Статьи, опубликованные в ведущих журналах, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ

1. Васильева А. Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. – 2007. – № 12. – С. 64 – 74.

2. Васильева А. Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. – 2008. – № 2. – С. 65 – 75.

3. Васильева А. Ф. Государство как поставщик публичных услуг // Право и политика. – 2008. – № 6. – С. 1336 – 1342.

4. Васильева А. Ф. Защита субъективного публичного права в позитивном государственном управлении // Актуальные проблемы российского права. – 2009. – № 3. – С. 182 – 188.

5. Васильева А. Ф. Теория правоотношений, складывающихся в сфере предоставления публичных услуг // Государство и право. 2010. № 7. С. 90-94.

Статьи, тезисы докладов, опубликованные в сборниках по результатам международных и всероссийских научно-практических конференций

1. Килина А. Ф. Понятие публичных услуг в российском и немецком праве // Информационные проблемы в сфере административного права: сб. статей / отв. ред. И. Л. Бачило. – М.: Институт государства и права РАН, 2005. – С. 106 – 113.

2. Килина А.Ф. Дисквалификация в немецком и российском административном праве // Информационные проблемы в сфере административной реформы / Отв. ред. И.Л.Бачило. М.: ИГП РАН, 2005.

3. Васильева А. Ф. Применение сравнительно-правового метода в административном праве // Административная реформа и наука административного права. Сб. науч. трудов, посвященный 80-летию со дня рождения Ю. М. Козлова. – М.: МГЮА, 2007. – С. 245 – 249.

4. Васильева А. Ф. Учение о публичных услугах в административном праве Германии: теория Эрнста Форстхоффа // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сб. статей / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007. – С. 179 – 189.

5. Васильева А. Ф., Приходько Е. Г. Проблема развития служебного права в Германии и России // Сравнительное правоведение: наука, методология, учебная дисциплина: В 2 ч. Ч. 1: материалы междунар. науч.-практ. конф., Красноярск, 25-26 сентября 2008 г. / Сиб. федер. ун-т, Юрид. ин-т. – Красноярск: ИПК СФУ, 2008. – С.164 – 172.

6. Васильева А. Ф. Договоры в сфере предоставления публичных услуг: сравнительно-правовой анализ // Договор в публичном праве: сб. науч. статей / под ред. Е. В. Гриценко, Е. Г. Бабелюк. – М.: Волтерс Клувер, 2009. – С. 188 –204.

7. Тезисы доклада «Комплексные (смешанные) правоотношения в сфере государственного управления», сделанного на заседании «Лазаревских чтений», посвященных административно-правовым отношениям, в апреле 2008 г. в Институте государства и права РАН // Государство и право. 2009. № 2. С. 14.

8. Васильева А.Ф. Осуществление субъектами частного права государственно-властных полномочий // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. Право. 2011. № 3. С. 81-88.

9. Васильева А.Ф. Электронная форма административного акта // Российское право в Интернете. 2012. № 1.

Статьи, опубликованные в зарубежных издательствах

1. Васильева А.Ф., Приходько Е.Г. Общее распоряжение как вид индивидуального правового акта в России и Германии // Порiвняльне правознавство: сучасний стан i перспективи розвитку: Зборник наукових праць / за ред. Ю.С. Шемшученка, I. С. Гриценка, М.Б. Бучка; упор. О.В. Кресiн. – К.: Логос, 2010. С. 113-115.

2. Vasilyeva A. Mitskevitch L. Die Situation der Juristenausbildung in Russland || Fehler im Jurastudium Ausbildung und Prüfung Tagung vom 13. bis 14. September 2011 an der Universität Passau hrsg. von Urs Kramer, Tomas Kuhn und Holm Putzke. 2012. S. 259 – 268.

Монографии

1. Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования: Монография / Под ред. Е.В. Гриценко, О.А. Ногиной. – СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2010. – 372 с. (А.Ф. Васильева – Правовой механизм делегирования государственных функций субъектам частного права (на примере Германии)).

2. Васильева А.Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России. – М., РАП, 2012. 332 с.

Научные переводы

1. Габриэлэ Розэ. Введение в немецкое уголовно-процессуальное право: Учебное пособие / Научный перевод: Анна Килина, Юлия Степанова. – Красноярск. Красноярский государственный университет, 2001. – 219 с. (в соавторстве с Ю. Степановой).

Научно-популярные статьи

1. Васильева А.Ф. Коэффициент сложности. Оспаривание нормативного правового акта как способ защиты экономических прав // Новая адвокатская газета. 2009. № 17

2. Васильева А.Ф. Платить или не платить административный штраф // Информационно-аналитический журнал «Красноярские ярмарки». Сентябрь 2006.

3. Васильева А.Ф. Требовательный клиент взамен робкого потребителя // Информационно-аналитический журнал «Красноярские ярмарки». Октябрь 2006.

