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007. – С. 179 – 189.

5. Васильева А. Ф., Приходько Е. Г. Проблема развития служебного права в Германии и России // Сравнительное правоведение: наука, методология, учебная дисциплина: В 2 ч. Ч. 1: материалы междунар. науч.-практ. конф., Красноярск, 25-26 сентября 2008 г. / Сиб. федер. ун-т, Юрид. ин-т. – Красноярск: ИПК СФУ, 2008. – С.164 – 172.

6. Васильева А. Ф. Договоры в сфере предоставления публичных услуг: сравнительно-правовой анализ // Договор в публичном праве: сб. науч. статей / под ред. Е. В. Гриценко, Е. Г. Бабелюк. – М.: Волтерс Клувер, 2009. – С. 188 –204.

7. Тезисы доклада «Комплексные (смешанные) правоотношения в сфере государственного управления», сделанного на заседании «Лазаревских чтений», посвященных административно-правовым отношениям, в апреле 2008 г. в Институте государства и права РАН // Государство и право. 2009. № 2. С. 14.

8. Васильева А.Ф. Осуществление субъектами частного права государственно-властных полномочий // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. Право. 2011. № 3. С. 81-88.

9. Васильева А.Ф. Электронная форма административного акта // Российское право в Интернете. 2012. № 1.

Статьи, опубликованные в зарубежных издательствах

1. Васильева А.Ф., Приходько Е.Г. Общее распоряжение как вид индивидуального правового акта в России и Германии // Порiвняльне правознавство: сучасний стан i перспективи розвитку: Зборник наукових праць / за ред. Ю.С. Шемшученка, I. С. Гриценка, М.Б. Бучка; упор. О.В. Кресiн. – К.: Логос, 2010. С. 113-115.

2. Vasilyeva A. Mitskevitch L. Die Situation der Juristenausbildung in Russland || Fehler im Jurastudium Ausbildung und Prüfung Tagung vom 13. bis 14. September 2011 an der Universität Passau hrsg. von Urs Kramer, Tomas Kuhn und Holm Putzke. 2012. S. 259 – 268.

 

Монографии

1. Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования: Монография / Под ред. Е.В. Гриценко, О.А. Ногиной. – СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2010. – 372 с. (А.Ф. Васильева – Правовой механизм делегирования государственных функций субъектам частного права (на примере Германии)).

2. Васильева А.Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России. – М., РАП, 2012. 332 с.

Научные переводы

1. Габриэлэ Розэ. Введение в немецкое уголовно-процессуальное право: Учебное пособие / Научный перевод: Анна Килина, Юлия Степанова. – Красноярск. Красноярский государственный университет, 2001. – 219 с. (в соавторстве с Ю. Степановой).

Научно-популярные статьи

1. Васильева А.Ф. Коэффициент сложности. Оспаривание нормативного правового акта как способ защиты экономических прав // Новая адвокатская газета. 2009. № 17

2. Васильева А.Ф. Платить или не платить административный штраф // Информационно-аналитический журнал «Красноярские ярмарки». Сентябрь 2006.

3. Васильева А.Ф. Требовательный клиент взамен робкого потребителя // Информационно-аналитический журнал «Красноярские ярмарки». Октябрь 2006.

Награды, премии

Почетная грамота Ректора Сибирского федерального университета за добросовестный труд, высокий профессионализм, 2011.

Лауреат Немецко-российской юридической премии 2013 года за работу на русском языке «Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России».

 

 

Вопросы для самоподготовки по данным (нижеприведенным) статьям:

- Что понимается под «позитивным» управлением?

- Что значит государственное управление, как «обеспечение жизнедеятельности»?

-Раскройте «рыночные принципы в государственном управлении»?

-Что значит повышение роли общественного саморегулирования?

- В чем выразился кризис принципа «социальное государство»?

-Раскройте концепцию «государство гарант».

-Что понимается в немецком праве под непосредственным и опосредованном государственном управлении?

-Раскройте приватизацию государственного управления (организационную, функциональную, материальную, имущественную).

Раскройте роль социальных агентов управления.