Награды, премии

Почетная грамота Ректора Сибирского федерального университета за добросовестный труд, высокий профессионализм, 2011.

Лауреат Немецко-российской юридической премии 2013 года за работу на русском языке «Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России».

Вопросы для самоподготовки по данным (нижеприведенным) статьям:

- Что понимается под «позитивным» управлением?

- Что значит государственное управление, как «обеспечение жизнедеятельности»?

-Раскройте «рыночные принципы в государственном управлении»?

-Что значит повышение роли общественного саморегулирования?

- В чем выразился кризис принципа «социальное государство»?

-Раскройте концепцию «государство гарант».

-Что понимается в немецком праве под непосредственным и опосредованном государственном управлении?

-Раскройте приватизацию государственного управления (организационную, функциональную, материальную, имущественную).

Раскройте роль социальных агентов управления.

Раскройте роль аутсорсинга в государственном управлении

А. Ф. Васильева ГОСУДАРСТВО КАК ПОСТАВЩИК ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ, Право и политика 6 • 2008

Государство осуществляет множество функций, его деятельность является многосторонней. Это вызывает трудности в определении понятия публичного (государственного) управления. В зарубежной литературе по административному праву признано, что понятие публичного управления как деятельности органов исполнительной власти является многозначным, а потому трудноопределимым¹. Многозначность управления обуславливает не только различные определения государственного управления, но и различные классификации. Так, например, можно выделить виды управления в зависимости от государственных целей и задач, а также от способов государственно-управленческого воздействия². В зависимости от целей и задач выделяют управление, направленное на поддержание общественной безопасности и общественного порядка и управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан (поддержка отдельных лиц, предоставление публичных услуг путем создания учреждений, обеспечения их функционирования ). Иными словами речь идет о выделении в жизни общества двух сфер, в каждой из которых перед государством стоят всевозможные задачи. В этих двух сферах государство может действовать различными методами, поэтому в зависимости от способов государственно-управленческого воздействия на граждан традиционно разграничивают обязывающее (негативное) государственно-властное управление (вмешательствои предоставляющее (позитивное) управление ). В первом случае управление осуществляется путем властного обязывающего, обременяющего воздействия на поведения граждан и юридических лиц с возможностью применения мер принуждения. Типичными примерами обязывающая государственно-властного воздействия является деятельность полиции по обеспечению общественного порядка и безопасности, взимание налогов и сборов. Естественно, что осуществлять вмешивающееся государственное управления вправе только уполномоченные органы и должностные лица¹. Однако вышеуказанное не исключает в некоторых случаях привлечение негосударственных субъектов (например, эвакуация незаконно припаркованных транспортный средств).

Позитивное государственное управление — это такая деятельность государства, в результате которой гражданам и юридическим лицам предоставляются права на различии блага и услуги⁴. В целом можно сказать, что при позитивном государственном управлении правовое и социальное положение людей улучшается, реализуются имеющиеся права или предоставляются новые. Примерами данного вида управления являются предоставление субвенций, налоговых льгот, социальной помощи, жилищных субсидий, финансирование образования, эксплуатация публичных сооружений и учреждений, таких как бассейны, детские сады или музеи, а также поддержка экономики, сельского хозяйства культуры посредством предоставления субвенций. Создавая инфраструктуру и сооружения (в особенности в сфере образования, социальной сфере, транспортной сфере), также, предоставляя услуги, государство преследует цель обеспечить комфортные условия жизни населения.

Эти виды государственного управления частично пересекаются, так как каждый из них может осуществляться как через вмешательство (обязывания), так и с помощью предоставления прав⁵. Часто управление по созданию благоприятных условий жизни для населения связано возложением какой-либо определенной обязанности (например, обеспечение водой с возложением обязанности по принудительному подключению к сетям водоснабжения; вывоз мусора с возложением обязанности пользоваться этой услугой). В некоторых случаях возможно сочетание вмешательства и поддержки (например, установление ограничений при строительстве, если оказывается финансовая помощь)". При этом, как обязывание (вмешательство), так и предоставление возможностей (публичных услуг) могут быть одинаково успешно использованы как методы достижения различных целей управления⁷. Государственные задачи, как в первой, так и во второй сфере могут достигаться и с помощью требований (запретов), и с помощью различных стимулов.

Для правильного понимания публичных услуг необходимо обратиться в первую очередь к такой категории как обеспечение жизнедеятельности. Термин «обеспечение жизнедеятельности»,впервые использованный Э. Форстхоффом", прочно вошел в научный оборот в науке немецкого и в целом европейского административного права. В большинстве случаев это понятие включает сферы, связанные с предоставлением услуг и благ отдельным лицам или всему обществу для обеспечения условий их жизнедеятельности. В современных условиях категория обеспечения жизнедеятельности продолжает развиваться, получает свое новое содержание. Очень важно отметить, что, несмотря на то, что государство осуществляет такую функцию, все же в первую очередь каждый человек должен обеспечивать себя самостоятельно. Данная деятельность государства способствует лишь уменьшению, минимизации социальных рисков отдельного лица. Вместе с тем, ожидания граждан на получение услуг со стороны государства достаточно высокие, граждане оценивают государство с точки зрения предоставления хорошего «сервиса», услуг высокого качества⁹. Таким образом, имидж современного государства формируется через деятельность субъектов публичного управления.

Объем и перечень услуг, предоставляемых государством при осуществлении данной функции, постоянно изменяется, зависит от состояния экономики, социальных условий, политической ситуации. Исторически государство обеспечивало содержание дорог, портов, почтовую связь, водоснабжение и т.д. С индустриальным развитием объем публичных услуг, предоставляемых государством, постоянно увеличивался, государство стало обеспечивать население энергией, железнодорожными и авиаперевозками, телекоммуникациями, поддерживать образование, выплачивать детские пособия, жилищные пособия. Вопрос о том, какие конкретно услуги предоставляются при осуществлении функции жизненного обеспечения, является не правовым, а политическим¹⁰. Определяя публичные задачи, В. Йеккеринг отмечает", что их исполнение и реализация состоят в удовлетворении общественного интереса, однако это еще не означает, что ответственность за их исполнение в обязательном порядке возлагается на государство.

Выделяют два этапа развития концепции обеспечения жизнедеятельности¹. Первый этап характеризуется тем, что предоставление публичных услуг осуществляется непосредственно государством и муниципальными образованиями, т.е., приоритет отдается государственной и муниципальной экономике. Второй этап связан с масштабными приватизационными процессами, в ходе которых предоставление услуг передается в сферу частной экономики.

Для первого этапа характерно расширение сектора государственной и муниципальной экономики. Так к 1970 гг., в ФРГ был сформирован образ социального государства (производителя и поставщика публичных услуг) как антипода властного государства. Причины такого развития разнообразны.

Во-первых, идеи государственного обеспечения населения различными услугами, обусловлены признанием зависимости человека от государства с одновременным усложнением и увеличением его (человека) потребностей.

Во-вторых, финансовое благополучие государства, которое не вызывало необходимости передавать реализацию этих функций субъектам частного права.

В-третьих, закрепление в конституциях европейских стран концепции социального государства, что способствовало значительному увеличению роли позитивного государственного управления по сравнению с обязывающим государственным управлением".

В-четвертых, огромное влияние на практику государственного управления концепции жизненною обеспечения, разработанной Э. Форстхоффом'⁴, благодаря которой обеспечение жизнедеятельности стало рассматриваться как государственная функция.

С 1970-хх гг., в европейских странах начинается процесс передачи функций субъектам частного права. В 1990-х гг., приватизационные процессы только усилились, при этом часто приватизация проходила не урегулировано и не запланировано, поэтому эти процессы получили название «ползучей приватизации». Причинами таких процессов, с одной стороны, были проблемы внутри системы государственного управления, с другой стороны, возрастающая конкуренция со стороны лиц частного права, желающих участвовать в предоставлении публичных услуг. Постепенно многолетние представления о том, что публичные услуги оказывают только субъекты публичного управления, стали изменят ься. Наметилась тенденция к «расщеплению» функций между государством и обществом. Государство призвано гарантировать предоставление публичных услуг, а субъекты частного права осуществляют их непосредственное предоставление. Тем самым изменяется сама парадигма государственного управления. Государство отказалось от роли монополиста в предоставлении публичных услуг в пользу частной экономики, где господствуют правила конкуренции. Соответственно актуальным становится вопрос о действии рыночных принципов в сфере государственного управления. Например, в области обеспечения безопасности полетов, традиционно являвшейся государственной монополией, появляются сертифицированные частные организации, предоставляющие услуги, связанные с обеспечением безопасности полетов". Учет публичных интересов обеспечивается установлением определенных обязательств лиц частного права, предоставляющих публичные услуги, осуществлением специального правового регулирования¹ Таким образом, можно констатировать отход от традиционной концепции государства — монопольного поставщика публичных услуг.

С изменением понимания роли государства в обеспечении условий жизнедеятельности населения назрела необходимость в пересмотре системы государственно управления, что выразилось в проведении административной реформы. Наиболее важными вопросами реформ являются создание новой модели управления, ориентированной на усиление его обслуживающего характера, пересмотр задач управления с точки зрения их оптимального распределения между различными уровнями управления, разгосударствление (приватизация), реформирование структуры органов государства ".