Раскройте роль аутсорсинга в государственном управлении

А. Ф. Васильева ГОСУДАРСТВО КАК ПОСТАВЩИК ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ, Право и политика 6 • 2008

Государство осуществляет множество функций, его деятельность является многосторонней. Это вызывает трудности в определении понятия публичного (го­сударственного) управления. В зарубежной литературе по административному праву признано, что понятие публич­ного управления как деятельности органов исполнительной власти является многозначным, а потому трудноопредели­мым¹. Многозначность управления обуславливает не только различные определения государственного управления, но и различные классификации. Так, например, можно выделить виды управления в зависимости от государственных целей и задач, а также от способов государственно-управленческого воздействия². В зависимости от целей и задач выделяют уп­равление, направленное на поддержание общественной бе­зопасности и общественного порядка и управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан (поддержка отдельных лиц, предо­ставление публичных услуг путем создания учреждений, обеспечения их функционирования ). Иными словами речь идет о выделении в жизни общества двух сфер, в каждой из которых перед государством стоят всевозможные задачи. В этих двух сферах государство может действовать различными методами, поэтому в за­висимости от способов государственно-управленческого воздействия на граждан традиционно разграничивают обязывающее (негативное) государственно-властное управ­ление (вмешательствои предостав­ляющее (позитивное) управление ). В первом случае управление осуществляется путем властного обязывающего, обременяющего воздействия на поведения граждан и юридических лиц с возможностью применения мер принуждения. Типичными примерами обязывающая государственно-властного воздействия является деятельность полиции по обеспечению общественного порядка и безопасности, взимание налогов и сборов. Естественно, что осуществлять вмешивающееся государственное управления вправе только уполномоченные органы и должностные лица¹. Однако вышеуказанное не исключает в некоторых случаях привлечение негосударственных субъектов (например, эвакуация незаконно припаркованных транспортный средств).

Позитивное государственное управление — это такая деятельность государства, в результате которой гражданам и юридическим лицам предоставляются права на различии блага и услуги⁴. В целом можно сказать, что при позитивном государственном управлении правовое и социальное положение людей улучшается, реализуются имеющиеся права или предоставляются новые. Примерами данного вида управления являются предоставление субвенций, налоговых льгот, социальной помощи, жилищных субсидий, финансирование образования, эксплуатация публичных сооружений и учреждений, таких как бассейны, детские сады или музеи, а также поддержка экономики, сельского хозяйства культуры посредством предоставления субвенций. Создавая инфраструктуру и сооружения (в особенности в сфере образования, социальной сфере, транспортной сфере), также, предоставляя услуги, государство преследует цель обеспечить комфортные условия жизни населения.

Эти виды государственного управления частично пересекаются, так как каждый из них может осуществляться как через вмешательство (обязывания), так и с помощью предоставления прав⁵. Часто управление по созданию благоприятных условий жизни для населения связано возложением какой-либо определенной обязанности (например, обеспечение водой с возложением обязанности по принудительному подключению к сетям водоснабжения; вывоз мусора с возложением обязанности пользоваться этой услугой). В некоторых случаях возможно сочетание вмешательства и поддержки (например, установление огра­ничений при строительстве, если оказывается финансовая помощь)". При этом, как обязывание (вмешательство), так и предоставление возможностей (публичных услуг) могут быть одинаково успешно использованы как методы до­стижения различных целей управления⁷. Государственные задачи, как в первой, так и во второй сфере могут дости­гаться и с помощью требований (запретов), и с помощью различных стимулов.

Для правильного понимания публичных услуг необхо­димо обратиться в первую очередь к такой категории как обеспечение жизнедеятельности. Термин «обеспечение жизнедеятельности»,впервые использованный Э. Форстхоффом", прочно вошел в научный оборот в науке немецкого и в целом европейского административного права. В большинстве случаев это поня­тие включает сферы, связанные с предоставлением услуг и благ отдельным лицам или всему обществу для обеспечения условий их жизнедеятельности. В современных условиях категория обеспечения жизнедеятельности продолжает развиваться, получает свое новое содержание. Очень важно отметить, что, несмотря на то, что государство осущест­вляет такую функцию, все же в первую очередь каждый человек должен обеспечивать себя самостоятельно. Данная деятельность государства способствует лишь уменьшению, минимизации социальных рисков отдельного лица. Вместе с тем, ожидания граждан на получение услуг со стороны государства достаточно высокие, граждане оценивают государство с точки зрения предоставления хорошего «сервиса», услуг высокого качества⁹. Таким образом, имидж современного государства формируется через деятельность субъектов публичного управления.

Объем и перечень услуг, предоставляемых государс­твом при осуществлении данной функции, постоянно изменяется, зависит от состояния экономики, социальных условий, политической ситуации. Исторически государс­тво обеспечивало содержание дорог, портов, почтовую связь, водоснабжение и т.д. С индустриальным развитием объем публичных услуг, предоставляемых государством, постоянно увеличивался, государство стало обеспечивать население энергией, железнодорожными и авиаперевоз­ками, телекоммуникациями, поддерживать образование, выплачивать детские пособия, жилищные пособия. Вопрос о том, какие конкретно услуги предоставляются при осу­ществлении функции жизненного обеспечения, является не правовым, а политическим¹⁰. Определяя публичные задачи, В. Йеккеринг отмечает", что их исполнение и реализация состоят в удовлетворении общественного интереса, однако это еще не означает, что ответственность за их исполнение в обязательном порядке возлагается на государство.