В ходе реализации реформы предполагается не только уменьшение объема государственных функций, но и изменение взаимоотношений государства лиц частного права в сфере жизненного обеспечения, что можно обозначить формулой «больше рынка, меньше государства».

Основным направлением развития современного государственного управления является повышение общественного саморегулирования, сокращение непосредственного предоставления государством публичных услуг'. Для полного обеспечения населения публичны» услугами достаточно, если государство и муниципальные образования будут осуществлять регулирование и контроль за частными поставщиками публичных услуг. Таким образом, государство и гражданин рассматриваются как равноправные партнеры в реализации функции по обеспечению общего блага, что соответствует характерной для западноевропейской культуры концепции «корпоратизма». Одним из составных элементов которой является признание участниками взаимодействия друг друга в качестве равноправных социальных партнеров.

Причиной реформирования системы государственного управления является, в том числе, кризис концепции социального государства, послужившей обоснованием непосредственного предоставления публичных услуг государством, который обусловлен следующими обстоятельствами.

Во-первых, увеличение продолжительности жизни населения повлекло значительное увеличение объемов предоставления публичных услуг в сфере пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания (феномен стареющего общества)²⁰.

Во-вторых, значительное возрастание роли и влияния европейского права²¹, нормы которого затрагивают компетенцию национального законодателя по регулированию социальных вопросов и участию государства в экономике. Обеспечение жизнедеятельности является целью государств — участников ЕС и пронизывает все виды деятельности сообщества²². Однако к порядку осуществления этой функции предъявляется ряд требований. Непосредственное предоставление услуг государством допустимо только в тех случаях, когда в условиях рыночной экономики субъекты частного права не способны произвести их самостоятельно (принцип субсидиарное™ предоставления публичных услуг государством). Кроме соблюдения принципа субсидиарности при осуществлении функции обеспечения жизнедеятельности необходимо соблюдать нормы о конкуренции. Данное требование повлекло изменение, как порядка предоставления субсидий хозяйствующим субъектам (по общему правилу предоставление субсидий запрещено), так и положения монопольных поставщиков публичных услуг, существование которых в принципе допустимо, но должно приводиться в соответствие с принципами конкуренции²¹. Таким образом, согласно модели, принятой ЕС, функция обеспечения жизнедеятельности реализуется в свободных рыночных, конкурентных условиях, что привело к демонополизации многих сфер государственного управления (телекоммуникации, железнодорожные перевозки, почтовая связь, аэропорты, электроэнергетика). Вместе с тем, нельзя отрицать, что рынок может отказаться предоставлять определенные социально важные услуги. В таких случаях признается необходимым вмешательство государства, вплоть до непосредственного предоставления публичных услуг²⁴.

Третьей причиной кризиса социального государства является недостаточная управляемость² ⁵, обусловленная тем, что свободное включение частных поставщиков публичных услуг в публично-правовую систему создает сложности в координации их деятельности.

Управленческая реальность опередила концепцию Э. Форстхоффа. Однако описанная ученым зависимость отдельного человека от услуг третьих лиц не только сохраняется, но и в силу технического и экономического развития общества увеличивается. Поставленные Э. Форстхоффом проблемы не изменились, но изменившиеся экономические, социальные, политические условия требуют их новых решений. В качестве такого нового решения в западной литературе представлена концепция «государство-гарант» ^1ь. Данная модель в качестве основных направлений совершенствования государственной функции по обеспечению жизнедеятельности включает проведение приватизации непосредственного предоставления публичных услуг, повышение роли общественного саморегулирования при одновременном сохранении государственного влияния. Иными словами, непосредственное производство и предоставление публичной услуги подлежит передаче лицам частного права, однако ответственность за их производство и предоставление остается за государством. При этом не исключается непосредственное предоставление государством публичных услуг, однако этой деятельности государства отводится второстепенная (субсидиарная) роль. Таким образом, отмечается в литературе²', государство возвращается к властному государству, так как, осуществляя надзор за субъектами частного права, предоставляющими публичные услуги, государство реализует властные полномочия.

Концепция «государство-гарант» состоит из следующих элементов.