Выделяют два этапа развития концепции обеспече­ния жизнедеятельности¹. Первый этап характеризуется тем, что предоставление публичных услуг осуществляется непосредственно государством и муниципальными образованиями, т.е., приоритет отдается государственной и муниципальной экономике. Второй этап связан с масштабными приватизационными процессами, в ходе которых предоставление услуг передается в сферу частной экономики.

Для первого этапа характерно расшире­ние сектора государственной и муниципальной экономики. Так к 1970 гг., в ФРГ был сформирован образ социального государства (производителя и поставщика публичных ус­луг) как антипода властного государства. Причины такого развития разнообразны.

Во-первых, идеи государственного обеспечения на­селения различными услугами, обусловлены признанием зависимости человека от государства с одновременным усложнением и увеличением его (человека) потребностей.

Во-вторых, финансовое благополучие государства, которое не вызывало необходимости передавать реализацию этих функций субъектам частного права.

В-третьих, закрепление в конституциях европейских стран концепции социального государства, что способствовало значительному увеличе­нию роли позитивного государственного управления по сравнению с обязывающим государственным управлением".

В-четвертых, огромное влияние на практику государс­твенного управления концепции жизненною обеспечения, разработанной Э. Форстхоффом'⁴, благодаря которой обеспечение жизнедеятельности стало рассматриваться как государственная функция.

С 1970-хх гг., в европейских странах начинается про­цесс передачи функций субъектам частного права. В 1990-х гг., приватизационные процессы только усилились, при этом часто приватизация проходила не урегулировано и не запла­нировано, поэтому эти процессы получили название «пол­зучей приватизации». Причинами таких процессов, с одной стороны, были проблемы внутри системы государственного управления, с другой стороны, возрастающая конкуренция со стороны лиц частного права, желающих участвовать в предоставлении публичных услуг. Постепенно многолетние представления о том, что публичные услуги оказывают только субъекты публичного управления, стали изменят ь­ся. Наметилась тенденция к «расщеплению» функций между государством и обществом. Государство призвано гарантировать предоставление публичных услуг, а субъ­екты частного права осуществляют их непосредственное предоставление. Тем самым изменяется сама парадигма государственного управления. Государство отказалось от роли монополиста в предоставлении публичных услуг в пользу частной экономики, где господствуют правила кон­куренции. Соответственно актуальным становится вопрос о действии рыночных принципов в сфере государственного управления. Например, в области обеспечения безопас­ности полетов, традиционно являвшейся государственной монополией, появляются сертифицированные частные организации, предоставляющие услуги, связанные с обеспе­чением безопасности полетов". Учет публичных интересов обеспечивается установлением определенных обязательств лиц частного права, предоставляющих публичные услуги, осуществлением специального правового регулирования¹ Таким образом, можно констатировать отход от традиционной концепции государства — монопольного поставщика публичных услуг.

С изменением понимания роли государства в обеспечении условий жизнедеятельности населения назрела необходимость в пересмотре системы государственно управления, что выразилось в проведении административной реформы. Наиболее важными вопросами реформ являются создание новой модели управления, ориентированной на усиление его обслуживающего характера, пересмотр задач управления с точки зрения их оптимального распределения между различными уровнями управления, разгосударствление (приватизация), реформирование структуры органов государства ".

В ходе реализации реформы предполагается не только уменьшение объема государственных функций, но и изменение взаимоотношений государства лиц частного права в сфере жизненного обеспечения, что можно обозначить формулой «больше рынка, меньше государства».

Основным направлением развития современного государственного управления является повышение общественного саморегулирования, сокращение непосредственного предоставления государством публичных услуг'. Для полного обеспечения населения публичны» услугами достаточно, если государство и муниципальные образования будут осуществлять регулирование и контроль за частными поставщиками публичных услуг. Таким образом, государство и гражданин рассматриваются как равноправные партнеры в реализации функции по обеспечению общего блага, что соответствует характерной для западноевропейской культуры концепции «корпоратизма». Одним из составных элементов которой является признание участниками взаимодействия друг друга в качестве равноправных социальных партнеров.

Причиной реформирования системы государственного управления является, в том числе, кризис концепции социального государства, послужившей обоснованием непосредственного предоставления публичных услуг государством, который обусловлен следующими обстоя­тельствами.

Во-первых, увеличение продолжительности жизни населения повлекло значительное увеличение объемов предоставления публичных услуг в сфере пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания (феномен ста­реющего общества)²⁰.

Во-вторых, значительное возрастание роли и влияния европейского права²¹, нормы которого затрагивают компе­тенцию национального законодателя по регулированию социальных вопросов и участию государства в экономике. Обеспечение жизнедеятельности является целью госу­дарств — участников ЕС и пронизывает все виды деятель­ности сообщества²². Однако к порядку осуществления этой функции предъявляется ряд требований. Непосредственное предоставление услуг государством допустимо только в тех случаях, когда в условиях рыночной экономики субъекты частного права не способны произвести их самостоятель­но (принцип субсидиарное™ предоставления публичных услуг государством). Кроме соблюдения принципа субси­диарности при осуществлении функции обеспечения жиз­недеятельности необходимо соблюдать нормы о конкурен­ции. Данное требование повлекло изменение, как порядка предоставления субсидий хозяйствующим субъектам (по общему правилу предоставление субсидий запрещено), так и положения монопольных поставщиков публичных услуг, существование которых в принципе допустимо, но должно приводиться в соответствие с принципами конку­ренции²¹. Таким образом, согласно модели, принятой ЕС, функция обеспечения жизнедеятельности реализуется в свободных рыночных, конкурентных условиях, что привело к демонополизации многих сфер государственного управ­ления (телекоммуникации, железнодорожные перевозки, почтовая связь, аэропорты, электроэнергетика). Вместе с тем, нельзя отрицать, что рынок может отказаться пре­доставлять определенные социально важные услуги. В таких случаях признается необходимым вмешательство государства, вплоть до непосредственного предоставления публичных услуг²⁴.

Третьей причиной кризиса социального государства яв­ляется недостаточная управляемость^{2 5}, обусловленная тем, что свободное включение частных поставщиков публичных услуг в публично-правовую систему создает сложности в координации их деятельности.

Управленческая реальность опередила концепцию Э. Форстхоффа. Однако описанная ученым зависимость отдельного человека от услуг третьих лиц не только сохра­няется, но и в силу технического и экономического развития общества увеличивается. Поставленные Э. Форстхоффом проблемы не изменились, но изменившиеся экономичес­кие, социальные, политические условия требуют их новых решений. В качестве такого нового решения в западной литературе представлена концепция «государство-гарант» ^1ь. Данная модель в качестве основ­ных направлений совершенствования государственной функции по обеспечению жизнедеятельности включает проведение приватизации непосредственного предостав­ления публичных услуг, повышение роли общественного саморегулирования при одновременном сохранении госу­дарственного влияния. Иными словами, непосредственное производство и предоставление публичной услуги подлежит передаче лицам частного права, однако ответственность за их производство и предоставление остается за государством. При этом не исключается непосредственное предоставление государством публичных услуг, однако этой деятельности государства отводится вто­ростепенная (субсидиарная) роль. Таким образом, отмеча­ется в литературе²', государство возвращается к властному государству, так как, осуществляя надзор за субъектами частного права, предоставляющими публичные услуги, государство реализует властные полномочия.

Концепция «государство-гарант» состоит из следую­щих элементов.

1. Первый элемент — разделение ролей, что предпола­гает, с одной стороны, разделение ответственности между государством и обществом, с другой стороны, разделение труда между государством и обществом. Ответственность носит смешанный, частно-публичный характер. Лица частного права несут ответственность за непосредствен­ное предоставление публичных услуг. Государство несет ответственность за гарантирование публичных услуг путем осуществления регулирования и контроля (надзора)²*. Характерным для современного управления является отход от классического императивного (властного) осуществления целей общего блага в пользу разделения труда между государством и частными лицами. Ключевыми понятиями, характеризу­ющими разделение ролей, по сути, структурные измене­ния государственного управления и административного права, являются «общественное саморегулирование» и «государственное регулирование». Общественное саморегулирование — индивидуальная или коллективная реализация частных интересов в ходе осуществления основных свобод в личных целях. Государственное регулирование означает любое управленческое воздействие на поведение лиц частного права для достижения целей общего блага. Реализация публичных функций осуществляется путем сочетания общественного саморегулировании и государс­твенного регулирования, т.е., речь идет о кооперативной форме реализации (общество и государство) публичных функций, об их приватизации²⁹. Задачи государства в сфере обеспечения жизнедеятельности стали пониматься по-ино­му, государство больше не участвует в непосредственном предоставлении публичных услуг, однако продолжает об этом заботиться. Общественное саморегулирование рассматривается как возможное и необходимое средство для разгрузки государства. Ранее институты гражданского общества рассматривались как границы государственного вмешательства. В современном мире «энергия» институтов гражданского общества рассматривается как источник по­вышения эффективности государственного управления¹". Иными словами, государство и общество не противопос­тавляются, а рассматриваются как партнеры в решении общественных задач. Кооперация государства и субъектов частного права в реализации функций в сфере жизненного обеспечения направлена на получение синергетических эффектов и взаимной пользы.