1. Первый элемент — разделение ролей, что предполагает, с одной стороны, разделение ответственности между государством и обществом, с другой стороны, разделение труда между государством и обществом. Ответственность носит смешанный, частно-публичный характер. Лица частного права несут ответственность за непосредственное предоставление публичных услуг. Государство несет ответственность за гарантирование публичных услуг путем осуществления регулирования и контроля (надзора)²*. Характерным для современного управления является отход от классического императивного (властного) осуществления целей общего блага в пользу разделения труда между государством и частными лицами. Ключевыми понятиями, характеризующими разделение ролей, по сути, структурные изменения государственного управления и административного права, являются «общественное саморегулирование» и «государственное регулирование». Общественное саморегулирование — индивидуальная или коллективная реализация частных интересов в ходе осуществления основных свобод в личных целях. Государственное регулирование означает любое управленческое воздействие на поведение лиц частного права для достижения целей общего блага. Реализация публичных функций осуществляется путем сочетания общественного саморегулировании и государственного регулирования, т.е., речь идет о кооперативной форме реализации (общество и государство) публичных функций, об их приватизации²⁹. Задачи государства в сфере обеспечения жизнедеятельности стали пониматься по-иному, государство больше не участвует в непосредственном предоставлении публичных услуг, однако продолжает об этом заботиться. Общественное саморегулирование рассматривается как возможное и необходимое средство для разгрузки государства. Ранее институты гражданского общества рассматривались как границы государственного вмешательства. В современном мире «энергия» институтов гражданского общества рассматривается как источник повышения эффективности государственного управления¹". Иными словами, государство и общество не противопоставляются, а рассматриваются как партнеры в решении общественных задач. Кооперация государства и субъектов частного права в реализации функций в сфере жизненного обеспечения направлена на получение синергетических эффектов и взаимной пользы.

Понятие «разделение ответственности» является одним из ключевых в современной теории и практики западноевропейского государственного управления, и отражает соотношение участия государственного и частного сектора в реализации публичных интересов. Данное понятие включает в себя такие феномены, как приватизация, дерегулирование, публично-частные партнерства и кооперативные формы управления". Осознание, что не все публичные задачи подлежат непосредственной реализации только государством, привело к появлению концепции разделения ответственности между государственными и частными лицами. В свою очередь это повлекло за собой привлечение частных лиц в процессы предоставления публичных услуг. При этом государственные и частные лица призваны совместными усилиями обеспечивать общественное благосостояние. Таким образом, появление понятия «разделение ответственности» было обусловлено такими проблемами, как увеличение количества государственных функций, снижение эффективности деятельности государства, ограниченность возможности использования правовых средств для регулирования социальных процессов.

2. Второй элемент концепции «государство-гарант » касается правового регулирования отношений между государством, поставщиками публичных услуг, получателями услуг, поскольку разделение ответственности между государством и частными лицами за реализацию публичных задач ведет к изменению форм деятельности государства'². Так, например, в Германии Законом об ускорении реализации публично-частного партнерства и улучшении законодательных рамочных условий для публично-частного партнерства от 1 сентября 2005 года" созданы правовые основы для участия лиц частного права в реализации публичных функций. В западной литературе особое внимание уделяется вопросам выбора частного поставщика услуг и допустимости вмешательства государства в их деятельность¹⁴. Выбор частного поставщика услуг может осуществляться путем размещения государственного заказа ". Институт публично-правового партнерства рассматривается как важный элемент в модернизации государства'⁶. Взаимоотношения государства, частного поставщика и получателя услуг (гражданина) могут выстраиваться по-разному. Оформление взаимоотношений между государством и частным поставщиком публичных услуг осуществляется на основании договора и имеет большое значение, поскольку регулирует финансовые аспекты, политические цели, гарантии. Можно выделить несколько вариантов оформления данных отношений": система талонов, субмисионная система, концессионная система.

А) В соответствии с системой талоновпубличная администрация размещает среди населения талоны на получение публичных услуг, частный поставщик услуг в обмен на талон оказывает соответствующую услугу. Однако эта система не находит широкого применения на практике.

Б) Субмисионная система предполагает, что лицо частного права поставляет гражданину публичную услугу, государство ее оплачивает.

В) Согласно концессионной системе ¹* услуга предоставляется гражданину частным поставщиком, гражданин ее непосредственно самостоятельно оплачивает. Возможны и смешанные формы.

Таким образом, характерным для такой модели осуществления функций государства является разделение на заказчика, в роли которого выступает государство, поставщика публичной услуги, которым является субъект частного нрава, и получателя услуг — гражданина.

В современных условиях изменяется роль государства. Это выражается в том, что вместо функции по непосредственному предоставлению публичных услуг государство осуществляет функцию регулирования публичных услуг.

Регулирование (управляющее воздействие), под которым понимается как собственно правовое регулирование, так и осуществление контроля, становится ключевым инструментом реализации ответственности государства в сфере предоставления публичных услуг.

Произошедшие изменения в механизме предоставления публичных услуг требуют в конечном итоге принципиально нового способа государственного регулирования в целях укрепления положения получателя услуг, поскольку требуется сбалансировать положение частного поставщика публичных услуг и потребителя. Таким образом, регулирование становится центральной функцией государства, а государство-гарант означает, прежде всего, государство-регулятор. Государство обязано осуществлять контроль, особенно в тех сферах, которые раньше были государственными. Здесь следует соблюдать некоторый баланс интересов, а именно, контроль за частными поставщиками публичных услуг должен быть эффективным, однако его осуществление не должно привести к фактическому возвращению переданной функции в государственный сектор.