Понятие «разделение ответственности» является одним из ключевых в современной теории и практики западно­европейского государственного управления, и отражает соотношение участия государственного и частного сектора в реализации публичных интересов. Данное понятие вклю­чает в себя такие феномены, как приватизация, дерегулирование, публично-частные партнерства и кооперативные формы управления". Осознание, что не все публичные задачи подлежат непосредственной реализации только государством, привело к появлению концепции разделения ответственности между государственными и частными лицами. В свою очередь это повлекло за собой привлече­ние частных лиц в процессы предоставления публичных услуг. При этом государственные и частные лица призваны совместными усилиями обеспечивать общественное благо­состояние. Таким образом, появление понятия «разделение ответственности» было обусловлено такими проблемами, как увеличение количества государственных функций, снижение эффективности деятельности государства, огра­ниченность возможности использования правовых средств для регулирования социальных процессов.

2. Второй элемент концепции «государство-гарант » каса­ется правового регулирования отношений между государс­твом, поставщиками публичных услуг, получателями услуг, поскольку разделение ответственности между государством и частными лицами за реализацию публичных задач ведет к изменению форм деятельности государства'². Так, напри­мер, в Германии Законом об ускорении реализации публич­но-частного партнерства и улучшении законодательных рамочных условий для публично-частного партнерства от 1 сентября 2005 года" созданы правовые основы для участия лиц частного права в реализации публичных функций. В западной литературе особое внимание уделяется вопросам выбора частного поставщика услуг и допустимости вмеша­тельства государства в их деятельность¹⁴. Выбор частного поставщика услуг может осуществляться путем размеще­ния государственного заказа ". Институт публично-правового партнерства рассматрива­ется как важный элемент в модернизации государства'⁶. Взаимоотношения государства, частного поставщика и получателя услуг (гражданина) могут выстраиваться по-раз­ному. Оформление взаимоотношений между государством и частным поставщиком публичных услуг осуществляется на основании договора и имеет большое значение, поскольку регулирует финансовые аспекты, политические цели, га­рантии. Можно выделить несколько вариантов оформления данных отношений": система талонов, субмисионная система, концессионная система.

А) В соответствии с системой талоновпубличная администрация размещает среди населения та­лоны на получение публичных услуг, частный поставщик услуг в обмен на талон оказывает соответствующую услугу. Однако эта система не находит широкого применения на практике.

Б) Субмисионная система предпо­лагает, что лицо частного права поставляет гражданину публичную услугу, государство ее оплачивает.

В) Согласно концессионной системе ¹* услуга предоставляется гражданину частным поставщиком, гражданин ее непосредственно самостоятельно оплачивает. Возможны и смешанные формы.

Таким образом, характерным для такой модели осу­ществления функций государства является разделение на заказчика, в роли которого выступает государство, постав­щика публичной услуги, которым является субъект частного нрава, и получателя услуг — гражданина.

В современных условиях изменяется роль государства. Это выражается в том, что вместо функции по непосредс­твенному предоставлению публичных услуг государство осуществляет функцию регулирования публичных услуг.

Регулирование (управляющее воздействие), под которым понимается как собственно правовое регулирование, так и осуществление контроля, становится ключевым инс­трументом реализации ответственности государства в сфере предоставления публичных услуг.

Произошедшие изменения в механизме предоставления публичных услуг требуют в конечном итоге принципиально нового способа государственного регулирования в целях укрепления по­ложения получателя услуг, поскольку требуется сбаланси­ровать положение частного поставщика публичных услуг и потребителя. Таким образом, регулирование становится центральной функцией государства, а государство-гарант означает, прежде всего, государство-регулятор. Государство обязано осуществлять контроль, особенно в тех сферах, которые раньше были государственными. Здесь следует соблюдать некоторый баланс интересов, а именно, контроль за частными поставщиками публичных услуг должен быть эффективным, однако его осуществление не должно при­вести к фактическому возвращению переданной функции в государственный сектор.

Таким образом, монополия позитивного государствен­ного управления в сфере предоставления публичных услуг становится излишней, и замещается привлечением частных субъектов, которые действуют на основе конкуренции. Речь идет о возвращении к системе удовлетворения потребнос­тей населения, существовавшей в XIX веке'". Как отмечают российские исследователи зарубежного административного права⁴", при новом перераспределении функций между госу­дарством и обществом, государство стремится сохранить за собой, прежде всего, вопросы стратегического управления обществом, в то время как непосредственное предоставле­ние публичных услуг гражданам призваны осуществлять децентрализованные структуры (как государственные, так и частные учреждения). При этом деятельность и государс­тва, и децентрализованных структур представляет собой единую систему управления.

Происходящие изменения в системе государственного управления получают неоднозначную оценку и со стороны немецких ученых - административистов, которые высказыва­ют ряд опасений⁴². С одной стороны, создание обществен­ной саморегуляции служит улучшению и разгрузке деятель­ности органов исполнительной власти. Отход государства от непосредственного исполнения закона способствует раз­витию кооперативных форм государственного управления, которое получило название государственно-общественного управления. Эти новые формы управления предполагают передачу реализации публичных функций субъектам частного права. С другой стороны, функция исполнения закона отнесена к органам исполнительной власти, поэтому возникают догматические сложности в обосновании передачи функции исполнения (функции предоставления публичных услуг) субъектам частного права. Исполнение закона в гибридных организационных формах рассматри­вается как новая управленческая действительность, которая требует отражения в науке административного права. С учетом изменения системы государственного управления, вызванной активным включением в реализацию функций государственного управления субъектов частного права, ак­туальным в западной литературе⁴¹ является вопрос - не пришло ли время пересмотреть и дополнить традиционные принципы и институты административного права, сфор­мированные в период, когда государство непосредственно предоставляло публичные услуги?

Таким образом, история развития государства и его функций позволяет говорить о том, что изначально госу­дарство было «сосредоточено» на выполнении властных функций, связанных, прежде всего, с обеспечением обще­ственного порядка и безопасности. С развитием экономики государство, наряду с властной деятельностью, осущест­вляет непосредственное предоставление населению пуб­личных услуг, что свидетельствует о переходе властного государства к государству-поставщику публичных услуг. В настоящее время государство отказывается от монополь­ного предоставления публичных услуг, оставляя за собой обязанность организовать их предоставление субъектами частного права и осуществлять контроль качеством публичных услуг.

 

 

А.Ф. Васильева, Учение о публичных услугах в административном праве Германии:теория Эрнста Форстхоффа

В науке административного права последних лет учеными все чаще употребляются термины «государственная услуга», «управление по предоставлению государственных услуг», «позитивное государст­венное управление»¹. В самый последний период эти термины ста­ли употребляться в законодательстве. Так, Указом Президента РФ № 314 (с изменениями от 20 мая 2004 г.) впервые нормативно преду­смотрена функция по оказанию государственных услуг, которые пре­доставляются федеральными органами исполнительной власти непо­средственно или через подведомственные им федеральные государ­ственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральны­ми законами². Указано, кто предоставляет услуги (федеральные ор­ганы исполнительной власти или подведомственные им учреждения, иные организации), каким образом (непосредственно или опосредо­ванно, безвозмездно или по регулируемым органами государствен­ной власти ценам), в какой области (образование, здравоохранение, социальная защита населения и др.), кто является адресатом получения. Таким образом, по мнению ученого, административная наука начала XX в., ориентированная исключительно на принципы либерально­го правового государства, не «замечала» кардинальных изменений общественной жизни, которые фактически преобразовали характер государственного управления¹. Поэтому дальнейшее следование ад­министративного права постулатам либерального правового госу­дарства, где свобода личности противопоставляется государственно­му — властному — воздействию, рассматривалось Э. Форстхоффом как сдерживающий фактор для развития науки административно­го права того периода². Данное положение легло в основу исследо­вания государственного управления по предоставлению публичных услуг. Необходимо отметить, что современные немецкие ученые так­же признают справедливость критики Э. Форстхоффом традицион­ной административной науки, оказавшейся не способной следовать изменившейся действительности, «поскольку только та админист­ративно-правовая наука может быть полезной, которая учитывает управленческую действительность и предлагает субъектам публич­ного управления правовые инструменты и правовые формы для ре­шения стоящих перед ними задач»³.

Э. Форстхофф выделял два основных способа удовлетворения насущных потребностей человека - удовлетворение этих потреб­ностей самостоятельно, с использованием своего имущества и сво­его труда, и удовлетворение потребностей опосредованно, с исполь­зованием услуг, труда третьих лиц. Описывая эти два способа удов­летворения потребностей, Э. Форстхофф разделял пространство, в котором существует человек, на натуральное ( владеть, господствовать, хозяйствовать) и рациональное ( эффективный). Натуральным пространством является пространство, ко­торое непосредственно подчинено человеку, принадлежит ему одно­му: усадьба, пашня, дом, в котором он живет. Соответственно чело­век, находясь в натуральном пространстве, используя собственный труд и имущество, удовлетворяет свои потребности независимо от других. Рациональное пространство — это пространство, в котором человек удовлетворяет свои потребности, прибегая к услугам треть­их лиц, поскольку это более эффективно. Э. Форстхофф отмечает, что в результате научно-технического прогресса в Х1Х-ХХ вв. про­изошло расширение рационального пространства и значительное су­жение натурального пространства, вплоть до его исчезновения в не­которых сферах. Данная тенденция привела к смене сельского образа жизни городским¹.