Таким образом, монополия позитивного государственного управления в сфере предоставления публичных услуг становится излишней, и замещается привлечением частных субъектов, которые действуют на основе конкуренции. Речь идет о возвращении к системе удовлетворения потребностей населения, существовавшей в XIX веке'". Как отмечают российские исследователи зарубежного административного права⁴", при новом перераспределении функций между государством и обществом, государство стремится сохранить за собой, прежде всего, вопросы стратегического управления обществом, в то время как непосредственное предоставление публичных услуг гражданам призваны осуществлять децентрализованные структуры (как государственные, так и частные учреждения). При этом деятельность и государства, и децентрализованных структур представляет собой единую систему управления.

Происходящие изменения в системе государственного управления получают неоднозначную оценку и со стороны немецких ученых - административистов, которые высказывают ряд опасений⁴². С одной стороны, создание общественной саморегуляции служит улучшению и разгрузке деятельности органов исполнительной власти. Отход государства от непосредственного исполнения закона способствует развитию кооперативных форм государственного управления, которое получило название государственно-общественного управления. Эти новые формы управления предполагают передачу реализации публичных функций субъектам частного права. С другой стороны, функция исполнения закона отнесена к органам исполнительной власти, поэтому возникают догматические сложности в обосновании передачи функции исполнения (функции предоставления публичных услуг) субъектам частного права. Исполнение закона в гибридных организационных формах рассматривается как новая управленческая действительность, которая требует отражения в науке административного права. С учетом изменения системы государственного управления, вызванной активным включением в реализацию функций государственного управления субъектов частного права, актуальным в западной литературе⁴¹ является вопрос - не пришло ли время пересмотреть и дополнить традиционные принципы и институты административного права, сформированные в период, когда государство непосредственно предоставляло публичные услуги?

Таким образом, история развития государства и его функций позволяет говорить о том, что изначально государство было «сосредоточено» на выполнении властных функций, связанных, прежде всего, с обеспечением общественного порядка и безопасности. С развитием экономики государство, наряду с властной деятельностью, осуществляет непосредственное предоставление населению публичных услуг, что свидетельствует о переходе властного государства к государству-поставщику публичных услуг. В настоящее время государство отказывается от монопольного предоставления публичных услуг, оставляя за собой обязанность организовать их предоставление субъектами частного права и осуществлять контроль качеством публичных услуг.

А.Ф. Васильева, Учение о публичных услугах в административном праве Германии:теория Эрнста Форстхоффа

В науке административного права последних лет учеными все чаще употребляются термины «государственная услуга», «управление по предоставлению государственных услуг», «позитивное государственное управление»¹. В самый последний период эти термины стали употребляться в законодательстве. Так, Указом Президента РФ № 314 (с изменениями от 20 мая 2004 г.) впервые нормативно предусмотрена функция по оказанию государственных услуг, которые предоставляются федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами². Указано, кто предоставляет услуги (федеральные органы исполнительной власти или подведомственные им учреждения, иные организации), каким образом (непосредственно или опосредованно, безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам), в какой области (образование, здравоохранение, социальная защита населения и др.), кто является адресатом получения. Таким образом, по мнению ученого, административная наука начала XX в., ориентированная исключительно на принципы либерального правового государства, не «замечала» кардинальных изменений общественной жизни, которые фактически преобразовали характер государственного управления¹. Поэтому дальнейшее следование административного права постулатам либерального правового государства, где свобода личности противопоставляется государственному — властному — воздействию, рассматривалось Э. Форстхоффом как сдерживающий фактор для развития науки административного права того периода². Данное положение легло в основу исследования государственного управления по предоставлению публичных услуг. Необходимо отметить, что современные немецкие ученые также признают справедливость критики Э. Форстхоффом традиционной административной науки, оказавшейся не способной следовать изменившейся действительности, «поскольку только та административно-правовая наука может быть полезной, которая учитывает управленческую действительность и предлагает субъектам публичного управления правовые инструменты и правовые формы для решения стоящих перед ними задач»³.

Э. Форстхофф выделял два основных способа удовлетворения насущных потребностей человека - удовлетворение этих потребностей самостоятельно, с использованием своего имущества и своего труда, и удовлетворение потребностей опосредованно, с использованием услуг, труда третьих лиц. Описывая эти два способа удовлетворения потребностей, Э. Форстхофф разделял пространство, в котором существует человек, на натуральное ( владеть, господствовать, хозяйствовать) и рациональное ( эффективный). Натуральным пространством является пространство, которое непосредственно подчинено человеку, принадлежит ему одному: усадьба, пашня, дом, в котором он живет. Соответственно человек, находясь в натуральном пространстве, используя собственный труд и имущество, удовлетворяет свои потребности независимо от других. Рациональное пространство — это пространство, в котором человек удовлетворяет свои потребности, прибегая к услугам третьих лиц, поскольку это более эффективно. Э. Форстхофф отмечает, что в результате научно-технического прогресса в Х1Х-ХХ вв. произошло расширение рационального пространства и значительное сужение натурального пространства, вплоть до его исчезновения в некоторых сферах. Данная тенденция привела к смене сельского образа жизни городским¹.