Далее Э. Форстхофф рассматривает вопрос ответственности за жизненное обеспечение, выделяя индивидуальную, коллективную и по­литическую ответственность². В эпоху развитого капитализма от­ветственность за жизненное обеспечение лежала на самом человеке, поэтому она и носила индивидуальный характер. С середины XIX в., времени, для которого характерна высокая степень социальных про­тиворечий (борьба рабочих за соразмерную заработную плату, по­зволяющую обеспечить свои потребности), удовлетворение потреб­ностей отдельного человека стало возможно только в условиях коо­перации с социальными группами, поэтому характер ответственности за жизненное обеспечение трансформировался из индивидуального в коллективный. В XX в. ответственность за жизненное обеспечение возлагается прежде всего на субъекты политической власти (государ­ство и политические партии) и приобретает политический (публич­ный) характер³. В связи с тем что именно государство стало субъек­том ответственности за жизненное обеспечение, по мнению Э. Форстхоффа, государство, руководствуясь принципом справедливости и равенства, обязано гарантировать удовлетворение потребностей отдельного человека. Государство обязано обеспечить соразмерное соотношение заработной платы и стоимости услуги, осуществлять управление потребностями, производством и обменом, предостав­лять услуги, необходимые для современного человека, ведущего пре­имущественно городской образ жизни⁴.

Э. Форстхофф отмечает огромное значение функции государства по предоставлению публичных услуг для отдельного человека, приводя следующий пример: обеспечение потребности в воде боль­ше не зависит от самостоятельных усилий человека, ведущего го­родской образ жизни, поскольку он пользуется публичным водо­проводом. Ученый отмечает, что речь идет не только о зависимости человека от самых простых услуг — снабжения водой, газом и элек­тричеством, но и от услуг, удовлетворяющих более «высокие» пот­ребности: общественного транспорта, почтовой, телефонной и теле­графной связи, а также от обеспечения санитарно-эпидемиологическ ой безопасности, социальной защиты населения (пожилых, инвали­дов, больных, безработных). Это лишь очевидные примеры возрос­шей зависимости отдельного человека от государства, обусловившей возникновение новой, специфической задачи государства по предо­ставлению публичных услуг¹.

В целях описания управления по предоставлению публичных ус­луг с учетом того, что административное право того периода не со­держало правовых понятий, позволяющих адекватно описать новый вид государственного управления, Э. Форстхофф вводит в своей ра­боте новые категории.Данные категории по своему содержанию являются сложными. Так, понятие можно перевести как «жизненное обеспечение»², «забота о существовании»³, понятие — как «государственная административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах»⁴, «управление, направленное на обеспече­ние нормальных условий жизни граждан»⁵, «позитивное (предостав­ляющее) управление»⁶.

Новое для науки административного права понятие «жизненное обеспечение», призвано, по мнению Э. Форстхоффа, выделить публично-правовое начало в функции позитивного государственного управления. Данный подход позволит по-новому определить взаимоотношения гражданина и государства в сфере го­сударственного управления по предоставлению публичных услуг. Так, указывает Э. Форстхофф, если основы взаимоотношений граждани­на и государства в сфере властного, обязывающего государственно­го управления основываются на категории свободы, то в сфере пози­тивного государственного управления указанные отношения строят­ся как отношения взаимного участия, соглашения.. Такой переход от традиционного понимания государственного управления как властного воздействия к его пониманию как позитивного госу­дарственного управления обусловливает возникновение новых форм государственного управления, поэтому Э. Форстхофф отмечает осо­бое значение правовых форм осуществления государственного уп­равления¹. Позитивное (предоставляющее) государственное управ­ление осуществляется не только в публично-правовых, но и в час­тноправовых формах, а выбор субъектом публичного управления конкретной правовой формы может зависеть от различных обсто­ятельств². Ученый считает, что понятие «жизненное обеспечение» позволит гарантировать публично-правовую охрану гражданина во взаимоотношениях с государством в сфере позитивного государс­твенного управления при осуществлении управления в частноправо­вых формах. Э. Форстхофф приходит к важному, на наш взгляд, вы­воду о том, что государство, даже если оно предоставляет услуги в частноправовой форме, действует как субъект публичного управле­ния, что позволяет гражданину в случае нарушения его прав рассчи­тывать на публично-правовую защиту нарушенного права³.

Таким образом, отнесение функции «жизненного обеспечения», «заботы о существовании человека» к публичным задачам, согласно Э. Форстхоффу, позволяет преодолеть несоответствие между изме­нившимися функциями государственного управления и правовыми формами его осуществления, поскольку традиционные формы осуществления государственного управления предназначены исключи­тельно для властного, обязывающего государственного управления¹.