Далее Э. Форстхофф рассматривает вопрос ответственности за жизненное обеспечение, выделяя индивидуальную, коллективную и политическую ответственность². В эпоху развитого капитализма ответственность за жизненное обеспечение лежала на самом человеке, поэтому она и носила индивидуальный характер. С середины XIX в., времени, для которого характерна высокая степень социальных противоречий (борьба рабочих за соразмерную заработную плату, позволяющую обеспечить свои потребности), удовлетворение потребностей отдельного человека стало возможно только в условиях кооперации с социальными группами, поэтому характер ответственности за жизненное обеспечение трансформировался из индивидуального в коллективный. В XX в. ответственность за жизненное обеспечение возлагается прежде всего на субъекты политической власти (государство и политические партии) и приобретает политический (публичный) характер³. В связи с тем что именно государство стало субъектом ответственности за жизненное обеспечение, по мнению Э. Форстхоффа, государство, руководствуясь принципом справедливости и равенства, обязано гарантировать удовлетворение потребностей отдельного человека. Государство обязано обеспечить соразмерное соотношение заработной платы и стоимости услуги, осуществлять управление потребностями, производством и обменом, предоставлять услуги, необходимые для современного человека, ведущего преимущественно городской образ жизни⁴.

Э. Форстхофф отмечает огромное значение функции государства по предоставлению публичных услуг для отдельного человека, приводя следующий пример: обеспечение потребности в воде больше не зависит от самостоятельных усилий человека, ведущего городской образ жизни, поскольку он пользуется публичным водопроводом. Ученый отмечает, что речь идет не только о зависимости человека от самых простых услуг — снабжения водой, газом и электричеством, но и от услуг, удовлетворяющих более «высокие» потребности: общественного транспорта, почтовой, телефонной и телеграфной связи, а также от обеспечения санитарно-эпидемиологическ ой безопасности, социальной защиты населения (пожилых, инвалидов, больных, безработных). Это лишь очевидные примеры возросшей зависимости отдельного человека от государства, обусловившей возникновение новой, специфической задачи государства по предоставлению публичных услуг¹.

В целях описания управления по предоставлению публичных услуг с учетом того, что административное право того периода не содержало правовых понятий, позволяющих адекватно описать новый вид государственного управления, Э. Форстхофф вводит в своей работе новые категории.Данные категории по своему содержанию являются сложными. Так, понятие можно перевести как «жизненное обеспечение»², «забота о существовании»³, понятие — как «государственная административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах»⁴, «управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан»⁵, «позитивное (предоставляющее) управление»⁶.

Новое для науки административного права понятие «жизненное обеспечение», призвано, по мнению Э. Форстхоффа, выделить публично-правовое начало в функции позитивного государственного управления. Данный подход позволит по-новому определить взаимоотношения гражданина и государства в сфере государственного управления по предоставлению публичных услуг. Так, указывает Э. Форстхофф, если основы взаимоотношений гражданина и государства в сфере властного, обязывающего государственного управления основываются на категории свободы, то в сфере позитивного государственного управления указанные отношения строятся как отношения взаимного участия, соглашения.. Такой переход от традиционного понимания государственного управления как властного воздействия к его пониманию как позитивного государственного управления обусловливает возникновение новых форм государственного управления, поэтому Э. Форстхофф отмечает особое значение правовых форм осуществления государственного управления¹. Позитивное (предоставляющее) государственное управление осуществляется не только в публично-правовых, но и в частноправовых формах, а выбор субъектом публичного управления конкретной правовой формы может зависеть от различных обстоятельств². Ученый считает, что понятие «жизненное обеспечение» позволит гарантировать публично-правовую охрану гражданина во взаимоотношениях с государством в сфере позитивного государственного управления при осуществлении управления в частноправовых формах. Э. Форстхофф приходит к важному, на наш взгляд, выводу о том, что государство, даже если оно предоставляет услуги в частноправовой форме, действует как субъект публичного управления, что позволяет гражданину в случае нарушения его прав рассчитывать на публично-правовую защиту нарушенного права³.

Таким образом, отнесение функции «жизненного обеспечения», «заботы о существовании человека» к публичным задачам, согласно Э. Форстхоффу, позволяет преодолеть несоответствие между изменившимися функциями государственного управления и правовыми формами его осуществления, поскольку традиционные формы осуществления государственного управления предназначены исключительно для властного, обязывающего государственного управления¹.