Ученый отмечает, что понятие «жизненное обеспечение» настолько многогранно, а природа государственного управления по предоставлению публичных услуг настолько сложна, что в современный период невозможно дать их точное научное оп­ределение. Поэтому Э. Форстхофф приводит лишь примеры реали­зации функции жизненного обеспечения (предоставления публич­ных услуг): предоставление услуг водоснабжения, электроэнергии и иных услуг обеспечивающих (снабжающих) организаций (классиче­ские примеры реализации функции жизненного обеспечения). Сле­дует заметить, что и в современных источниках учеными также под­черкивается сложность определения государственного управления по предоставлению публичных услуг².

Э. Форстхофф, описывая содержание функции жизненного обес­печения, рассматривал деление потребностей в жизненном обеспе­чении на обязательные (необходимые) и необязательные (факультативные). Необходимые потребности — только те потребности, кото­рые связаны с обеспечением минимальных условий существования человека: питание, одежда, жилье, свет, тепло. Все остальные по­требности являются факультативными. Однако подобное деление потребностей, по мнению самого Э. Форстхоффа, не соответствова­ло управленческой действительности того периода, поскольку по­требности современного человека в жизненном обеспечении, удов­летворение которых в известной степени обязана обеспечить пуб­личная администрация, нельзя рассматривать в отрыве от общих стандартов жизни. В этом смысле, отмечает ученый, потребности со­временного человека не являются постоянными, а ожидания от пуб­личной администрации обусловливаются общим уровнем жизни. Сведение функции жизненного обеспечения к обеспечению мини­мального жизненного стандарта противоречит природе социально­го и распределяющего государства. Поэтому Э. Форстхофф приходит к выводу о невозможности определения понятия «жизненное обес­печение» с помощью каких-либо качественных и количественных признаков. Определяющим признаком жизненного обеспечения, по мнению Э. Форстхоффа, является предоставление публичной услуги в масштабах всего общества, иными словами, каждому, кто отвеча­ет признакам, закрепленным в норме права¹. При этом автор отме­чает, что осуществление государственного управления по предостав­лению публичных услуг не во всех случаях предполагает корреспондирование праву гражданина обязанности государства предоставить публичную услугу. Так, например, если государством не создано уч­реждение, оказывающее услуги, то гражданин не вправе требовать создания подобного учреждения. Однако если такое учреждение су­ществует, то у гражданина возникает право, которому корреспонди­рует обязанность предоставить публичную услугу². Так, система цен­трального отопления имеет характер муниципального публичного сооружения, а пользование данной системой гарантировано пози­тивным правом всем жителям на равных условиях³.

В своей работе ученый описывает случаи, которые не могут быть отнесены к предоставлению публичных услуг. Так, Э. Форстхофф считает, что деятельность публичной администрации по поддержа­нию общественного порядка и безопасности не является реализаци­ей функции жизненного обеспечения⁴. Согласно точке зрения уче­ного, с одной стороны, обеспечение общественной безопасности и порядка, конечно, можно рассматривать как некоторую услугу пуб­личной администрации (как, собственно говоря, и всю деятельность публичной администрации). С другой стороны, такое понимание ус­луги имеет слишком общий характер и не может быть отождествлено с пониманием услуги, предоставляемой в рамках реализации функ­ции по жизненному обеспечению. В соответствии с классическим представлением о государстве обеспечение общественного порядка и безопасности общественной жизни является его сущностным пред­назначением и условием самосохранения. То, что государство при этом одновременно служит и интересам своих граждан, не превраща­ет эту деятельность в позитивное государственное управление. Современные авторы также отмечают, что, хотя государственное управ­ление, связанное с принуждением, в конечном счете осуществляется в интересах и на пользу всем гражданам, данное управление нельзя расценить как предоставление публичных услуг¹.

В соответствии с немецкой доктриной «хозяйственного порядка» государство осуществляет функции жизненного обеспечения толь­ко относительно тех субъектов, которые не могут обеспечить себя сами. Такая ситуация характерна для обычных, стабильных условий. Кризисы любого вида ставят перед государством, осуществляющим функцию жизненного обеспечения, новые задачи. Государство обя­зано в таких ситуациях взять на себя функцию жизненного обеспе­чения, которую при нормальных условиях осуществляют негосудар­ственные организации (общество)².

Таким образом, Э. Форстхофф еще в 1938 г. предсказал измене­ние роли государства в обществе, когда основным предназначением государства будет являться не властное воздействие, а предоставле­ние услуг. Исключительно государственно-властные виды деятель­ности, такие как налоговое управление и управление финансами, от­мечал Э. Форстхофф, приобретут характер вспомогательных видов государственной деятельности по отношению к управлению по пре­доставлению публичных услуг³.

Представляется, что положения, разработанные ученым, не толь­ко не утратили своей актуальности, но становятся все более востре­бованными в связи с изменением сущности государства и возросшей зависимостью отдельного человека от качества и количества услуг, предоставляемых государством.