Ученый отмечает, что понятие «жизненное обеспечение» настолько многогранно, а природа государственного управления по предоставлению публичных услуг настолько сложна, что в современный период невозможно дать их точное научное определение. Поэтому Э. Форстхофф приводит лишь примеры реализации функции жизненного обеспечения (предоставления публичных услуг): предоставление услуг водоснабжения, электроэнергии и иных услуг обеспечивающих (снабжающих) организаций (классические примеры реализации функции жизненного обеспечения). Следует заметить, что и в современных источниках учеными также подчеркивается сложность определения государственного управления по предоставлению публичных услуг².

Э. Форстхофф, описывая содержание функции жизненного обеспечения, рассматривал деление потребностей в жизненном обеспечении на обязательные (необходимые) и необязательные (факультативные). Необходимые потребности — только те потребности, которые связаны с обеспечением минимальных условий существования человека: питание, одежда, жилье, свет, тепло. Все остальные потребности являются факультативными. Однако подобное деление потребностей, по мнению самого Э. Форстхоффа, не соответствовало управленческой действительности того периода, поскольку потребности современного человека в жизненном обеспечении, удовлетворение которых в известной степени обязана обеспечить публичная администрация, нельзя рассматривать в отрыве от общих стандартов жизни. В этом смысле, отмечает ученый, потребности современного человека не являются постоянными, а ожидания от публичной администрации обусловливаются общим уровнем жизни. Сведение функции жизненного обеспечения к обеспечению минимального жизненного стандарта противоречит природе социального и распределяющего государства. Поэтому Э. Форстхофф приходит к выводу о невозможности определения понятия «жизненное обеспечение» с помощью каких-либо качественных и количественных признаков. Определяющим признаком жизненного обеспечения, по мнению Э. Форстхоффа, является предоставление публичной услуги в масштабах всего общества, иными словами, каждому, кто отвечает признакам, закрепленным в норме права¹. При этом автор отмечает, что осуществление государственного управления по предоставлению публичных услуг не во всех случаях предполагает корреспондирование праву гражданина обязанности государства предоставить публичную услугу. Так, например, если государством не создано учреждение, оказывающее услуги, то гражданин не вправе требовать создания подобного учреждения. Однако если такое учреждение существует, то у гражданина возникает право, которому корреспондирует обязанность предоставить публичную услугу². Так, система центрального отопления имеет характер муниципального публичного сооружения, а пользование данной системой гарантировано позитивным правом всем жителям на равных условиях³.

В своей работе ученый описывает случаи, которые не могут быть отнесены к предоставлению публичных услуг. Так, Э. Форстхофф считает, что деятельность публичной администрации по поддержанию общественного порядка и безопасности не является реализацией функции жизненного обеспечения⁴. Согласно точке зрения ученого, с одной стороны, обеспечение общественной безопасности и порядка, конечно, можно рассматривать как некоторую услугу публичной администрации (как, собственно говоря, и всю деятельность публичной администрации). С другой стороны, такое понимание услуги имеет слишком общий характер и не может быть отождествлено с пониманием услуги, предоставляемой в рамках реализации функции по жизненному обеспечению. В соответствии с классическим представлением о государстве обеспечение общественного порядка и безопасности общественной жизни является его сущностным предназначением и условием самосохранения. То, что государство при этом одновременно служит и интересам своих граждан, не превращает эту деятельность в позитивное государственное управление. Современные авторы также отмечают, что, хотя государственное управление, связанное с принуждением, в конечном счете осуществляется в интересах и на пользу всем гражданам, данное управление нельзя расценить как предоставление публичных услуг¹.

В соответствии с немецкой доктриной «хозяйственного порядка» государство осуществляет функции жизненного обеспечения только относительно тех субъектов, которые не могут обеспечить себя сами. Такая ситуация характерна для обычных, стабильных условий. Кризисы любого вида ставят перед государством, осуществляющим функцию жизненного обеспечения, новые задачи. Государство обязано в таких ситуациях взять на себя функцию жизненного обеспечения, которую при нормальных условиях осуществляют негосударственные организации (общество)².

Таким образом, Э. Форстхофф еще в 1938 г. предсказал изменение роли государства в обществе, когда основным предназначением государства будет являться не властное воздействие, а предоставление услуг. Исключительно государственно-властные виды деятельности, такие как налоговое управление и управление финансами, отмечал Э. Форстхофф, приобретут характер вспомогательных видов государственной деятельности по отношению к управлению по предоставлению публичных услуг³.

Представляется, что положения, разработанные ученым, не только не утратили своей актуальности, но становятся все более востребованными в связи с изменением сущности государства и возросшей зависимостью отдельного человека от качества и количества услуг, предоставляемых государством.